國內城市地下空間政策對成都的啟示

何 萍, 李 星, 譚 月

(成都市規劃設計研究院, 四川成都 610000)

隨著我國進入高速的城鎮化發展階段，城市地下空間建設進入全新階段，地下空間發展呈現深層化、多樣化、網絡化的趨勢，地下空間利用由單一的人防工程向商業街、軌道交通、市政管線、綜合管廊、公共服務設施等轉變，城市地下空間的建設發展需求極速增長。但目前我國城市在地下空間開發時，往往照搬城市建設的基本模式，尚缺少完善的配套支持政策，導致城市地下空間利用效率不高，協調難度大。

1 國內地下空間現狀政策發展趨勢

1.1 國家層面尚無關于地下空間的專門法律

近年來，中國城市均開始出臺關于地上空間開發管理具體政策與規定，但目前國內尚未出臺關于地下空間的專門法律，在地下分權、地下征收征用、產權登記、促進利用、環境保護、安全防災等方面均未做出詳細的規定。

1.2 各地關于地下空間的政策內涵蓋地下空間規劃、建設、管理的各個方面

近年來，我國各級城市相繼開始頒布城市地下空間開發利用的相關管理辦法。目前主要聚焦于地下空間國土資源管理、地下空間開發建設、地下空間出讓、地鐵及綜合管廊等專項設施建設等方面，具體包括地下空間規劃編制、使用權、工程建設實施、使用運營管理等內容。

地下空間使用權的取得方式包括招標、拍賣、掛牌、協議出讓方式及相應的適用情況。并且對城市地下公共設施等情況則明確了劃撥的方式來取得使用權。基于地下建設用地使用權，管理規定中還對使用權的登記做了明確規定，包括權屬范圍確定等。

在地下空間管理辦法中，對地下空間規劃的編制均有足夠的重視，對地下空間規劃編制主要規定了規劃的主體內容與具體深度，主要包括地下空間發展戰略、功能分區、用地規模和布局，禁止、限制與適宜區范圍、重點區域開發利用范圍與詳細規劃引導等內容。

地下空間的工程建設和使用主要規定了建設管理方面的規定、標準和規范，地下工程的勘察、設計、施工等各個建設環節中的審查程序，工程許可的獲得。

1.3 各層級政策需形成合力，通過多層次引導，支撐和鼓勵地下空間建設

目前國內不同城市所出臺的地下空間相關政策，內容雖然涵蓋了城市地下空間規劃、建設和管理的各個方面。但在實際操作過程中，不同環節往往由不同的部門進行具體管理，相互之間對政策的理解和落實會存在一定偏差，導致政策難以真正發揮最大效力，對地下空間建設的支撐和鼓勵作用未得到體現。

上海、深圳等地下空間政策制定和實行較好的城市，首先是強調政策體系的完善。通過多層次的地下空間政策，對地下空間建設的各個環節、涉及的各個部門均起到了較好的引導作用，保障所有部門的職能均在統一的框架下行使，對地下空間建設的各個環節均提供有力的支撐，對地下空間的建設進行全方位的鼓勵。

如上海市關于地下空間從規劃、出讓、建設等各個方面出臺了了各項管理規定、條例、辦法等，通過多層次的統一協調與管控，保證城市各部門在地下空間建設中均能發揮積極的作用，提供相應的服務(表1)。

2 國內先進城市經驗借鑒

國內城市在地下空間管理規定的基礎上，針對實施過程中遇到的實際問題，一是出臺完善的地下空間政策，形成完善的政策體系，實現有效銜接、方向統一、高效聯動的引導與管理政策；二是關于政策中促進地下空間建設的核心內容主要包括對地下空間的權屬進行獨立明確、對地下空間的界限進行科學劃定、對地下空間的建設實施進行扶持鼓勵，以上政策要點是對城市地下空間建設具有最直接、最有效引導的方面，涉及地下空間的建設實施的關鍵程序，是政策體系構建的核心抓手。

表1 上海地下空間相關政策

2.1 完善的政策體系架構

以上海為例，上海地下空間政策體系有效覆蓋了地下空間建設的各個環節，通過一系列的管理規定、部分和條例等內容，將地下空間建設所涉及到的民防規劃、建交、房地、市政、交通等各個部門的職權都進行了有效的明確，保證各個部門在地下空間規劃建設的各個環節均能發揮最有效的作用，同時各項政策直接按的有效銜接有提升的政策的延續性，確保全市地下空間的有序建設。上海市關于地下空間建設的各個環節的主要政策如圖1所示。

2.2 政策體系的核心內容

在完整的地下空間政策體系下，實現對地下空間建設實施最有利支撐的核心內容在于完善產權登記、分層管理和直接鼓勵政策這三大方面。產權登記和分層管理是優化地下空間土地使用權獲得方式、出讓方式的基礎，將有效提升城市地下空間的建設靈活性，這部分政策既有效承接了地下空間規劃內容，同時對地下空間建設起到直接的指引，是地下空間政策完善的重點。其他還有對地下空間建設的直接鼓勵政策，可以提升市場對地下空間建設的參與度與積極性。

