中國—白羅斯境外合作園區特征及規劃研究*

施一峰 王興平 SHI Yifeng, WANG Xingping

0 引言

隨著新一輪發展環境變革、國家產業結構的調整，中國企業的國際化合作投資需求日益強大，中國境外合作園區應運而生并不斷發展成熟。2015年，我國政府正式發布“一帶一路”倡議，并強調要“鼓勵合作建設境外經貿合作區、跨境經濟合作區等各類產業園區，促進產業集群發展”，可見加快建設高水平境外合作園區已經成為推動“一帶一路”倡議的優選方案。產業園區作為改革開放后最具“中國特色”的發展模式，總結其發展經驗特別是規劃發展、建設管理，不僅有利于展示“中國模式”、輸出“中國經驗”、擴大中國影響力，而且能為“一帶一路”區域經濟發展創造機遇，帶動區域經濟增長[1]。

截至2017年底，我國在“一帶一路”沿線38個國家共建成80個境外合作區，其中通過商務部認定的境外經貿合作區達20家。獨聯體國家境外合作園區作為絲綢之路經濟帶往西延伸的重要鏈接載體，近年來建設發展快速，特別是白羅斯作為歐洲交通走廊與歐亞大陸橋的重要組成部分，共建的中白工業園區更成為推動中白兩國戰略對接、共建絲綢之路經濟帶合作的重點，成為我國海外園區政府間合作規劃、建設運營的樣板園區和合作典范。共建園區的快速發展與中國和獨聯體國家規劃體系的同根性、同源性密不可分，但在合作園區開發建設過程中也出現了規劃體系銜接、編制管理實施協調、產業體系融合等方面的“水土不服”現象，亟待理清學理，為實踐提供思路。

通過梳理國內外關于中國境外產業園區的研究可見，目前國外學者研究主要集中于個案并聚焦于境外園區的投資發展動機、發展現狀與問題以及產業集群效應等方面[2-4]，如Dannenberg Peter[5]提出“跨國治理”這一概念，并認為我國在非洲投資建設的合作園區是全球化的一種新形勢，在經濟政治等方面均具有重要意義。而國內學者研究則主要針對園區的建設運營模式[6-8]、建設與發展情況[9]以及問題剖析、戰略對策[1]等方面，但研究大多集中在經濟貿易、管理等學科，并且視角大多集中全球層面或單個園區兩個層次，缺少對于某特定地區、板塊的深入對比剖析，也鮮有從規劃層面來剖析園區當前問題，分析由規劃體系不同導致的國內外規劃編制、實施、管理等銜接問題。

因此，本文通過梳理獨聯體國家區域的境外合作園區現狀特征，并以典型園區中白工業園為例，對比梳理自身的規劃體系及規劃問題，明晰該地區國家自身的“地域個性”、尋求相互之間的“規劃共性”并提出發展建議與策略，以期為中國園區規劃經驗對外輸出提供切入點，為中國境外合作園區發展提供借鑒與思路。

表1 中國與獨聯體國家境外合作園區統計表

1 總體概況與規劃現狀特征

1.1 中國—獨聯體境外合作園區總體概況

由于獨聯體國家板塊規劃體系的同根性及區位的特殊性是本文境外合作園區的重要研究范圍。因此，本文先從板塊區域視角切入，總體梳理獨聯體板塊及合作園區的現狀。需要說明的是，綜合考慮獨聯體板塊的完整性與該地區合作園區建設發展的現狀，本文研究范圍除狹義上的獨聯體9國外，還包括合作較多的前獨聯體國家格魯吉亞。截止到2017年底，中國—獨聯體國家境外合作園區總計18個，約占“一帶一路”沿線中國境外合作園區總量的23%，合作園區特征主要呈現以下幾個方面。

第一，園區布局的“資源導向”突出。自“一帶一路”倡議提出以來，我國與沿線國家經濟合作增多，境外產業園向沿線地區加速聚集，特別是集中在“一帶”沿線的烏茲別克斯坦、吉爾吉斯斯坦、俄羅斯等獨聯體國家，占總數的6成以上。通過梳理各個園區的主導產業與所在國家資源可見，木業、礦業、紡織業等資源導向型產業最為普遍，并大致形成俄羅斯東部木業、林業資源導向，中亞食品、紡織資源導向兩大主要板塊，與該地區的空間鄰近、自身資源稟賦關系密切。

