淺談中國公共危機管理的發展及其對策思考

秦歡歡

摘 要：危機是全世界各國政府及各個行業都面臨的共性問題，我國公共危機起步較晚，2003年非典事件是我國公共危機界的一個轉折點，2008年汶川大地震給我國自然災害公共危機又一考驗，也標志著我國自然災害公共危機處理在向成熟邁進。

關鍵詞：公共危機;管理;自然災害;汶川地震

百度百科是這樣定義公共危機的：“公共性危機是在社會運行過程中，由于自然災害、社會運行機制失靈而引發的，可能危及公共安全和正常秩序的危機事件。”[1]吳興軍認為：“公共危機管理是公共管理的一個重要領域，它是政府及其它公共組織，在科學的公共管理理念指導下，通過監測、預警、預防、應急處理、評估、恢復等措施，防止和減輕公共危機災害的管理活動。”[2]陶學榮等人認為：“政府危機管理作為危機管理的一種”，是指“某一地區或某一國家的政府為了預防危機的發生，減輕危機發生所造成的傷害，盡早從危機中恢復過來，或者為了某種目的在已有控制的情況下讓危機發生，針對可能發生危機和已發生的危機所采取的一切管理行為。”[3]危機是全世界各國政府及各個行業都面臨的共性問題，因而也被廣泛納入研究，屬于研究領域的前沿項目。目前我國正在經歷由計劃經濟體制向市場經濟體制的轉軌變革，且處于轉變的關鍵時期。因而危機情況較其他發達國家更為嚴重，社會矛盾也較為突出。并且媒體網絡時代的迅速發展、自媒體的興起，都使得信息傳播更為快捷，各種新聞都能更快的通過自媒體、網絡、視頻、朋友圈等在民眾間快速傳播，危機也因而顯得更加頻繁，所以我們常有一種四周危機林立的錯覺。2018年臺風重襲沿海城市，2014年云南火車站暴力恐怖事件，2008年的南方冰雪災害和汶川大地震、2018年疫苗事件。各種各樣的公共危機事件不僅造成了巨大的經濟損失，而且嚴重威脅社會穩定，引起民眾的恐慌心理。對國家安全造成很大波動，嚴重影響人們正常生活，極易對社會正常發展產生干擾。

我國應對公共危機方面起步較晚，無論是理論還是實際運用經驗都遠遠低于國外，處于低位水平。國外及早接觸公共危機領域，在理論和實踐中都積累了很豐富經驗，基本上已趨成熟。研究范圍幾乎已經全部涵蓋自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件、社會沖突等方面。之前我國在公共危機的研究很多都是處于借鑒學習外國的理論和實踐經驗的階段，并沒有很重視這一塊內容，也并不是學術界的重點和熱點。2003年非典事件是我國公共危機界的一個轉折點，人們開始意識到公共危機管理解決的重要性，公共危機研究逐漸開始成為學術界研究的熱點重點之一。此時研究的重點主要是集中在政府危機管理方面，因為我國政府危機管理一直很糟糕，成功案例很少，大部分危機處理詬病不少，不能有效緩解政府危機。這時公共危機研究機構主要是政府與高校合作，通過引用案例來輔助理論進行充分驗證。有效提高了政府在危機預警、危機處置、危機后恢復階段能力，成功助推我國公共危機研究的進步。

一、 汶川大地震公共危機處理經驗

2008年5月12日14時28分04.0秒，四川汶川突發震動全國甚至全世界的8.0級大地震，這時中國建國以來強度、級別最大，波及范圍最廣的地震，各方面均超過1976年的唐山大地震。當時中國正在全力籌備奧運會，汶川大地震這一巨大災難突發后，中國政府啟動緊急應急機制，全力以赴搶災賑災，最大限度降低了災區損失，在世界范圍內得到贊譽。總體特點就是政府反應迅速、沉著穩定、措施得力、成效顯著，有效的維持穩定了社會秩序和社會和諧，歷來自然災害的突發性和強大破壞力都是政府危機處理的一大困難和挑戰，在汶川大地震中的突出表現也在奧運會舉辦之際向世界證明了實力，這也標志著我國應對突發事件的能力較2003年應對非典危機時有了長足的進步，中國公共危機處理機制在迎頭趕進，在向成熟邁進。

