總體規劃編制、實施及評估中指標體系運用的思考

許菁蕓 XU Jingyun

0 引言

城市指標體系是一個綜合、系統的城市發展評價體系，以定量的方式較為科學、直觀地反映城市發展特征和質量。其中，“指標”的基本特征是建立一個度量標尺，通過這一標尺來定量、具體地對城市發展狀態進行描述；“體系”是具備不同屬性又彼此相互聯系、按隸屬或層次關系組成的有序集合。由于指標體系具有定量評價、決策支撐、動態監測和預警響應的重要作用，越來越成為世界各大城市規劃管理和決策的有力工具，也逐漸成為我國城市總體規劃的重要組成部分。

從系統過程認知來看，總體規劃過程包括規劃編制、實施管理以及實施評價3個重要環節，且這3個環節是一個動態滾動的過程。指標體系在這一過程中應起到“各階段量化表征”和“全過程貫穿始終”的載體作用。編制階段，指標體系可以清晰地量化表述總體規劃核心內容，提升規劃成果的公共政策表達能力；實施階段，指標體系可以成為政府部門履行管理職責的重要抓手，有效促進和監督規劃實施；評估階段，通過對指標體系的跟蹤監測，可以量化評價規劃作用下的城市發展狀況，并將其動態反饋到下一輪規劃的完善之中。

對照國內實踐與國際經驗，如何更加科學、合理地發揮指標體系在總體規劃全過程中的重要作用，還需要深入探討其運用的基礎、方法及機制等問題。

1 歷程與演進

從國務院已批復的城市總體規劃來看，以北京、上海、深圳等特大城市為例，基本體現了數十年來城市總體規劃的兩個周期。一是規劃期至2020年（以下簡稱“城市傳統總規”），該版總體規劃基本歷經了較完整的編制、實施和評估過程；二是規劃期至2035年（以下簡稱“城市新總規”），目前北京、上海的總體規劃編制成果獲得批復（截至2017年底）。指標體系運用在兩個周期的總體規劃過程中呈現出一定的過程性演進特征。

1.1 編制方面

通過梳理北京市城市總體規劃（2004—2020年和2016—2035年）、上海市城市總體規劃（1999—2020年和2017—2035年）以及深圳市城市總體規劃（2010—2020年）成果文件中的定量化內容，不難發現，對指標體系的表述呈現出從附著型、統計型“弱指標”到目標型、價值型“強指標”的演變特征，體現出總體規劃從規定性技術文件向戰略性空間政策的轉型趨勢。

1.1.1 從附著型指標到目標型指標，更清晰地體現規劃核心內容

“城市傳統總規”不乏定量化的規劃要求和內容，如北京04版總規文本章節中包含逾55項規劃指標，上海99版總規文本章節中包含約50項規劃指標。但這些指標以靜態、剛性、物質性內容為主，在規劃文本中以附著形式表達，指標在文本各章節可有可無、可多可少、可重要可一般。整體而言，“城市傳統總規”中的指標尚不能稱為“體系”，也并非總體規劃編制的重要抓手。

近年來，“城市新總規”中指標體系具有顯著的目標指向，緊密圍繞總體規劃設定的核心目標、主題和任務進行設計，將定性描述的發展愿景轉化為可感知、可測度、易比較的量化指標。北京新總規提出構建國際一流的和諧宜居之都評價指標體系，以堅持創新、協調、綠色、開放、共享5大發展理念為綱，圍繞提升發展質量和效益、形成平衡發展結構、改善生態環境、實現合作共贏、增進人民福祉5個方面分解落實42項關鍵指標（表1）。上海新總規圍繞邁向卓越的全球城市目標愿景，建構了繁榮創新之城、幸福人文之城、韌性生態之城的分目標體系，進而將全球城市總目標樹型分解和具體化為30項核心指標，磨合指標與目標內涵的互動關系（表2）。正在實施的深圳總規率先探索非用地擴張型的轉型規劃，從區域協作、經濟轉型、社會和諧、生態保護4個維度構建服務城市轉型的目標方向，分解落實48項核心指標作為規劃評價的標尺（表3）。