第二，主導產業的“蘇聯工業”關聯度較高。通過梳理各個合作園區的主導產業可以發現（表1），合作園區主導產業與前蘇聯時期產業布局高度相關。我國與獨聯體國家境外合作園區主要集中在勞動密集型產業和資源密集型產業，這與合作國家本身的資源優勢以及我國開發經驗與自身比較優勢有著密切關系。從園區產業的分布地域來看，中國與俄羅斯東部合作園區主要以木材加工為主，與中國西北部境外塔吉克斯坦等國則主要以輕工業、養殖業、建材業等產業為主，而與近東歐地區的獨聯體國家則主要以高端制造、科技研發為主，與前蘇聯時期就建立的工業區分布及各主導產業的發展有著密切的傳承與發展關系，也體現了不同地區國家發展階段的比較優勢。

第三，產業集群效應逐步顯現。境外合作園區契合了我國產業轉移需要及所在國經濟發展訴求，通過發揮雙方的比較優勢，從而促進跨國產業的銜接，推動集群式投資和鏈條式發展，實現我國產業在境外的集聚發展。截止2017年底，中國在獨聯體國家合作建設的園區投資已累計達210.86億美元，合作園區的規模平均達11.1 km2，在獨聯體國家已經基本形成裝備制造、木材加工、輕工紡織、建材、礦業等境外產業集群。

1.2 中國—獨聯體境外合作園區規劃現狀特征

1.2.1 宏觀規劃層面：亟待頂層設計，規劃傳導性不足

結合我國與大多獨聯體國家“區域規劃—總體規劃—詳細規劃”3個規劃層次的規劃分解、傳導、落實體系來看，戰略層面的規劃協調，特別是區域范圍內乃至跨區域間的整合發展，是規劃理念傳導以及總體謀劃的必要保障，目前中國與獨聯體國家在戰略規劃層面主要存在以下兩個方面的特征。

一方面，由于我國境外合作園區尚處于起步階段，目前各園區表現出發展定位、發展重點和區域作用在頂層有待統籌，相互間則表現出建設前期“多點開花”但少有合作的特征。這些成為園區起步期的普遍現象，也是各園區建設前期由企業基于自身及市場需求出發的經濟性、階段性綜合結果。另一方面，從園區規劃編制與合作國規劃修編銜接來看，一般獨聯體國家由于其城市發展階段的原因，規劃編制實施周期較長（表2）、修訂程序較復雜、涉及部門較多元，導致合作園區的規劃編制難以在園區發展最關鍵的起步期納入區域計劃或區域空間發展計劃，取得國家、區域層面的規劃政策支撐、專項系統協調，進一步引發當前合作城市內部各專項規劃與園區規劃間銜接性不足的階段特征。

表2 白羅斯國家規劃有效性時期劃分

1.2.2 園區規劃層面：編制管理獨立，規劃融合度不足

由于發展階段與實際情況的變化，獨聯體國家中中國境外合作園區規劃與既有空間規劃體系之間的關系、與各層次規劃內容的相對獨立，境外合作園區更類似“飛地”的規劃編制、管理模式，加之相互間的融合銜接方式尚未成熟，使得中—獨聯體境外合作園區存在編制管理單位獨立，與當地融合性不足的特點（表3）。不論從境外產業園區規劃編制、規劃管理、規劃實施還是與當地規劃的關系來看，當前境外園區普遍存在規劃編制單位、管理單位多元的特征，同時規劃編制、管理、實施的流程中也存在國內不同主體之間、國內單位與國外政府之間的切換，因此編管獨立導致的管理部門事權不對等，規劃實施、規劃管理融合性不足是目前境外園區遇到的普遍性階段特征。此外，融合性不足的特點在規劃編制過程、規劃修改過程、公眾參與過程等諸多方面均有體現。

1.2.3 產業規劃層面：譜系過多與鏈條延伸不足并存

雖然商務部公開的境外產業園區分類標準涉及建工制造型、資源利用型、農業產業型、商貿物流型以及技術創新型、科技產業型等多個類型，但目前中國與獨聯體國家的合作園區類型大多是資源型、農業型園區，合作園區內集聚的企業大多屬木材加工、輕工業、養殖業、建材業等勞動密集、資源依賴行業。