1、領導高度重視。汶川大地震后，國家中央領導溫家寶總理第一時間趕赴災區，實地部署抗震救災有關工作。四川地方政府和社會全國各地的救災人員也相繼陸續趕赴災區，實施救援工作。在汶川抗震救災中我國政府表現了很強的公共危機處理能力。“汶川地震發生后第一時間，中央政府給予高度重視，‘胡錦濤總書記主持中央政治局常委會會議，把抗震救災作為當前首要任務。‘國務院成立了以溫家寶為總指揮的抗震救災指揮部，并設立救援團、醫療衛生組等8個抗震救災工作組。”[4]

2、部門聯合行動。汶川大地震后，溫家寶總理第一時間趕赴救災現場成立指揮中心，現場指揮調度。社會各界在指揮中心調度下有效結合起來，政府資源和民間資源有機整合，正是因為有武警、消防、空軍、陸軍、民政、醫院、紅十字會、志愿者、非營利組織、慈善機構等救援機構的互相聯合，因為互相整合不同力量組建完整救援鏈，才保證了救援工作的順利有序開展。“部門間互相聯動主要是從橫向和縱向兩方面來進行的。橫向協調是指同一層面的不同功能的部門的聯系行動，縱向協調是從中央到地方不同級別的部門的聯動，當然社會的其他組織也是聯動機制中不可或缺的組成部分，例如：非營利組織、企事業單位、慈善機構、國內外華人團體。”[5]汶川地震能實現各部門間的有效聯動，主要是依靠部門間信息可以及時共享及保障部門聯動的有關機制的建立。信息的共享可以使各部門及時了解災難事故實施情況，掌握救災整體情況，有關機制的建立完善可以讓各部門在聯動時有法律依據。

3、與國際組織的合作。汶川大地震后，全國人民踴躍捐款捐物，貢獻自己的一份力量，全國各地民眾踴躍加入志愿者隊伍，前往汶川參與救援。對于這場自然災害帶來的損害，政府堅持不隱瞞不延誤，每天及時發布真實信息，十二小時不間斷的將災區最新進展情況公布給大眾。同時中央領導人溫家寶總理在第一時間趕赴災區，在那么艱苦的環境中，不顧余震不斷地危機，與震區災民在一起，指揮救援，軍民一家親，軍人不顧自己生命的安危，深入震區中心開展救援活動，這些都深深感動了民眾。同時伴隨著全球化，世界各國在政治、經濟方面相互依存相互發展，所以當我國發生危機災難時，國際各國紛紛伸出援手。相較于SARS疫情爆發，這次中國對國際合作的態度是積極地。在SARS爆發時，因中國更重視國家安全問題，因此對于國際合作的態度相對消極，沒有及時與相關國際組織進行信息的交流。之后隨著疫情的嚴重，加上周邊各國的不滿和國際社會輿論的壓力，中國才轉變態度，調整戰略，尋求國際組織的合作，再加上2003年4月溫家寶總理在泰國SARS危機特別峰會時，主動承認在政策上的失誤，并表示愿意承擔在預防災害性疾病方面的責任，經過這些努力，才時得中國形象在國際上有所回轉，得到了世界各國的理解。

4、救援首要是以人為本。汶川地震中，我國政府的表現充分詮釋了“以人為本的”執政理念，對每一個災區民眾給予充分尊重。上到國家總理，下到縣鄉主要負責人都深入災區，在抗震救災一線奮戰救援，“一切為了人民”、“第一任務是救人”這些話無不詮釋著“以人為本”這一理念。只要有一線希望，哪怕付出百倍的努力也絕不放棄，這是這種精神深深打動了全國人員，同時給予了災民希望和陽光。