表1 北京建設國際一流的和諧宜居之都評價指標體系

1.1.2 從統計型指標到價值型指標，更科學地支撐編制理念創新

“城市傳統總規”長期以來被視為一項技術工作，編制方法多源于計劃經濟思路，編制理念也多以城市經濟建設和空間拓展為導向。總規內容往往側重于宏偉的終極藍圖描述，偏重于遠景空間方案繪制，對各項土地用途和設施布局管制要求過細，對社會發展、環境保護和人的發展需求等關注不足[1]。其中指標的選取往往偏向于統計型指標，例如，多用城市統計年鑒慣有的社會經濟類指標，如GDP、三產結構等；多用規劃藍圖方案中靜態的人地關系類指標，如人均建設用地規模、居住工業用地規模等；多用專項行業規范中明確的標準類指標，如綠化覆蓋率、污水處理率、人均綜合用水量等，一定程度上導致總體規劃內容和要求難分重點。

當前我國處于轉型發展的重要時期，也是社會、資源、環境的矛盾凸顯期，“城市新總規”的關注重點隨之逐步變化。在價值取向上，由經濟導向的傳統發展觀轉向以人為本的科學發展觀；在發展模式上，由外延增長型規劃轉向內生發展型規劃；在思維方式上，由愿景式終極目標思維轉向底線型過程控制思維。“城市新總規”編制注重采用更具針對性的價值型指標，并使之與明確的規劃目標相契合。北京新總規堅持將創新作為引領經濟發展的源動力，將經濟發展預期涵蓋在全社會R&D經費占GDP的比重、萬人發明專利擁有量、全社會勞動生產率等多個指標中，更加突出經濟發展的創新取向和均衡取向。上海新總規堅持以底線思維統籌各類城鄉發展空間資源，相應地選取建設用地總規模、耕地保有量、永久基本農田保護任務、水環境功能區達標率、人均應急避難場所面積等指標，強化土地資源、生態環境、安全保障等方面的底線約束要求。深圳總規指標設計除了體現城市經濟職能以外，全面轉向以促進人的全面發展為導向的社會人文指標，如人口本地化率、最低收入家庭住房保障率、萬人病床位數、義務教育學位供給量、社會保險綜合參保率等，人本關懷和民生福祉成為貫穿總規編制的基本理念。

表2 上海邁向卓越的全球城市核心指標表

1.2 實施方面

實踐證明，構建城市總體規劃實施傳導體系，強化包括規劃管理、行業政策、規范標準、資金保障等在內的實施政策和機制，進而將總體規劃轉化為實際可操作的實施行為，是保障總規目標實現的有效手段。以往“城市傳統總規”之所以實施性不足，或者實際建設行為與規劃預期大相徑庭，除了因為自身編制內容存在缺陷外，還與缺乏后續實施機制和實施手段密切相關。“城市新總規”注重以可傳導、可落實、可執行的指標體系作為實施管理的依據，凸顯指標體系在規劃實施中重協同、明權責、促行動的重要作用。

1.2.1 指標體系成為達成協同共識的重要平臺

城市規劃是由城市各級政府和各行業部門來共同運作實施的，尤其是城市總體規劃，更加需要依靠社會各個組成要素之間的相互協同作用。這包括城市相關部門在發展政策、資源使用、重大建設項目安排等方面的協調等。政府各部門的協同是城市總體規劃實施的關鍵所在[2]。

“城市傳統總規”的實施注重城市規劃體系之間的延續性，建立與政府管理層級、城鄉空間體系相適應的規劃編制體系是重要的規劃實施機制之一，如特大城市在市域總規之下逐層編制區縣規劃、鎮鄉規劃或中心城、新城規劃等。這種“通過規劃實施規劃”的方式，主要是在規劃管理體系內部，以逐層細化的空間圖紙作為依據來指導實施和規范建設活動。總規層次對于城市未來空間大框架、粗線條的布局指引，難以成為城市各部門制定政策的依據。加之與土地利用規劃、國民經濟和社會發展規劃、專項規劃之間缺乏相互銜接的具體措施，無形中增加了規劃實施的難度。