目前產業層面普遍存在以下兩種現象，并以后者較為普遍。一是園區產業規劃遴選時，由于不確定因素較多，大多遠郊型園區前期產城間協調難度較大，為滿足未來招商與多方向發展的可能，導致園區規劃時產業類型多而廣；另一種與企業先行的輸出模式有關，開發初期多由投資方企業主導，加上企業在走出去過程中，視野大多關注于自身產品、當地資源等直接利益，使得園區主要關注所在城市、周邊地區的市場，而忽視城市間、跨區域園區間、企業間的協作關系，園區產業單一、對既有資源的產業鏈延伸有待加強，如當前諸多資源導向型園區。此外，對國內附加值高的科技類產業輸出的經驗不足，也使得企業投資依然處于前期穩步“保守”階段。

2 中白園區規劃體系的對比與再梳理

由于獨聯體國家數量、各國規劃體系的可獲取性因素，本文選取該區域內樣板園區中白工業園所在的白羅斯為例，深入剖析規劃傳導、編制管理、實施及公眾參與等方面的差異，以期對其規劃體系進行對比與再梳理并明晰未來優化發展的策略。

2.1 規劃傳導： 宏觀到微觀與綜合到專項

白羅斯的空間和城市規劃是在前蘇聯的規劃體系內制定的，其空間和城市規劃領域的主要法律文件是2005年頒布的《白羅斯建筑與城市建設法》，明確規定了白羅斯法定規劃的體系以及各級別空間發展規劃的職權范圍。而我國的城市規劃體系由《城鄉規劃法》確立，在園區規劃層面存在諸多類似與差異。

從規劃層次來看，與國內“國家、省域、市縣、鄉鎮、村”5級規劃層不同，白羅斯規劃將其法定規劃的層次劃分為“國家層面、區域層面、地區層面”3級。

表3 中國—獨聯體部分合作園區規劃管理單位統計表

表4 境外合作園區管理模式綜合表

從規劃類型來看，兩國均延續了前蘇聯時期“區域規劃—總體規劃—詳細規劃”的整體框架，目前我國已經形成由城鎮體系規劃、城市總體規劃、分區規劃、控制性詳細規劃和修建性詳細規劃等組成的比較完整的規劃層次。而白羅斯規劃層次由“綜合規劃—專項規劃—詳細規劃”組成（圖1），其中綜合規劃（Comprehensive planning）包括國家空間發展計劃、州總體規劃、全國范圍的分區規劃以及城市總體規劃、總體城市住區和其他類型的定居點規劃；專項規劃（Specialized planning）分為國家和地方兩級，國家層面包括邊緣地區的空間發展、國際合作發展規劃、特殊保護區規劃以及自由經濟區等專項規劃，地方層面則涉及特定地區規劃、郊區邊界規劃、工程基礎設施規劃、空間自然保護計劃等；在詳細規劃（Detailed planning）層面，兩國較為類似，均屬于土地建設開發的微觀層面規劃。

聚焦園區規劃，在我國園區規劃體系基本是套用法定城市規劃的總體規劃—控制性詳細規劃的模式，并在總體規劃、片區規劃中有重要篇幅，屬于地方城市總體規劃的子系統或獨立板塊。而合作園區這一類開發單元或者特殊空間在規劃層級上較為模糊，在空間劃定上屬于綜合規劃中的特殊經濟區域“自由經濟區”，但其總體規劃與實施過程中的詳細規劃、各類專項規劃事權分別由國家和地方區政府不同部門管轄。因此總的來看，兩國的規劃類型雖有相似性，但在園區規劃的架構上所對應的內容差異較大。

2.2 編制管理部門： 高度綜合與事權分離

從規劃編制來看，《城鄉規劃法》規定了我國各級城市規劃的管理編制職能，并確定了由全國城鎮體系規劃作為統領指導省域城鎮體系規劃、城市總體規劃，不同層面的規劃逐步細化落實上位規劃的傳導機制，政府及相應規劃部門負責不同層級規劃編制管理的各項事務。園區規劃在總體規劃層面得到落實，由對應的規劃部門組織編制園區規劃，并明確開發區規劃應當納入城市總體規劃，依據城市總體規劃進行編制，并依法實施規劃管理。而白羅斯則確定了由國家空間發展規劃（NPSD）指導各區域空間發展計劃和各類專項規劃再到地方的傳導機制（圖2）。各級政府負責規劃的審批與申報，而具體規劃由當地規劃院或區域和城市規劃研究所（IRUP）編制，該研究所是白羅斯在空間發展、區域和城市規劃領域開展的研究和規劃的公共組織。

