高海拔地區居住區公共服務設施配置研究
——以日喀則經濟開發區為例

燕 雁 YAN Yan

居住區公共服務設施配置是城市規劃建設中的重要工作，設施供給以及空間分配直接影響到城市居民的生活質量和社會公平，是衡量城市宜居度的重要標準，是政府保障民生的重點工作。當前，我國多數城市的公共服務設施配置以國家標準為基本依據，最新的國家標準為2018年7月頒布的《城市居住區規劃設計標準》（GB50180-2018）（以下簡稱“2018版國標”）。同時，考慮到國家標準在地方建設的實際操作中存在一定的局限性，有些城市細化了國家標準，制定了相應的設計規范，在項目設置、設施規模、布局和配建要求等方面各具特色、更人性化，例如上海的《15分鐘社區生活圈規劃導則（試行）》、成都的《中心城區15分鐘基本公共服務圈規劃》等。高海拔地區在居住區公共服務設施配置上，既需要滿足國家標準的要求，進行公平化配置，又需要考慮自身地理、氣候等方面的特殊原因，按照以人為本的基本原則，研究差異化的配置標準。為此，本文結合日喀則經濟開發區控制性詳細規劃及城市設計（以下簡稱“經開區控規”）的編制，對日喀則經濟技術開發區①日喀則地區地處西藏自治區西南部，與印度、尼泊爾、不丹等國家相毗鄰，是西藏第2大城市，總面積18.2萬 km2，總人口約84.5萬人，人口密度僅有4.5人/ km2，平均海拔在4 000 m以上，年平均日照時間達3 300 h，是典型的高海拔地區。日喀則經開區位于日喀則市建成區南部，拉日鐵路以南、年楚河以西。經開區范圍內現有日喀則火車站，規劃高速公路G4218建成后距日喀則機場車行時間將在20 min以內，交通條件十分優越。另外，日喀則老城向北為雅魯藏布江自然保護區，城市空間拓展存在一定約束，城市空間跨過鐵路向南發展，成為日喀則市新區建設的最佳選擇。（以下簡稱“經開區”）的居住區公共服務設施配置進行研究（圖1）。

圖1 經開區區位及規劃范圍圖

1 經開區居住區公共服務設施配置的問題

在經開區控規編制中我們發現，經開區現狀公共服務設施基礎薄弱，并且西藏自治區和日喀則市缺乏地方性規范，居住區公共服務設施的配置，若僅以2018版國標為依據進行編制，會造成設施配置在服務半徑、覆蓋人群和規模保障等方面不能滿足當地居民實際需求的矛盾。

（1）設施的服務半徑方面：按照2018版國標的標準，15分鐘生活圈居住區的人口密度最低需要達到1.7萬人/ km2，而經開區的新城集中建設區人口密度約為0.7萬人/ km2，遠低于國標的要求②根據2018版國標，15分鐘生活圈居住區的步行距離為800—1 000 m，覆蓋的居住人口為5萬—10萬人。因此，可以計算出15分鐘生活圈的人口密度最低值約為1.7萬人/ km2。根據經開區控規，經開區的集中建設區面積約為11.4 km2，相對應的規劃常住人口為7.8萬人，由此計算出的人口密度約為0.7萬人/ km2。。因此，為了滿足設施配置的規模效應，勢必需要加大設施的服務半徑；但是由于高海拔缺氧地區居民的步行時間不宜過長，所以形成了較低的人口密度與有限的服務半徑之間的矛盾。同時，由于經開區承載了市區多個單位的選址需求，多個行政、科學、教育、體育、市政等設施在這里落地，一定程度上影響了居住社區在空間布局上的完整性。出現了少量與社區公共服務中心距離1 000 m（一般為15 min步行的上限值）以上的居住地塊，需要為這些零星飛地配置公共服務設施，進一步加劇了設施有限服務半徑的問題。

（2）設施的覆蓋人群方面：不同的城市功能區有不同的人口構成，經開區內有產業區、集中建設地區以及村莊，相對應的覆蓋人群包括就業人口、城鎮居民以及農村人口③由于高海拔地區文化、地理等方面的特殊原因，對經開區內的農村人口進行異地安置較為困難，因此經開區控規內保留了約0.3萬人的農村人口。。這些人口對公共服務設施的類別需求各有不同。由于2018版國標對設施類別的擬定是普適性的，缺乏針對不同人群、不同地區的差異化的分類指導要求，若僅按照2018版國標進行設施配置，將難以滿足經開區內不同人群的差異化需求，影響到設施配置的公平性。