圖1 上海市關于地下空間建設的各個環節的主要政策

2.2.1 地下空間產權登記

目前城市用地的管理規定中，土地權屬界定以平面界限為主，地下空間的權屬往往依附于地面的用地。隨著地下空間獨立開發的需求越來越高，地下空間不再附屬于用地，獨立記權的方式已在眾多城市得到應用。要明確地下空間的權屬界限，就需要將原有的平面界限升級為三維的權屬界限，通過細化地下空間權屬界限的劃定，為地下空間分層管理奠定條件。

關于地下空間產權登記，杭州出臺了地下空間產權登記與管理維護的實施細則。細則中采用三維登記方法，以宗地為單位，對地下空間進行分層設立、分層登記，采用水平投影坐標、豎向高程和水平投影最大面積確定地下空間權屬范圍，實現了地下空間的完全獨立記權。

2.2.2 地下空間分層管理

分層管理是地下空間發展的重點趨勢，是提高地下空間建設靈活性的重要手段，目前關于分層管理的主要內容是分層記權和分層出讓。分層記權和分層出讓是指通過三維的權屬界限，對地下空間按不同分層進行權屬登記，然后再按不同分層，分別以不同的價格和不同的方式對地下空間進行分層出讓。目前深圳、上海已有關于分層出讓、分層計價的操作實例。

在上海的地下空間管理規定匯總，對不同分層的地下空間允許單獨出讓，可以根據性質按不同的方式進行出讓，包括劃撥、出讓、租賃等。不同類型、不同分層的地下空間也有不同的出讓價格(表2)，從而提升地下空間利用的靈活性，促進地下空間多元化利用。

表2 上海地下空間分層出讓價格比例 %

2.2.3 地下空間鼓勵政策

目前在各地的地下空間政策中，逐步在增加有效的鼓勵政策，以提升城市地下空間開發利用的積極性，同時有效保障地下空間的公共效益。主要的地下空間鼓勵政策有財政扶持、專項資金等。

上海針對綜合管廊、地下公共停車場等公共地下設施，安排一定比例財政貼息，適度減免行政事業性收費等多種方式提供財政扶持。

杭州針對地下空間重點建設區域和項目，加強了專項資金的設置，直接對其建設進行了鼓勵。

3 對成都地下空間政策完善的借鑒

成都目前處于地下空間的快速發展階段，年均建設量增長超過800×104m2，目前已出臺《成都市城市地下空間開發利用管理辦法》(試行)，辦法中明確了各部門職責，確定用地管理、建設管理、使用管理等內容，尚缺少實施細則與配套鼓勵政策，結合國內先進城市的發展經驗，建議從以下幾個方面加強。

3.1 構建完善的政策體系

為形成政策合力，應在《成都市城市地下空間開發利用管理辦法》(試行)的基礎上，完善地下空間相關政策體系，實現對城市地下空間從規劃、土地出讓、建設實施等各個環節的有效引導，確保各個國土、建設、規劃、市政等部門在地下空間管理方面均能發揮與城市地下空間發展方向相一致的作用。盡快出臺專門的地下空間產權登記辦法、各類地下空間設施的建設引導與鼓勵政策等，形成統一完善的政策體系。

3.2 細化政策中的核心內容

3.2.1 細化分層管理

分層管理應在宏觀指引基礎上，首先明確用地下方地下空間的分層劃分原則，基于分層劃分明確淺層、中層和深層的三維立體界限，作為分層管理的基礎。

其次是在分層立體界限劃分的基礎上，對不同分層的地下空間的出讓價格進行明確，按深度越深，出讓價格優惠力度越大的原則，對各層地下空間中不同性質的出讓基準地價進行明確規定，實現對地下空間分層利用的有序引導。

3.2.2 明確公共權屬界限，優先保障公共空間

目前國內城市對于地下公共空間與非公共空間的豎向界限還未完全明確。用地下方的地下空間，不論深度都屬于用地的權屬單位，全部作為非公共地下空間，若城市軌道、市政設施等公共設施在穿越用地下方，會存在較大的協調難度。

針對用地下方地下空間公共邊界不明確的問題，建議成都結合各類地下公共設施的豎向埋深要求，在用地下方明確豎向公共空間邊界范圍將用地下方的深層地下空間原則上明確為公共空間，并在淺層和中層增加公共設施的設置要求，保障用地下方公共設施的有效實施。

3.2.3 加大地下空間鼓勵政策

在完善的政策體系的基礎上，成都可根據地下空間項目建設情況，通過加強專項資金扶持、財政補貼等政策辦法，提升地下空間建設的積極性。

加強PPP、BOT、BT等在內的多元化投融資模式在地下空間建設中的應用，通過政府引導、社會參與、市場運作的機制有效推進地下空間建設。