從規劃管理來看，國內設有專門的園區管理委員會負責制定工業園區經濟和社會發展規劃及年度計劃等規劃管理工作，一般的工業園區管委會都是政府的派出機構，確保國內園區作為特殊的經濟產業發展區高效運作。而合作園區這類自由經濟區由部長理事會劃定隸屬于專項規劃，其空間規劃的發展順序和批準順序以及規劃對象的內容和邊界，不是由立法行為規定的，而是由發起該規劃的機構指定的。目前合作園區管委會一般分為企業治理型、混合治理型和多層治理型（表4），獨聯體國家目前大多為企業治理型和混合治理型，其規劃管理工作均由企業或運營公司直接主導。

總的來看，目前合作園區不論從規劃編制單位還是園區管理單位來看均有較大的差異，編制單位不同使得國內政府立場、綜合協調發展導向的規劃編制難以適應合作國公共性的組織編制模式，管理單位的不同也使得規劃的實施在宏觀、中觀層面協調度不足，在微觀層面實施性不足。

2.3 實施和參與過程： 政府主導與多方協調

《白羅斯建筑與城市建設法》規定規劃過程分為4個階段，即啟動階段、空間規劃階段、協調監督公眾參與階段以及規劃批準階段，多層次的公眾參與不僅是規劃科學性的保障，更是中國境外合作園區這類特殊的“中國發展模式”在合作國家快速融入的重要保障。

公眾參與在白羅斯的規劃過程中具有法律保障。空間規劃的協調機構包括各部、區域或地方當局以及該規劃涉及的其他國家機構，是主管部門和其他利益相關者共同參與的過程，參與協調的其他組織由“分配設計”決定。在規劃擬訂期間，有關區域或地方當局將舉行公開聽證會兼顧個人和群體的意見。在完成協議和公開聽證后，空間規劃的實施必須得到國家監督機關的批準并具有強制性。我國城鄉規劃在報送審批前，也提出將草案予以公告，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求專家和公眾的意見。但我國當前城市規劃工作尚處于發展期，對于園區規劃這一類非法定規劃的參與程度不足，特別是境外合作園區規劃作為企業政府主導的產業發展戰略意圖區，規劃優先考慮政府意志，服務于經濟產業發展等要素，對于規劃編制、實施過程中的方式也與當地不同。注重公眾參與的多方參與協調與政府主導的園區規劃也是目前兩國在規劃編制完成后實施參與過程的明顯差異之一。

圖1 中國與白羅斯規劃類型對比圖

圖2 中國與白羅斯規劃層次與部門對比圖

3 境外合作園區規劃發展建議

3.1 頂層引領： 加強合作國家間戰略層面的頂層設計, 應對傳導問題

境外合作園區作為我國主導的與當地城市系統相對分離的“外來產業發展引擎”，為應對規劃傳導的現實問題，首要解決的是頂層統籌協調，包含園區建設區位、規模、類型等方面的全局統籌，也是園區融入合作國的第一步。加強境外合作園區頂層設計是解決當前境外合作園區規劃相對獨立、發展各自為營的重要手段。因此，應加強國內對融合度較高的區域進行頂層設計，依據獨聯體國家地緣相近、規劃體系相通、產業資源相融的特征，在獨聯體國家區域范圍內統籌編制包括園區布局、項目實施和相關配套措施的中國境外產業園區戰略發展規劃。獨聯體國家以及目前合作園區產業與“蘇聯工業”關聯度較高，為在經濟產業上統籌區域內各合作園區的產業鏈、資源鏈、信息鏈、人才鏈，實現區域資源配置最大化提供了發展捷徑。此外，頂層規劃的編制也為園區遠期發展的空間預留、產業延伸提供了長遠的保障。

