農村土地流轉中的服務型基層政府構建

陳秀萍 趙亞男

摘要：服務型基層政府在中國農村土地流轉中具有必要性，然而在中國農村土地流轉過程中服務型基層政府往往處于缺位狀態，分析其原因主要有土地流轉相關法律制度不完善、基層政府具有雙重利益屬性、基層政府公共服務水平低下等。立足中國的發展實際，提出了服務型基層政府的構建應當通過完善相關法律制度、暢通對基層政府的監督渠道、在基層政府成立專項工作小組等方式，推動農村土地“三權分置”改革和鄉村振興目標的實現。

關鍵詞：農村土地流轉;基層政府;公共服務

中圖分類號：D912.1;D625? ? ? ? ?文獻標識碼：A

文章編號：0439-8114（2019）11-0182-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2019.11.043? ? ? ? ? ?開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Construction of service-oriented grassroots government in rural land circulation

CHEN Xiu-ping，ZHAO Ya-nan

（School of Law，Hohai University，Nanjing 211100，China）

Abstract： The service-oriented grassroots government in the transfer of rural land in China has necessity，but in the process of rural land transfer in China， the service-oriented grassroots government is often in the absence of a state. The main reasons for this analysis are the imperfect legal system of land transfer， the dual interest attribute of the grassroots government and the low level of public service. Based on China's development reality， the construction of a service-oriented grassroots government should promote the reform of the "three-right Separation" of rural land and the realization of the goal of rural revitalization by improving relevant legal systems， smoothing the channels for supervision of grassroots governments， and setting up special working groups for grassroots governments.

Key words： rural land circulation; grassroots government; public service

實施農村土地“三權分置”、鼓勵農村土地經營權流轉是黨和國家在新型經濟發展形勢下對農村所做的重要改革。本研究的農村土地流轉是指農村土地經營權流轉（不包括征收行為），在農村集體土地的承包經營權有效存在且土地所有權性質和農業用途不被改變的前提下，出讓方與受讓方雙方經過平等協商，享有土地承包經營權的集體經濟組織成員的農戶依法、自愿地將土地承包經營權采取轉讓、轉包、互換、入股和出租等方式流轉給受讓方并從中獲得收益的行為[1]。鼓勵農村土地經營權流轉，發展完善農村土地“三權分置”制度，是進一步健全農村土地產權制度，保障農村集體組織及其成員和農村土地經營權受讓方的合法權益，實現農業農村現代化的重要途徑。

在鼓勵農村土地流轉的背景下，基層政府正確的角色定位是推進農村土地流轉和保障廣大農民合法權益的重要前提之一。農村土地流轉需要充分尊重農民的意愿，但現實中基層政府服務者角色缺位現象普遍，因此基層政府從“管理者“向”服務者“的角色歸位具有必要性。

1? 服務型基層政府在農村土地流轉中的必要性及其功能

1.1? 服務型基層政府在農村土地流轉中的必要性

本研究中的基層政府是指縣級、鄉（鎮）級政府，是中央政府在地方的基層政權。根據《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第五條、第二十四條和第五章等的規定，基層政府作為與農村集體經濟組織及其成員最密切接觸且最了解廣大農民意愿及訴求的行政機關，其在農村土地流轉中承擔重要職責。基層政府公共服務職能的履行能夠提高農村土地流轉效率、規范流轉合同的簽訂與履行，其重視態度與執行能力是農村土地“三權分置”及農村土地流轉相關政策方針能否得到有效貫徹實施的直接因素。

政府的政治角色定位與政府的性質、地位、權力界限、職責范圍和行為方式等密切相關，其角色定位不僅體現著社會資源汲取與分配的實現方式和手段，而且反映了行政效率的高低與社會經濟發展現狀[2]。服務型政府是現代社會政府發展的必然趨勢，突出特點在于其以實現和發展人民的利益為根本目標、以提高政府整體工作效能和服務水平為工作中心、以經濟、政治、社會全面協調發展為直接目標、以構建具有市場導向和公共服務等特征的政府管理為發展方向，有利于形成社會資源合理配置的機制和健康、和諧的社會輿論和文化環境，是充滿生機活力、不斷追求發展和進步的政府[3]。作為家庭聯產承包責任制的時代升級，“三權分置”制度在客觀上順應了堅持農地集體所有、保留承包權、流轉經營權的時代要求，突出追求農地經濟效益，強烈要求基層政府逐漸從市場經濟活動中撤退出來，通過提供充足優質的公共服務來證明自己存在的價值與合法性[4]。服務型基層政府能夠充分尊重農村集體成員的意愿、保護農村集體產權、釋放農村土地活力，是縮小城鄉經濟發展差距、實現社會主義新農村目標的應有之義。

1.2? 服務型基層政府在農村土地流轉中的功能

農民群體在中國處于主體地位，其合法權益的實現和發展是社會秩序穩定的前提。在農村土地流轉中，農民在流轉的雙方或多方關系中處于相對弱勢的地位，因此基層政府需要積極承擔起維護農民合法權益的職責。

