“多規合一”背景下中小城市空間管制層次的探討

張 波 ZHANG Bo

0 引言

隨著國家機構改革的實施，自然資源部的組建，對國土空間規劃體系進行統籌及監督，對國土空間的規劃已成為社會各界關注的重點問題。如何更好地劃分和管控城鄉空間成為空間規劃改革的重點內容之一。從上海、深圳等城市的國土局與規劃局的合并，到2014年國家發改委、國土部、環保部和住建部4部委聯合下發的關于“多規合一”試點工作的通知，我國空間規劃改革醞釀已久。國務院于2015年9月和2016年12月相繼印發《生態文明體制改革總體方案》和《省級空間規劃試點方案》，提出構建以空間規劃為基礎、以用途管制為主要手段的國土空間開發保護制度，著力解決因無序開發、過度開發、分散開發導致的優質耕地和生態空間被過多占用、生態破壞、環境污染等問題；推進“多規合一”的戰略部署，全面摸清并分析國土空間本底條件，劃定城鎮、農業、生態空間及生態保護紅線、永久基本農田和城鎮開發邊界，注重開發強度管控和主要控制線落地，統籌各類空間性規劃，編制統一的省級空間規劃，為實現“多規合一”，建立健全國土空間開發保護制度積累經驗、提供示范。近期，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》頒布，文件進一步指出，建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃。本文試圖在明確各級政府事權的基礎上，梳理各層級規劃管控內容，探索出一套較為科學、合理、可操作、可實施的空間規劃技術方法。

1 “空間管制”研究背景

最早的城市空間管制思想可追溯到霍華德的田園城市理論，大量農民涌入大城市導致大城市難以解決所存在的城市問題，霍華德認識到城市人口必須向外疏解，于是提出田園城市設想，對城市規模、城市開發邊界和中間綠帶進行嚴格控制。

我國城市總體規劃改革思路已逐步明晰，即城市總體規劃是落實中央和省市政府精神的頂層設計，應加強戰略引領和剛性管控的作用。隨著國家部委機構的改革，自然資源部的組建加快多規融合，提高城市空間管理水平。誠然，各類規劃中都包含有類似的空間管制方法，但劃定的方法思路及相應的管理措施各不相同，導致難以在空間上進行協調。空間管制作為空間規劃的重要內容之一，如何對其進行合理的劃分，如何既能體現事權又能進行行之有效的管控，是我們所面臨的問題。

在城市規劃的編制中，國家對“三區四線”的劃定要求已有較多規定。“三區”是指禁止建設區、限制建設區和適宜建設區；“四線”是指藍線、綠線、黃線和紫線。2006年《城市規劃編制辦法》提出，城市總體規劃在市域層面應劃定禁建區、限建區和適建區范圍，并提出空間管制原則；中心城區層面應劃定禁建區、限建區、適建區和已建區，并制定空間管制措施。2011年住房和城鄉建設部《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》提出，控制性詳細規劃應當包含的基本內容包括：基礎設施用地的控制界線（黃線）、各類綠地范圍的控制線（綠線）、歷史文化街區和歷史建筑的保護范圍界線（紫線）、地表水體保護和控制的地域界線（藍線）“四線”及控制要求。本文基于城市總體規劃，從層級傳導、空間約束、政策區劃指引等方面進行分析，以期通過對標準、方法和管制措施的分層設立，建構起較為完善的城鄉總體規劃空間管制體系。

2 空間管制劃定存在的問題

空間管制是“多規合一”重要的組成部分，其劃定便于各級政府事權的管理，層級傳導，讓各部門之間的事權在一張圖上完全體現。

空間管制規劃需區分宏觀、中觀、微觀層面的具體內容，從全要素管控出發，能體現空間管制事權，保證空間具有唯一的屬性和管控措施，促使空間規劃科學、合理、合法化，達到共同規劃、共同決策的目的[1]。