“城市新總規”注重多規合一，總規內容既反映城市各類公共政策的要素，也反映公共政策的組合及其在城市空間格局上的“投影”[3]。通過建立逐層可傳導的指標體系，有助于促進區域之間、部門之間、市區之間、社會各主體之間的政策要素在空間上統籌協同。指標項的確認明確了各個部門的事權責任，同時指標值的確定也意味著各部門之間達成了協同發展的基本共識，改變了各自為政的局面。以上海新總規為例，為加強總體規劃在實施中的協調管控，對應分區、專項維度的事權主體，重點形成了分區指引、專項大綱等面向實施的規劃管理要求。其中，分區指引對應區級管理事權，從戰略引導、底線控制、系統指引方面明確了區級主體在實施總體規劃中的職責，側重底線空間和公共利益視角篩選出分區指標14項（表4），并依據各區實際情況分解約束性量化要求，體現了剛性管控意圖在縱向層次總規實施中的傳導。專項大綱對應部門管理事權，分為生態環境、綜合交通、產業發展、民生保障、文化品質、安全運行、廣域資源利用等板塊，明確各專項部門需要落實的發展要求，并在核心指標基礎上細化促進執行實施的操作性指標。如在生態空間領域，細化了生態結構、海洋生態、河湖生態、森林生態、農業生態、生物棲息地、公園綠道等方面17項指標要素（表5），通過指標陳述形成了與農業、林業、綠容、水務等部門的基本共識，在橫向維度促進了多部門發展目標的銜接。

表3 深圳城市發展目標指標體系

1.2.2 指標體系成為實施規劃管理的重要抓手

城市總體規劃的有效實施，有賴于將規劃目標轉化為各級政府和部門、各類機構和經濟實體實際可操作的政策手段。總體規劃的內容只有納入其他部門的政策制定、執行系統和行動步驟中，才能真正以總規為目標實施規劃管理。

“城市傳統總規”對規劃成果的關注往往大于對規劃執行的關注。由于總規編制未被視作一種政策制定的過程，因而缺乏對實施路徑、階段目標、制約條件、配套措施等實現過程的考量。規劃中有限的量化指標，如人口密度、人均公共綠地面積、居住工業用地規模及比例等人地關系類指標，僅是“藍圖式”規劃方案中建設用地與人口規模的簡單掛鉤，指標在陳述方式和編制程序上未能與土地、產業、住房、綠化等管理部門充分協同，實施過程中也無法納入這些部門的行動計劃，使得這些指標基本成為“紙上談兵”。

“城市新總規”著眼規劃實效，注重如何使既定規劃目標的實現具備政策操作性。規劃實施過程中，指標體系成為政府履行管理職責的重要抓手，也是引導市場主體行為的重要依據。一方面，指標體系通過預期性、約束性的分類要求，明確了實施履職責任。所謂預期性指標，就是規劃期望達到、但需要依靠市場主體力量來實現的目標。這些指標大多數集中于經濟和科技創新領域，政府需通過宏觀調控和綜合運用財政、產業、投資等政策，創造良好的制度和市場環境。所謂約束性指標，就是在公共服務和公共利益領域，對政府提出的工作要求和必須完成的硬性任務。這些指標主要集中于民生福祉和資源環境領域，政府要通過有效運用行政力量，合理配置公共資源，以確保有關指標的實現。另一方面，指標體系通過階段性節點的時序要求，明確了實施行動步驟。北京和上海新總規都細化明確了2020年、2035年等重要時間點的指標值要求，以綜合性或特定領域行動規劃為載體，從時間維度對總體規劃的目標任務進行實施推進。行動規劃的編制和階段性指標的執行，進一步與年度實施計劃、重大工程安排和財政支出計劃等相銜接，成為統籌協調總體規劃實施步驟、責任與節點的重要形式。