（3）設施的規模保障方面：2002版《城市居住區規劃設計規范》，將居住區公共服務設施細分為8類④包括教育、醫療衛生、文體、商業服務、社區服務、金融郵電、市政公用、行政管理共8類。，但在2018版國標中，按照公益性和市場化的分類思路，將居住區各類公益性設施歸入社區服務設施，不再細分至具體的小類，不再明確各小類設施的千人指標，僅就社區服務設施給出用地面積和建筑面積的控制范圍。由于日喀則地區的城市管理精細化程度還不高，這將會在實際操作中出現各類具體設施建筑面積、用地面積不明確的問題，影響到設施配置的規模經濟性。

2 經開區居住區公共服務設施配置的基本思路

城鄉空間是人類社會環境的重要載體，城鄉規劃更加關注城鄉空間的不同使用人群對空間及設施的差異化發展需求[1]。日喀則地區獨特的藏文化生活習慣、高寒的氣候、較低的人口密度和開發區特定的居住人群等因素決定了這里對于居住區公共服務設施配套的種類、可達性、服務質量等都與我國其他大部分地區的需求有所不同。為了保障當地居民的生活質量、社會公平以及設施供給的可持續性，在進行社區公共服務設施配置時，需要按照“保障公平性、體現適用性”的價值導向，明確相應的規劃思路。

2.1 保障公平性： 通過設施的公平供給, 滿足居民的基本需求

滿足《日喀則市城市總體規劃（2016—2035年）》2017年12月報批稿中的規劃要求，并將2018版國家標準和《鎮規劃標準》（GB50188-2007）作為公共服務設施設置標準，以滿足各類使用人群的日常基本需求，從而保障設施配置的公平性，促進經開區的社會生態平衡。

公共服務設施的設置要求主要包括公共服務設施的類別、服務半徑、服務人口規模、用地面積和建筑面積。通過公平的分配，實現公共服務設施供給的機會公平、空間公平和質量公平。就機會公平而言，應通過完善公共服務設施種類，實現城鄉公共服務設施均等化；空間公平則應更多地關注公共服務設施的空間布局，增強居民可達性，發揮公共服務設施的使用效率；質量公平則是對公共服務設施的空間環境、服務質量、收費等情況的反映，關系到公共服務設施的品質提升[1]。

2.2 體現適用性： 通過設施的有效供給, 滿足居民的差異化需求

滿足設施的地區適用性，根據當地文化、地理、氣候條件，參考《拉薩東城新區控制性詳細規劃修編》中的實際指標，借鑒多地已實施的15分鐘社區生活圈理念，結合經開區的實際情況制定針對各類公共服務設施的設置要求，使各方面人群、各種不同需求得到充分反饋。

經開區共有9.6萬常住人口，其中農村人口0.3萬人、城市人口7.8萬人、產業區就業人口1.5萬人。需要分類、有效地為其配置居住區公共服務設施。為了提高設施的人群適用性，根據居住區的居住人口特征，將居住區分為城市社區、產業社區、農村社區3類社區。結合3類社區的人群特征，有針對性地制定各類公共服務設施的設置要求。其中，城市社區的服務人口為普通居民；產業社區的服務人口以產業工人為主；農村社區的服務人口為原村莊中的農村人口。他們將就地城市化，就業方式將由務農轉變為以工商業和服務業等為主的城市就業。

表1 2018版國標中的居住區分級控制規模

3 經開區居住區公共服務設施配置的策略探討

聚焦設施的服務人口規模、用地規模、設施類別、設施規模布局等核心內容，對經開區這類高海拔地區的居住區公共服務設施配置標準進行優化。

3.1 簡化生活圈層級, 保障公共服務設施15分鐘步行可達

公共服務設施分級體系的擬定主要考慮3個因素：一是滿足2018版國標的要求；二是借鑒同類地區的實踐經驗，這里借鑒了高海拔藏族集聚區的拉薩市，以及同是城市新區并且人口密度較為接近的新疆博樂市的經驗；三是符合當地地理、氣候特征。