2.1 空間管制劃定目的較為單一, 僅以各部門所需要求為準

在城市總體規劃、土地利用規劃、主體功能區規劃中所劃定的空間管制分類均不同。城市總體規劃中劃定空間管制主要針對城鄉開發建設活動，重點在于住建部門對城鄉建設用地的判斷。國土部門劃定空間管制的主要目的是各類指標的分解，比如永久性基本農田的規模及具體位置。主體功能區劃定空間管制，重點是對非建設用地中的自然保護區、水源保護區等位置的具體確定，明確禁止開發建設的區域，同時也是為了在城鄉開發建設過程中對生態環境進行保護。可以看出，空間管制在各部門制定過程中想要達到的目的各不相同，部門僅僅關注自己職權內的事務，而未能協調其他部門，導致在空間管制層面各部門之間的不協調問題突出。

2.2 對農業空間（非建設用地）管理較為薄弱

在各部門制定的空間管制中，國土規劃的重點是指標的分配；主體功能區規劃的重點是對保護地區進行劃定，關注生態空間的管控措施；城鄉規劃的重點是城鄉建設用地的管控。3個規劃中均未對農業空間（非建設用地）的管控提出要求，忽視了農業空間的管控方式，僅以城市空間和生態空間為管控重點。

2.3 空間管制劃定未能明確事權

無論是橫向管理事權還是縱向管理事權，各部門所制定的空間管制均未能體現管理事權問題[2]。城市總體規劃、土地利用規劃均未能明確橫向和縱向事權，如自然保護區劃定為禁止建設區，而未明確其范圍、界限、規模、等級等內容，未明確由誰來管理，導致環保部門還需重新進行劃定，縱向的各級政府也未能體現所應管理的內容。而主體功能區規劃雖明確了各類生態保護紅線的規模、等級、位置，劃定了明確的縱向管理事權，但橫向各部門之間的事權未能明確。因此，在各部門所制定的空間管制中，未能體現橫向各部門和縱向各級政府之間的事權。

3 劃定空間管制需要綜合考慮的因素

構建“橫向協調，縱向分層”的空間管制理念，即橫向注重空間之間的協調，縱向注重層級性。橫向協調統一各部門之間的管控對象，保證空間屬性和管控具有唯一性；縱向以層次傳導為主，協調上下級部門之間的管控要求，在約束中進行協調統一。

3.1 全域全要素管控

空間管制在橫向協調上的重點是協調各部門之間的管控內容，明確各部門在空間管制方面的事權。隨著自然資源部的成立，城鄉規劃部門、國土部門、環保部門等并入自然資源部，這也為“多規合一”提供了有利的保障，在空間上能保證各部門之間的有效銜接和統一。在這樣的前提下，各部門之間的事權劃分就顯得尤為重要。如何才能更好地讓各部門進行管控，筆者認為，應對空間各要素進行明確的劃分，以達到全要素管控的目的。這樣既能保證地塊在空間上的屬性具有唯一性，也能夠使各部門明確自己所需管理的區域和范圍，明確各部門的職能。

3.2 層級傳導

層級傳導主要體現在上下級政府之間的傳導，即縱向分層傳導。應明確上級政府剛性管控的區域，并予以落實，或在總量管控的基礎上細化具體空間。如基本農田的劃定，從整個國家到市縣，各級政府均有明確的指標體系，在層級傳導過程中，可以對空間位置進行調整，但不能突破上層級的總指標要求。因此，在層級傳導管控中，應在上層次規劃中明確哪些要素是線位管控、哪些是總量管控，通過雙向協調保證最終空間的落實，并明確管控方式和方法，不能全部以線位管控作為強制性內容，這樣會導致上層次規劃在下層次規劃中難以落實。區控制地帶的具體面積及位置，應分級細化。定量則是將風景名勝區內的可建設用地規模予以明確。

表1 空間管制政策分區與事權之間的關系

3.3 空間約束

空間約束也主要體現在縱向的事權管理上[3]，筆者認為縱向分層不應僅以約束性管控為重點，應結合剛性與彈性，用約束和上下協調的方式來進行空間管控。本文從定性、定量、定線、定級、定則等方面來分析約束性指標的管控方式。