表4 上海市城市總體規劃(2017—2035年)分區指引指標一覽表

表5 上海市城市總體規劃(2017—2035年)專項規劃大綱之生態空間指標一覽表

1.3 評估方面

總規評估是對總體規劃實施情況、程度及效果進行的評價。通過評估可有效地反饋實施信息，監測環境變化，剖析差異所在，進而通過持續地優化規劃目標、完善政策措施以及改進體制機制等來推動城市良性發展，是評估工作的核心所在[4]。自2008年《城鄉規劃法》明確總體規劃定期評估的法定地位，2009年住建部頒布《城市總體規劃實施評估辦法（試行）》以來，各大城市相繼對“城市傳統總規”開展實施評估工作；但總體看來，尚未建立相對成熟、規范的技術手段和運行機制。“城市新總規”強調充分利用指標體系特性，支撐評估方法的完善，促進全面詳實的規劃評價和城市檢視。

1.3.1 運用指標體系，優化定量化評估的技術方法

長期以來，我國城市規劃實踐工作往往瞻前多、顧后少；預測多、評價少。從評估方法看，目前尚無“經典方法”來支撐規劃評估工作的開展，總規實施評估也普遍存在評估條件不夠完善、評估內容不夠明確、評估結論泛泛而談等問題[5]。從各地評估實踐來看，現階段“城市傳統總規”實施評估主要采用定性判斷的評價方法，缺乏有足夠說服力的數據支撐，不可避免地存在認知不夠清晰、充分的缺陷。或有評估選取某些用地類現狀指標進行統計測算及規劃比對，如居住及工業用地規模、比重等，但個別用地指標不能全面衡量規劃目標的達成情況和城市發展的實際水平。因而，評估結論往往籠統地表述為“效果是好的”“總的來說是成功的”，降低了評估結果的可信度，阻礙了評估價值的體現。

“城市新總規”強調在規劃實施過程中，對依據城市發展目標建立的指標體系進行跟蹤監測，來衡量規劃實施效果，表征城市發展狀況，并對相關規劃目標或策略給予及時反饋。一是可運用指標來量化評估規劃目標的實現程度。在編制階段，規劃已具有清晰明了的目標指向以及相對應的指標要求。在評估階段，這些指標便于檢測規劃實施效果，衡量既有規劃設定的政策目標是否實現、實現的程度如何及其原因。二是可運用指標來量化評價城市發展的狀況和趨勢。如上海新總規選取了城市綜合運行、創新活力、人文魅力、綠色環保、安全韌性、空間績效等城市發展核心價值領域的近100項實施監測指標，作為“城市綜合體征指標”進行跟蹤，依據不同時段的指標值來評價發展的趨勢，有針對性地尋找城市核心問題和發展差距。“用數據說話”直觀、客觀地對規劃實施情況做出反映，使規劃評估的操作性和可信度得以提升。

1.3.2 運用指標體系，建立體檢式評估的工作機制

目前總體規劃實施評估尚缺乏完善的運行機制，在很多情況下，評估成為進行城市總體規劃修編的“例行動作”。在時序上，“城市傳統總規”的評估一般多為期滿評估，或只有到了上輪總規期末才開展對規劃實施情況的評價，或規劃評估基本與新一輪總規同步啟動，作為修編的程序性任務。在內容上，“城市傳統總規”的評估往往模式化地完成《評估辦法》的條文要求，更多地強調既有規劃的不適應性，更多地論證規劃修改的必要性。事實上，此類總規實施的評價和檢討，具有顯著的被動式、程序式評估的特征。

“城市新總規”探索建立規劃實施的動態監測、定期評估和及時維護機制。“上海2035”提出，以城市發展戰略數據庫為平臺，跟蹤監測總體規劃中確定的各項指標，建立“年度監測、五年評估”的監測評估機制，根據評估結果及時調整相關實施策略，并指導近期建設規劃、年度實施計劃的編制。也就是說，要建立城市體檢評估機制，對反映城市發展狀況的量化指標進行持續性監測，并開展定期性評估。這一機制使得對總規實施中間過程進行動態監控、及時反饋和滾動調整成為可能，也體現出漸進式、體檢式評估工作的價值所在。