3.2 系統融入： 融入地方規劃體系強化產業專項規劃, 應對融合問題

目前中國—獨聯體國家合作園區已全面鋪開建設，但規劃體系的相對分離、規劃類型的不對位使得目前園區規劃融合度不足，園區規劃的各個系統融入當地規劃體系特別是地方層面的總體規劃成為園區長遠發展的關鍵。從1990年代新加坡在國內投資建設的蘇州工業園發展歷程與經驗來看，境外合作園區的發展必將從生產驅動、經濟主導階段過渡到產城融合、人才引領階段，伴隨著規劃子系統的不斷融入、管理單元的不斷明確，園區承擔的功能也將逐步綜合化、全面化。

因此，在空間規劃編制過程中，建議在合作國家如白羅斯的區域規劃層面，在充分考慮中國編制的境外產業園區戰略發展規劃的基礎上，增加由區域（州）執行委員會和國內單位共同負責編制的合作園區專項規劃、產業發展專項規劃，主要包括園區選址、產業發展門類、產業發展平臺服務及重大基礎設施等內容，起到與其他各類專項規劃統籌融合的目的，確保園區規劃建設與地方規劃的融合度、延伸產業發展鏈條、激發當地資源與國內優勢產業的深度融合，也為未來合作園區作為當地城市發展的重要板塊乃至發展新城提供全方位的系統對接基礎。

3.3 管理實施互動： 強調管理開發分離和公眾參與, 應對發展問題

與我國由開發主體主導規劃、開發建設、管理運營的模式不同，獨聯體國家在規劃的頂層設計上雖保留“蘇聯基因”，但其底層的實施參與卻表現出主體的多元性、開放性，開發主體或者國內政府在園區規劃實施的過程中扮演什么角色，是中國—獨聯體合作園區乃至“一帶一路”沿線合作園區面臨的共性問題。因此，在規劃編制后實施前，應融入當地空間規劃“啟動、編制、參與、批準”的法定程序，充分聽取有關區域或地方當局舉行的公開聽證會的個人和群體意見和看法，一方面彌補目前由我國開發主體編制規劃中遇到的現狀匹配、制度匹配、利益匹配的協調問題，結合多方思考優化園區規劃，另一方面也為合作園區的中國特色發展模式贏得當地支持，促進“民心相通”。

此外，在規劃管理層面，建議獨聯體合作園區管理模式從企業主導型向混合治理型和多層治理型轉型，在設立單獨的園區管委會基礎上，由當地政府機構管理代表該地區政府在園區行使“治權”，管理當地開發者、服務國內開發企業；而園區的開發主體則由國內投資主體負責，主要負責園區內基礎設施開發建設、物業管理、招商引資等，以達到規劃管理主體與開發主體相分離的目的，開發主體的獨立性和自主性也保證和促進了國內企業開發建設的積極性與經濟效益。

4 結語

經濟特區、經濟示范區、產業園區的發展和成功是我國改革開放取得巨大進步的關鍵推動因素之一，也是改革成功、經濟社會發展的重要縮影。總結園區發展經驗，使“中國特色”園區發展模式走出去，是輸出中國經驗的重要途徑，也為“一帶一路”區域經濟發展創造了機遇。本文以中國—獨聯體國家合作園區為例，基于其園區現狀、規劃問題、規劃體系等方面的梳理，從規劃的視角出發，提出以加強合作國家間區域的頂層設計指引發展方向，以總體規劃專項設計的規劃編制融入規劃體系，以管理開發分離和公眾參與確保規劃實施互動3個方面，有層次、有步驟地推動中國與獨聯體國家合作園區的規劃建設。強調規劃層面的互融互動，并不意味著忽視政策保障、金融支持、社會文化等相關層面的作用，園區的規劃從編制、實施到發展，都離不開導向明確的政策措施、圍繞境外產業園區構建統一高效多層次的政策體系和融資渠道的相互配合。此外，由于“一帶一路”產業園區所處地域、開發類型、開發程度的巨大差異性，鑒于獨聯體國家互相之間規劃體系的同源性、經濟產業的互通性，與中國規劃體系、規劃編制實施路徑進行對比的思路應以園區所在大區域的不同而異。因此，未來研究將圍繞著“一帶一路”其他類型的板塊，以規劃體系、編制、實施的視角提出更有針對性、適應性的規劃發展對策，為中國境外產業園區規劃的合理發展提供科學支撐。