定性：采用全域全要素管控措施，明確各類土地分類，如自然保護區、風景名勝區、水源地等性質。

定量：明確各類強制性管控土地分類的規模，在下層次規劃中予以分解。

定線：根據從宏觀到微觀，由粗到細的原則，逐步細化土地分類的具體范圍線。

定級：從某種意義上說，定級也是土地縱向事權的細化。如國家級自然保護區的管理事權就是國家相關部門，省級自然保護區的管理事權即為省政府相關部門。

定則：由于所管控層級較低，內容過于細化，難以定量、定性管控，可按照相關法律、規范制定導則或管理辦法。

以風景名勝保護區為例：定性為風景名勝區；其定線分為兩類，一類為風景名勝區核心保護范圍的具體面積及位置，二類為風景名勝

3.4 空間管制政策區劃指引

通過對空間管制政策分區的劃定，可以達到全域管控的目的。本文將政策分區分為自然保護區、城鎮發展地區、發展預留地區、產業集聚地區、歷史文化保護地區、區域性重大基礎設施及廊道地區、鄉村振興地區和一般政策地區，并按照縱向分層進行事權劃分，明確各級管控要求。

空間管制可劃分為3級進行管控，將所劃分的政策分區細化到各類分級，一級管控區域為國家級事權需要管控的區域，二級管控區域為省級管控區域，三級管控區域為市縣級管控區域。同時從線位管控和總量管控對其進行細分（表1）。

4 空間管制體系建議

4.1 空間管制層級劃定

空間管制的劃定方法應以逐漸細化落實的方式，從不同層面分別進行管控，形成全域全要素管控—城市規劃區管控—集中建設區管控3級管控方式。市域層面的空間管控主要從兩方面進行：一是落實國家、省級管控要素，并對其在空間上進行細化和落實；二是對市域內的水源保護地等重要設施進行管控，明確市域范圍內生態空間、農業空間和城鎮空間所占比重。城市規劃區管控主要是在城市建成區對因城鄉建設和發展需要而必須實行規劃控制的區域進行管控，其主要為市級事權。因此，無需重新梳理事權，從而可與土地適宜性評價和規劃區內管控要求進行合并，將其劃分為禁止建設區、適宜建設區和限制建設區。集中建設區重點對區域內生態環境進行控制，結合土地適宜性評價因素，將其分為禁止建設區、適宜建設區、限制建設區和已建成區（表2）。

4.2 空間管控方法

不同層面的空間管制劃分因其管制目標不同，采取的空間管制方法也不盡相同。因此，在各層面采用與之相對應的管制措施。

市域層面劃定“三空間四線”，分為4個階段。首先劃定四線，各類線的劃定應結合相應的規劃。永久性基本農田保護線應結合土地利用規劃中所確定的永久性基本農田進行劃定；文物保護線應按照文保局所提供的文物紫線范圍進行劃定；生態保護紅線參照國家頒發的關于《生態保護紅線劃定指南》中所涉及的內容進行劃定；城市開發邊界的劃定應結合城市發展規模及資源承載力分析綜合確定，對于中小城市均應以彈性控制為主導，不應大于城市建設用地面積的20%，各鄉鎮開發邊界的劃定，應以發展規模為主，按照人均建設用地進行控制，并作為彈性控制，在下位規劃中予以準確落實。其次劃定三空間。城鎮空間主要是指集中建設區、獨立工礦區及鄉鎮鎮區連片形成的生產和生活空間，承擔城鎮化和工業化發展的重要任務；農業空間包含兩部分，即農業生產空間和農村生活空間，主要承擔農業種植生產和農村服務等重要功能；生態空間是具有重要生態服務功能和生態系統脆弱敏感的區域，以自然生態為主體，包括生態禁止建設區（生態保護紅線范圍內區域）和生態緩沖區域。再次劃定設施廊道。結合相應規范規定劃定各類設施的控制廊道，將其劃分到生態保護區內，這里需要明確，在市域層面應以重大基礎設施為主導。最后綜合以上3個層次，將其進行疊加，并結合研究區域邊界進行修正，在此基礎上得到最終的管制方案（圖1）。