2 趨勢與問題

通過京滬等地“城市新總規”的編制與研究，指標體系在總體規劃編制、實施和評估全過程的作用關系得以充分認識，各階段的應用框架得以初步建立。然而，比照倫敦、紐約、東京、首爾等國際城市，其戰略性規劃中指標體系的運用有著更為長期、更為成熟的實踐經驗，也體現出一些共性趨勢。我國總體規劃中指標體系走向應用的具體問題和障礙仍然存在，主要表現在作用過程是否連貫、指標甄選是否合理、基礎數據是否支撐3個方面。

2.1 作用過程的連貫性不足

隨著“城市新總規”逐步從技術性規劃向政策性規劃轉變，逐步從專業性用地規劃向綜合性公共政策發展，總體規劃的全過程需不斷體現城市公共政策的基本屬性和要求，即規劃編制、實施和評估是一個完整閉合、動態持續的政策過程。總規運行過程中，指標體系的核心價值不僅在于成為各階段“量化表征”的技術工具，更在于以指標體系作為載體，將規劃的全過程有效銜接起來，并形成持續滾動的動態維護機制（圖1）。一方面，科學的量化指標具有“清晰表述規劃目標、有效監督實施管理、完善監測評估手段并反饋規劃滾動調整”的特點，可以促進規劃意圖在“編制—實施—評估—反饋”各環節得到一以貫之的傳遞和理解。另一方面，對指標量值的持續性監測和反饋有助于實現總體規劃的及時調整和維護，理性看待規劃本身可能存在的局限性、實施過程中的不足之處，并應對發展過程中的各種變化因素。

圖1 總規全過程指標體系作用示意圖

國外城市綜合性發展規劃中，指標體系在規劃編制、實施及效果評價的全過程持續發揮作用。如“一個紐約”計劃圍繞目標指標構建行動框架，進一步明確相應的實施計劃、行動工程、執行機構等內容。以其中“至2050年城市溫室氣體減排80%”的目標指標為例，“一個紐約”提出改善建筑物能源效率、清潔發電方式、低碳的交通方式和減少固體廢棄物4方面的實施策略和減排指標，并在“2025行動計劃”中明確了數十項具體行動工程，以及包括政府部門、社會團體、企業社區在內的執行機構名錄（表6）。對減排績效的評估也由其中的政府部門協助進行，通過指標監測持續審核其負責行動的實施進度與程度，從而保障“一個紐約”計劃的可實施性。

國內總體規劃指標體系較注重在規劃編制與評估中的運用，局限于規劃目標指標的構建或規劃實施效果的評價。較之國民經濟與社會發展規劃等，總體規劃中的指標體系在部門執行力和社會關注度上往往處于“下風”，總體規劃指標所約束或預期達成的目標意圖，往往缺乏面向執行的實施行動方案。無論是有關社會保障、公共服務及公共環境等方面的剛性指標（如人均公共綠地面積、一刻鐘社區服務圈覆蓋率、細顆粒物PM2.5年均濃度等），或是參照市場經濟發展規律有關經濟、人口等方面的彈性指標（如全社會勞動生產率、金融業增加值占全市生產總值的比例等），在后續實施中更多地強調結合規劃體系工作特征的“指標分解”，包括專項維度、空間維度、時序維度的各種細化分解，來實現指標的有效傳導。僅是指標的規劃分解，缺乏具體的實施路徑和實施行動，暴露出總規實施階段各實施主體尚不能深度協同的核心問題。城市各政府部門需要共同參與總規編制，更需要在總規框架下細化自身工作，形成符合部門工作要求的履職行動。盡管政府部門的基本工作原則都是為城市整體發展和社會公共利益服務，但往往由于部門利益的牽制、考慮問題立場的局限或者上下認識的偏差，產生城市各系統、各部門與總體規劃之間不協調的矛盾。在目前的行政體制框架下，規劃部門是政府眾多部門之一，難以確保各個部門的決策行動都以總體規劃為依據且保持一致的方向[6]。脫離了總體規劃的實施，指標體系的作用停留于編規劃或評實施的技術工具，可能演化成描述愿景的“指標藍圖”，阻礙其在總體規劃全過程中內在連貫性作用的發揮。