根據2018版國標（表1），居住區分級有了較大變化，由居住區、居住小區、居住組團3級體系修改為“15分鐘生活圈居住區”“10分鐘生活圈居住區”“5分鐘生活圈居住區”和“居住街坊”4級體系，其中“15分鐘生活圈居住區”步行距離為800—1 000 m，居住人口為5萬—10萬人。經開區地廣人稀，城市社區共有人口7.8萬人，居住用地卻零星地分布在總面積接近12 km2的建設用地范圍內，若是根據人口規模劃定生活圈居住區范圍，將出現實際步行距離過長的現象；若是根據步行距離劃定生活圈居住區范圍，又會出現單個生活圈人口規模過小的現象。因此，需要擬定符合當地居住特征的居住區分級控制規模，以便將設施的規模效應和服務半徑進行綜合考慮。

表2 2018版國標與相關案例中的居住區分級控制規模比對表

表3 經開區控規居住區分級控制規模

為此，本文比對了2018版國標、《拉薩市城市總體規劃（2007—2020年）》和《新疆博樂市博河新區控制性詳細規劃》中的社區人口規模和服務半徑（表2）。針對經開區人口密度較低、零星居住地塊較多的問題，采取簡化生活圈層級、縮減生活圈服務人口規模的規劃對策（表3）。一方面，簡化生活圈設施層級，將“15分鐘生活圈居住區”“10分鐘生活圈居住區”“5分鐘生活圈居住區”3級體系簡化為“15分鐘生活圈社區”和“10分鐘生活圈社區”2級⑤為避免與2018版國標概念混淆，將經開區控規中的“生活圈居住區”稱為“生活圈社區”。，不單獨設置居住街坊級設施，并將初中、綜合醫院、體育館等部分設施作為區級公共服務設施為整個經開區服務。另一方面，為保障設施的15分鐘步行可達，步行距離仍對應國標中的15分鐘生活圈居住區，為800—1 000 m，但同時縮減了“15分鐘生活圈居住區”的服務人口規模，由國標中的5萬—10萬人縮減至1萬—2.5萬人。最終規劃形成1處產業社區、3處農村社區和6處城市社區（圖2）。

圖2 經開區各類社區服務人口規模與服務半徑

3.2 細化3類社區的分類配置標準, 滿足差異化需求

規劃為了提高設施配置的公平性和適應性，在滿足國標的基礎上，針對城市社區、產業社區和農村社區內的設施類別各自進行了優化。一是提高設施類別設置上的公平性，例如在設施配置時不僅僅為城市居民服務，也為當地和周邊的農村以及產業職工服務，使所有居民都能平等地享受到公共服務。二是提高設施的人群適應性，例如針對城市居民、保留村莊住民、產業職工3類人群制定差異性的設施類別對策，在產業社區增設產業服務設施、在安置房較為集中的城市社區增設預留集體設施等。三是留有彈性，表現在對設施的類別留有彈性，順應市場規律，對商業服務設施不細分、對銀行等由市場決定的設施不做硬性要求。

表4 城市社區公共服務設施類別分析表

3.2.1 城市社區

城市社區在日喀則市3類社區中涉及范圍最大，覆蓋人群最廣。在對其進行居住區公共服務設施配置類別擬定時主要考慮3個因素。一是滿足2018版國標的要求。由于涉及生活圈居住區分級的調整，所以需經多次比對，將設施進行再分級。例如考慮到當地師資力量有限和人口密度較低的因素，規劃將幼兒園和托兒所合并設置，歸入“10分鐘生活圈社區”，以滿足最小規模和服務半徑。二是借鑒地理環境相類似的拉薩東城新區以及在社區級公共服務設施配置上較為成熟的上海市經驗。例如在國標中商業服務的門類設置較為細致，考慮到市場經濟在商業服務中占主導地位，所以借鑒上海15分鐘生活圈的做法，不再對商業服務類別進行細分，統籌為“便民商業”，并在占地與建筑規模上滿足國標要求。三是與當地實際情況相結合。例如多個村落拆遷后，居民將得到就近安置，大量村民將向市民轉變，我們在設施設置時需要為其身份的轉變提供便利，所以在安置房較為集中的社區預留集體設施⑥集體設施為村民就業和生活提供保障的公共服務設施，主要包括：活動用房，用于為村民就業進行指導、文化娛樂活動提供場地；商業用房，用于村民經營零售、餐飲、服務等商業用途。。根據以上分析，將城市社區的公共服務設施類別進行擬定（表4）。