城市規劃區層面劃定“三區四線”，分為4個階段。首先劃定四線，劃定方式與市域四線劃定類同。其次進行土地適宜性評價，劃定適宜建設用地、可建設用地、不宜建設用地和不可建設用地。再次劃定設施廊道，結合相應規范規定劃定各類設施的控制廊道，將其劃入禁止建設區。最后綜合以上3個階段，將其進行疊加，并結合研究區域邊界進行修正，在此基礎上得到最終的管制方案，劃定為禁止建設區、限制建設區和適宜建設區（圖2）。

集中建設區層面劃定“四區四線”，分為4個階段。首先劃定四區，其中禁止建設區、限制建設區、適宜建設區是對規劃區層面三區的具體落實，已建區是將集中建設區內已建設區域進行落實，最終形成四區的劃定。其次劃定四線，集中建設區“四線”劃定應從定量和定線兩方面進行控制，將定量作為剛性控制，對定線設施點應從兩方面進行分析，對于由水利部門劃定的藍線和文保部門劃定的紫線應加以嚴格控制，藍線應加強重大基礎設施線位控制，其他設施應采用點位控制，綠線應以總量管控為主，對大型公園設施（城市級公園）、基礎設施廊道、重大設施防護林帶等應加強線位控制，其他小型公園應以點位控制為主，在下層次規劃中予以落實（圖3）。

表2 市（縣）級層面空間管制方法探討

圖1 市域層面“三空間四線”劃定示意圖

圖2 城市規劃區層面“三區四線”劃定示意圖

圖3 集中建設區“四區四線”劃定示意圖

圖4 市域生態安全格局控制圖

圖5 市域空間管制規劃圖

5 城市空間管制劃定的實踐

咸陽市的城市空間管制，通過全要素管控的措施對土地進行管控。在空間管制行政體系方面，借助市級機構實現橫向統籌平衡，與國土、生態、發改等部門充分對接，在落實省級空間管制要求的前提下，實現市域空間管制的全要素管控。

市域層面，規劃首先將各類用地進行空間政策分區，分為基本農田保護區、自然保護區、地表水源一級保護區、森林公園、地質災害區、次生林地保護區、區域基礎設施、城鎮發展地區等（圖4）。同時劃定生態控制區和城鎮建設區，其中生態控制區包括生態紅線保護區和永久性基本農田保護區，農業空間范圍即為生態保護紅線和城鎮建設區域以外的區域（圖5）。

規劃區層面，首先對土地適宜性進行評價，從地質、地形、歷史文物等方面進行建設適宜性評價（圖6），其次結合基本農田保護、河流等因素劃定農業空間、生態空間和城鎮空間（圖7），對二者劃定內容進行疊加，確定三區，即禁止建設區、限制建設區和適宜建設區（圖8-圖9）。

由于咸陽市所在區位的特殊性，在中心城區層面僅對四線進行了管控。

6 結語

圖6 規劃區建設條件評價圖

圖7 規劃區空間分區規劃圖

圖8 規劃區空間管制規劃圖

圖9 規劃區開發邊界規劃圖

隨著自然資源部的成立及“多規合一”的推進，應逐步建立國土空間規劃相應的法律體系，構建相關制度體系，以加強城市空間的管理制度，同時由于國土空間規劃體系的構建，橫向上的問題可以通過行政體制的合并進行協調，但是豎向事權的劃分還需要進一步明確，不同層面的事權應有不同的管理制度。

空間管制的改革是空間規劃改革的一項重要內容，也是落實“多規合一”的重要方法和途徑。本文通過對空間管制內容進行分析，制定了相應的管控體系，希望有助于空間管制體系的進一步完善，同時有助于加強城市總體規劃的政策管控。