表6 “一個紐約”計劃中溫室氣體減排目標（指標）及行動框架

2.2 指標甄選的合理性不足

近年來，國內外相關指標研究的深度和廣度被不斷拓展。在城市這一復雜系統中，各種評價指標呈現出視角多維、類型多元、形式多樣的趨勢特征。第一類是一些國際城市在其宏觀性規劃中提出的指標體系，如大倫敦規劃2030、首爾2030基本規劃、東京都長期展望規劃等。其指標體系緊密圍繞規劃設定的核心目標或主題進行設計，具有清晰的目標指向性（表7）。第二類是一些城市研究機構在創建城市評價綜合性指數過程中提出的指標體系，如科爾尼管理咨詢公司的全球城市指數（GCI）、GaWC世界級城市名冊、森紀念基金會的全球城市實力指數（GPCI）、普華永道的機遇城市指數等。這些指數對全球性城市開展測評的視角涵蓋了經濟專長、人才聚集、創新文化、樞紐聯系、低碳生態、和諧宜居等方面。具體指標設計體現某個維度的關鍵性特征，具有較強的橫向可比性。第三類是國內發改、國土、住建等部委以及高校等機構研究頒布的一系列指標體系，如國家新型城鎮化規劃指標體系（2014）、城市總體規劃指標體系指導意見（2007）、中國現代化評價指標體系、中國可持續發展報告指標體系等。這類指標設計結合國家社會經濟形勢展開，體現出對城市發展中資源短缺、生態脆弱、社會差異、城鄉不平衡等突出問題的關注，具有一定的針對性。

有研究指出，某城市總體規劃編制需要在綜合參考500余項國外指標和200余項國內指標的基礎上，遴選出30—40項與城市發展目標相契合的關鍵績效指標（KPI）。對于層出不窮、鋪天蓋地的指標和數字，若不能做到厘清概念、找準關鍵、刪繁就簡，難免陷入對指標運用的“盲目跟從”甚至是“數字游戲”中。其中，有些指標評價范圍模糊，評價對象籠統，引用借鑒的國外指標不具備本土適用性，甚至只能定性表述而失去其作為度量標尺的本質特性。有些指標可感知度差，或是評價目的難以理解（如功能分散度、聚集度、異質度等），或是量化測度方法過于繁復（如各類由若干單項指標主觀評分后綜合加權而成的指數）。有些指標操作針對性差，城市之間評價維度模式化，指標選擇雷同化，評價目的未能體現城市個性特色。如以評價某城市創新影響力來說，是甄選體現產業創新能力的“36Kr”平臺創業項目數，或是體現技術創新能力專利授權數，還是體現知識創新能力的Nature高質量論文發表數，需要充分結合各城市自身優勢或短板進行量身定制，不能僅為引用而盲目趨同。

2.3 基礎數據的支撐性不足

數據是指標的基礎。總體規劃指標體系的運用，必須依托于可測度、可獲取的城市基礎數據，對現狀值進行準確測評，對對標值進行深入研究，并合理預測目標值水平。“可測度”是數據必須做到統計概念準確，統計口徑清晰，且可以通過城市統計體系或權威的信息化手段實現。“可獲取”是數據能夠有可靠穩定、長期連續的獲取途徑[7]。