5、及時公布災區情況。汶川大地震發生30分鐘后，作為中國最權威的媒體央視頻道就中斷了正常的節目播出，以實時報道模式24小時不間斷播出災區進展情況，現在再回看評判當時公共危機處理，這一舉措被認為是危機處理的關鍵。縱觀政府公共危機處理境況不佳，不得民心主要就是有兩方面：一是政府不及時公開發布甚至故意隱瞞相關信息，使得真實信息缺失嚴重，公眾希望了解事情真相，但是政府的這種作為使得公眾對政府不再信任，而錯過了處理公共危機的最好機會。二是因為現在媒體的發達，各種自媒體興起，伴隨著官方的熄聲，隨之而來的是非官方信息的迅速傳播，公眾希望知道事情的真相，謠言四起極易引發本不會引起的恐慌，從而使得公共危機處理困難加大。汶川大地震后，除去媒體及時播報災區情況，也及時向公眾發布地震情況，消除公眾恐慌，確保社會秩序穩定。

二、我國公共危機處理存在的困境

雖然我國在應對2008年汶川大地震公共危機時表現出了卓越的危機管理能力，但同時我們也要正視在處理自然災害公共危機過程中存在的一些問題。雖然我國自古以來就不斷經歷遭受各種各樣的自然災害侵襲，從古至今都要為自然災害進行公共危機管理，但是一貫做法都是在危機發生后組建工作行動組，臨時調撥人員，組建救援隊伍。而沒有將危機處理前置，做好準備災難應對工作，缺乏常設機構來預防、研究和管理。所以往往自然災害危機處理成本較高，損失也嚴重。在這一方面，我們更應該借鑒學習日本經驗做法，日本作為地震高發國家，一直高度重視自然災害災前危機管理工作，建筑、防災演練培訓等方面都很多都值得我們借鑒學習，群眾也有很強的憂患意識，總體來看我國自然災害公共危機管理仍有不少欠缺。

1、危機意識欠缺。雖然汶川大地震后，政府通過新聞媒體及時發布災區進展情況信息，政府及時調度，組織救援行動，將災民及時轉移到安全地帶，盡可能減少災民損失。但是在公共危機發生時，仍無法有效杜絕政府瞞報、虛報災害損失的情況。每一任在職政府領導都希望任職期間地方經濟高速發展和社會和諧穩定，但是總會有各種各樣的突發事件發生，政府在處理危機時最容易沒有危機意識，不能及時將危機控制在可控范圍內，而是任由事件發酵，直至無法隱瞞再試圖亡羊補牢。

2、缺乏有效溝通。對于政府部門來說，公共危機處理就是政府維護、或者重新塑造自身形象的一個過程，這是一把雙刃劍，處理解決的好，就會為政府增色，使獲得良好形象;處理解決不好，就易失去民心。公共危機發生時，政府部門采集處理傳遞信息能力較弱，往往慢于網絡自媒體的宣傳，不能掌控輿論，容易使得謠言飛起，處于被動局面，是公眾對政府產生信任危機。并且因為部門間職能相互重疊，職能劃分不明確，使得自然災害發生后容易出現部門間相互推諉情況。

3、儲備系統欠缺。我國自古以來就缺乏危機意識，因而缺少應對危機能力。我國政府也是最近幾年才意識到公共危機管理的重要性。因而在應對公共危機中的財力、物力開支都占比較小。因而容易出現資金短缺的情況，容易使得災難擴大。