表5 城市社區和產業社區公共服務設施比對表

表6 康薩村公共設施項目配置表

3.2.2 產業社區

產業社區的功能和服務對象與城市社區略有不同，在設施類別設置時需在城市社區的基礎上根據實際需求進行調整。產業社區以人才公寓和辦公功能為主，服務對象是產業園區的就業者，由產業園區統一管理，人口構成較為年輕化、對職業培訓等特定設施有需求。在設施類別設置時一方面參考城市社區，以提供舒適的居住環境；另一方面不設置養老機構、居委會，并新增產業服務類設施，便于開展職業培訓、就業指導和企業招聘等活動（表5）。

3.2.3 農村社區

農村社區公共服務設施配置類別的擬定以滿足《鎮規劃標準》（GB50188-2007）的要求為主，并結合當地實際情況。其中，康薩村為甲措雄鄉鄉政府所在地，參照國標，結合一般鎮與中心村要求配置公共服務中心；其他3處村莊為基層村，參照居住組團標準分別設置村級公共服務中心。中心村需要為全鄉提供公共服務，所以按照標準配置了完善的服務設施。其中，因為考慮到商業金融設施多為市場行為，所以僅設置了最基礎的商業設施，其他商業設施將在B類用地中根據市場需要進行設置。此外，由于中心村為鄉政府所在地，所以設置了鄉人民政府、派出所、村委會等行政設施。基層村由于單個村莊面積較小，且位于城市建成區以內，所以部分城市能提供的服務設施例如安保、環衛、金融郵電設施等不再單獨配置（表6-表7）。

3.3 明確各類設施配置規模, 有效指導設施的落地, 鼓勵設施綜合設置

由于當地城市管理的精細化程度不高，按照新國標中不再對各分項設施設置千人指標這一改動，將會在實際操作中造成各分項設施建筑面積、用地面積不明確的問題。對此，規劃在經開區控規中明確各項公共服務設施的建筑面積的范圍。公共服務設施建筑若規模過小，則設施的功能無法正常發揮；若規模過大，則設施服務的邊際效益遞減，無法得到充分的使用，不利于集約節約利用公共資源。此外，一些與居住生活密切相關的基層公共服務設施，因受其本身的最小規模和合理的服務半徑的制約，有時需反過來從公共服務設施自身的最小容量、規模及合理的服務半徑來確定服務的人數。

規劃中將根據社區人口數量計算得到的建議建筑規模作為設施建筑面積下限，并與國標和拉薩東城新區控規中的規模上限進行比對，取大值設為規模上限。以社區服務站為例，若社區人口為2萬人，則根據國標1.5萬—2.5萬人配置600—1 000 m2的社區服務站進行計算，得出至少需要配置800 m2的建筑面積；然后比對建筑面積上限，取3 000 m2作為規模上限，從而得出本次規劃800—3 000 m2的建筑面積規模范圍。

此外，為提高設施的綜合利用效率，采取集中布局和分散布局相結合的方式靈活配置，每個社區設置1處社區公共服務中心，用以布局15分鐘生活圈社區的公共服務設施，包括幼兒園、公園、托老所、文體活動室、便民商業等，并將10分鐘生活圈社區的公共服務設施根據需要進行分散布局（圖3）。

表7 基層村公共設施項目配置表

圖3 城市社區生活圈功能與布局示意圖

4 結語

本文結合日喀則經開區控規的編制，對高海拔地區的居住區公共服務設施配置進行研究。研究認為，在滿足國標的普適性規范前提下，應當充分考慮高海拔地區的人文、地理、生態等因素，并考慮其特定服務對象的影響，通過合理規劃社區人口與用地規模、設置富有適應性的居住區公共服務設施配置類別、制定科學的設施規模范圍，使規劃的實施更具可操作性、設施的配置更具公平性、設施的使用更具舒適性。

此外，對于難以完全按照國標進行公共服務設施配置，而相關地方法規又較為缺乏的地區，建議其居住區公共服務設施規劃在對社區規模、設施級別、設施服務半徑、設施類別以及設施的適宜規模等一系列核心內容和指標擬定時，也貫徹“公平性、適應性”這一基本理念，切實將“社會公平、以人為本”落實到城鄉規劃的設計、實施和管理中來。