在一些國際城市規劃中，指標運用隨著數據資料逐漸豐富、分析技術日益成熟而不斷創新。總的來說，指標數據測度獲取的途徑可分為3種類型[8]。一是由政府部門歷年統計、持續監測的相關數據，如首爾政府通過各種途徑監測城市發展數據，其中包括公共調查數據（如來自“首爾調查”的人口、企業及經濟數據），來自其他政府部門的數據（如交通部門的各類綠色交通情況數據），也有規劃部門自己持續跟蹤的數據（如公園服務缺乏地區數據等）。二是由政府部門或第三方機構通過專業軟件支持而獲取的數據，如通過GIS、RS等技術應用于城市規劃領域，在整合傳統數據基礎上運用空間分析功能生成新的數據信息，如波特蘭規劃評估中借助GIS量化監測城市街道連通性、土地利用混合性、公交設施可達性等數據，對城市社區空間績效進行考察。三是由公眾定期參與城市抽樣調查，獲取公眾滿意度等數據信息。豐富且有權威性的資料數據提升了指標的貼切性和新穎度，也提高了指標量化的科學性。

我國城市公共基礎數據平臺建設與歐美國家城市的差距很大，數據條件比較缺乏。主要體現在：信息數據類型較為單一，嚴重依賴人口、土地、經濟等可直接進行統計的傳統數據；受限于統計手段的約束，對于一些體現發展趨勢和價值導向的數據采集存在嚴重不足（例如對存量土地更新的測度、對被污染土壤治理情況的監測等）；大多數數據信息仍主要源自規劃系統內部，其他各行政系統所掌握的數據獲取途徑往往堵塞，合作使用尚不充分；大部分城市空間數據信息平臺的建設尚處于初級階段且進展緩慢，多源數據在空間上不能充分銜接，導致空間數據分析技術運用不足等。在實際工作中，現狀數據有很大部分未能統計，甚至連人口和用地等基本數據都無從獲得。對現狀發展基礎的了解不充分，更是無法明確合理的發展預期，在一定程度上造成指標目標值的設定隨意性大，往往僅以對標城市水平為標準，缺少對本地現狀條件、發展趨勢、階段步驟的現實考量，與地方發展實際情況脫節。

3 對策與建議

指標體系是有力的技術工具，如果運用得當，有助于促進城市總體規劃自身編制與管理在核心理念、技術方法和體制機制方面的發展轉型。針對目前尚存的一些問題，需要在指標運行機制、甄選方法、數據支撐等方面不斷優化，以完善其合理運用的條件、方法和基礎。

3.1 健全與公共政策相匹配的指標運行機制

表7 國外城市宏觀性規劃指標體系設計情況

展望未來，總體規劃在方法論層面必須實現“兩個轉變”。首先是規劃內容上實現由規定性技術方案向倡導性空間政策轉變，其次是規劃模式上實現由目標終極型規劃向過程控制型規劃轉變。總體規劃編制—實施—評估的各環節與全過程，必須不斷提升與城市公共政策成果表達、運行程序等要求的匹配度。為此，也需持續完善總規指標體系的運行流程和機制。

在空間維度上，總體規劃需統籌各類空間資源要素，強化各領域、各部門、各地區政策措施在空間上的統籌協同。交通、住房、環境、產業等部門的發展目標和空間訴求需在整體統籌基礎之上納入總體規劃，總體規劃成果也需納入各部門的政策制定和執行系統之中。需不斷地健全指標運行的多部門協同機制，通過從單項型指標到統合型指標的構建，在規劃編制和實施中不斷加強各級政府和不同部門的合作與融合，力求最大可能地摒棄利益牽制、立場局限或認識偏差。通過明晰互相協同的主體管理事權、完善互相協同的實施配套政策、制定互相協同的技術標準體系等，不斷提升指標體系的執行力和總體規劃的實效性。