三、我國公共危機處理的對策建議

1、健全完善公共危機管理體系。目前我國自然災害管理體制是按照災害種類劃分管職能部門，這樣的管理機制便于應對單一型、小型災難，一旦發生復合型危機時，就不利于部門聯合行動，使得公共危機處理工作進展不順利，因此，成立統一聯動的綜合應急管理機構是首要任務。綜合應急管理機構應該含括這幾個職能，決策部門在災難發生后做出最恰當的方案，危機領導部門準確判斷危機性質、確定危機處理的目標和框架，后勤部門做好危機管理的后勤保障工作，智囊團負責考慮研究確定及時準確的決策。

2、完善法制體系建設。完善且全面的公共危機應對法律保障了公共危機管理工作的順利進行。如何完善公共危機管理法律法規，首先要考慮的是內容要涵蓋各種情況，具體規定必須明確。向汶川大地震公共危機管理就涉及到各個方面，如果法律規定不明確，就極易引起歧義，造成互相推諉;二是內容要協調，防止出現法律之間的沖突，尤其是要注意下位法要絕對服從于上位法，不得與上位法精神相違背。三是法律法規之外要有配套規范，確保法律、法規的正確施行。

3、進一步健全完善儲備物資。自然災害公共危機發生后，救災物資和資金是危機管理的基石，沒有救災物資和資金的支持配合，救援行動就難以進行。因此需要專門儲備救災物資，設立專項救災儲備基金，以備不時之需，類突發事件。也要加強資金的監管，因為自古至今，對于賑災物資總有不法部門趁機侵吞、侵占救災物資，造成資金流失，引發公眾不滿情緒。“災害發生后，政府部門等危機管理部門有權使用物資、救災儲備等救災物資，但在使用救災物款時，要有相關部門進行監管，防止資金的流失。財政部、審計部門都要發揮作用，嚴格審核資金的流向，和使用情況，確保資金沒有被挪用。”[6]

4、充分調動公眾參與積極性。毛澤東曾給胡喬木和吳冷西同志在信中寫過這樣一句話“廣東大雨，要如實公開報道。全國災情，照樣公開報道，喚起人民全力抗爭。一點也不要隱瞞。政府救濟，人民生產自救，要大力報道提倡。工業方面重大事故災害，也要報道，講求對策。”[7]西方國家應對公共危機的多中心危機治理模式值得我們借鑒學習，事故災難發生后，積極發動公民參與到危機管理中，一方面可以增強他們的參與感，另一方面可以是他們獲得真正的災難前線信息，利于打消公眾心中的顧慮，消除對政府的不信任感。同時公民的參與還利于對政府公共危機管理工作進行監督。

5、學習引進西方先進經驗技術。在這個“互聯網+”的高速發展的時代，“互聯網+”概念也應廣泛應用于公共危機處理中，一方面可以提高危機信息的傳輸交換能力，一方面還可以提供政府應對公共危機的工作效率。

四、結語

2008年對我國來說是及其沉重的一年。南方冰雪災害、汶川大地震造成了巨大的損失，我們人民和政府在災難面前，眾志成城，不懼苦難，迎難而上。汶川地震公共危機管理給予我國自然災害危機管理重大學習借鑒意義，相信通過積累和學習西方的危機管理經驗，我們一定能構建完善一條適合我國國情公共危機管理機制。

[參考文獻]

[1]百度百科：公共危機.

[2]吳興軍：《公共危機管理的基本特征與機制構建》，《華東經濟管理》，2001年第3期，第53頁.

[3]陶學榮、朱旺力：《當代中國政府危機管理的困境與構建》，《江西社會科學》，2005年第1期，第116-117頁..

[4]李斌、黎大東：《溫家寶抵達四川指揮抗震救災》，《人民日報》，2008年5月13日.

[5]李維維：《從汶川地震救災談政府危機管理能力研究》，《探索前沿》，2008年，第5期，第52頁.

[6]葉貴炎：《城市自然災害管理中的政府責任研究》，南寧：廣西民族大學，2008年第43-44頁.

[7]毛澤東：《新聞工作文選》，北京：新華出版社，1984年，第214頁.

（作者單位：湖南農業大學，湖南 長沙 410000）