在時間維度上，總體規劃的運行需形成“規劃編制—實施管理—監測評估—優化調整”的滾動式工作模式，來應對市場經濟條件下城市發展的復雜性和不可預見性。需注重指標體系的過程監測和動態修訂，通過定期的修正、補充和完善，提高指標過程性作用在不同發展環境下的適應能力。一些指標在新形勢下已經不再適用或數值已經不再明顯變化，可以去除（如人口增速趨緩情況下的城市總人口等）；一些指標或其量值在實際發展中與原規劃預期發生了變化或偏離，需進行調整（如優化城鄉經濟指標預期值，或用公共綠地覆蓋率替代人均規模，以更好地體現綠地服務可達性要求）；一些對應新發展要求但不在原規劃目標之列的衡量指標，需被增補引入（如環境質量、防災減災或應對氣候變化等方面的指標評價）[9]。指標體系不是僵化的靜態藍圖，而是逐漸趨近和優化城市發展目標的過程性技術工具，其持續的自我糾偏和動態維護機制需得以建立。

3.2 優化理性務實的指標甄選方法

指標甄選的核心是圍繞總體規劃戰略意圖和價值導向，對資源環境、社會民生、文化保護、設施保障、公共安全等以政府為主配置的核心資源明確剛性控制要求，對需充分發揮市場作用配置的各類資源提出引導調控預期。為準確體現各類資源配置要求的“識別性要素”和“關鍵性特征”，不斷優化指標甄選方法，構建全面覆蓋、導向清晰、易懂可感知、務實可操作的指標體系。

一方面，需緊密圍繞城市發展目標體系甄選核心指標，突出指標選取的目標導向和問題導向，兼顧操作導向。目標導向即可對標，選取能體現發展目標關鍵特征和趨勢的評價指標，便于通過橫向比照明確城市在全球或區域城市網絡中的坐標位置，發揮指標的標桿作用。問題導向即可聚焦，針對城市特定發展階段面臨的突出問題，選取能監測和反映這一問題變化及改善情況的指標。操作導向即可執行，結合現階段指標統計口徑是否明確、數據信息是否權威等客觀情況，選取相關部門事權責任清晰、實施手段成熟的指標。

另一方面，可依據指標的數理特征，甄別規模性、效益性、結構性和趨勢性指標的特點，使指標對不同發展目標的評測更具貼切性。規模性指標采用規模絕對值數據，主要用于特定方面規模量級在國際城市之間的橫向比較，如全球500強企業數量、跨國公司研發總部入駐數量、港口貨運集裝箱吞吐量等。效益性指標采用人均、地均、速度、密度等形式，主要體現城市發展的效益和集約化水平，如每百萬人口專利授權量、人均建設用地面積、萬元GDP能耗、萬人擁有的文化藝術設施數量等。結構性指標采用結構占比、覆蓋率等形式，主要衡量資源使用的結構合理和資源分配的社會公平程度，如創新群體比重、居家養老服務設施覆蓋率、空氣質量優良率等。趨勢性指標采用上升率或下降率形式，主要衡量發展的趨勢控制，如年度碳排放量降低率、年度災難受害者下降率等。

3.3 夯實權威共享的數據信息平臺

在總規指標體系編制、執行、跟蹤、評估和修訂的循環滾動過程中，強有力的數據信息是工作底數、底盤和底圖，具有重要的基礎支撐作用。城市政府需投入人力和財力構建城市基礎數據平臺，以公共數據的集中統一管理為核心，推進數據采集與整合、共享與開放、應用與維護等工作。一是要注重數據的權威性，保證數據概念口徑與國家統計體系和部門事權框架充分銜接，具有規范的計量方法、可靠的數據來源和穩定的獲取途徑。二是要注重數據的協同性，打破信息壁壘，推動跨部門、跨層級、跨地區的數據共享和信息交互，最大限度地釋放數據紅利。三是要實現數據的空間化，整合統籌各類基礎信息的空間屬性，最終形成以空間落地為特色的數據管理與應用平臺，推進GIS、RS、SPSS等技術方法的應用。

4 結語

指標體系以直觀的定量評價來輔助城市總體規劃決策和管理，已成為衡量城市發展水平的核心表征、達成事權共識的重要平臺以及實現城市動態監測的關鍵方法[10]。在我國新一輪總體規劃的管理周期中，科學合理、實用有效的指標體系運用實踐還有待深入和完善，以促進面向編制、實施和監督全生命周期要求的總體規劃理念與技術革新。