1.2.1? 公共服務的提供者? 提供公共服務是行政機關的職責之一，公共服務也是實現群眾對行政機關信任的基礎。“任何人放棄其自然自由并受制于公民社會的種種限制的惟一的方法，是同其他人協議聯合組成為一個共同體，以謀他們彼此間的舒適、安全和和平的生活，以便安穩地享受他們的財產并且有更大的保障來防止共同體以外任何人的侵犯”[5]，這種共同體便是政府。農村土地除了能創造經濟效益外，更重要的是對農民具有社會保障功能，因此在農村土地流轉中基層政府應當為農民提供必要的政策宣傳、政策解讀以及必要的社會保障服務如養老保險、再就業職業教育等，這也是農民配合土地流轉政策以及信賴基層政府的前提和基礎。

1.2.2? 市場秩序的調控者? 農村土地流轉市場以追求經濟效益為首要目標，而中國尚未建立完善的農村土地流轉市場機制，因此在土地流轉中需要基層政府介入調控以維護土地流轉市場的正常運轉。對此，基層政府一方面應當及時公布相關政策、信息，指導土地流轉合同訂立，監督合同履行，以此降低土地流轉各方的成本，提高流轉的效率及質量;另一方面，應該對土地經營方加強監管，及時解決流轉糾紛，維護流轉市場秩序的穩定。

1.2.3? 土地資源的保護者? 根據國家的相關法律法規及政策，農村土地經營權的改革仍要堅持保護土地資源、以堅守18億耕地紅線為前提。土地是國家的重要資源，是人們賴以生存的基礎，基層政府作為與農村、農民、農地直接接觸的行政機關，需要承擔起保護土地資源、堅守耕地保護紅線、節約土地資源等重要責任，以防出現改變土地用途等突破耕地保護紅線和土地浪費的行為。

2? 服務型基層政府在農村土地流轉中的缺位現狀

中國廣大基層政府目前的政治角色定位仍停留在傳統的管理者角色中，特別是在農村土地流轉中基層政府仍存在為追求地方經濟的增長而忽視農民意愿等問題。農村土地“三權分置”對基層政府的行政行為提出了更高的要求，而農村土地流轉所需的服務型政府還處于缺位狀態。本研究從中國農村土地流轉的實際出發，深入剖析基層政府公共服務的缺位問題。

2.1? 部分地區基層政府過度干預土地流轉

根據《中華人民共和國農村土地承包法》《農村土地承包經營權流轉管理辦法》和《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》等相關法律法規和政策，農村土地流轉要以充分尊重農民的意愿為前提。但在農村土地流轉過程中，部分地區基層政府由于受到經濟利益的驅動或迫于政治任務，往往存在干預甚至強制農村土地流轉等忽視農民意愿的行為。“三權分置”主張通過各類市場主體按照市場競爭法則來配置土地經營權，從而推進農村土地資源的優化配置[6]，強調以市場資源配置為基礎。有些基層政府只追求政治和經濟目標，違背甚至無視市場規律，強行介入土地流轉過程，這樣只會挫傷廣大農民群體參與農村土地承包經營權流轉改革的積極性并侵犯其合法權益。

2.2? 基層政府公共服務職能履行不足

基層政府的政治管理職能與公共服務職能二者相互依存，聯系密切。政治統治以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在執行了社會職能時才能繼續下去[7]。因此，公共服務職能的切實履行是基層政府實現地方治理、樹立政府權威和贏得信任的基礎和前提。特別是在農村土地流轉中，基層政府提供完善的公共服務是農村承包土地經營權改革的前提，而實然中，基層政府的不當行為使公共服務職能的履行與應然存在著較大落差。

首先，土地流轉政策解讀與符合農民利益的行政指導是農民群體正確流轉土地的前提，也是整個農村土地流轉市場平穩、健康發展的有力保障。而實際中，基層政府仍存在政策宣傳與行政指導不到位等懶政現象。其次，社會服務機構、社會保障制度等農村土地流轉所需的外部條件不完備。公平高效的土地流轉糾紛解決機制、農民職業教育等再就業措施、土地信息咨詢與農村土地定價評估等社會服務以及養老服務、最低生活保障等社會保障制度，都是農村土地流轉所必需的外部條件，這些社會化服務到位能夠促進農村土地更廣、更快、更好地流轉。而在農村土地流轉進程中，基層政府的相關配套措施遠未達到實際所需。

2.3? 基層政府缺乏對農村土地流轉市場的規范和監管

農村土地流轉市場是一種特殊的交易市場，由于規范有序的農村土地流轉市場機制尚未形成，不可避免地存在不規范、盲目性、逐利性等問題，這就需要基層政府加強監管，以規范市場秩序。而實際農村土地流轉過程中，政府監管缺位使得農村土地產權仍嵌入在人情社會關系中，“關系地權”的強力原則在地權配置實踐中占據強勢地位[8];農村土地流轉中突破耕地紅線、損害農民利益、隨意改變農村土地用途的行為頻繁發生[9]。加強基層政府對農村土地流轉市場的監管與規范，在一定程度上能夠彌補農村土地流轉市場的缺陷。基層政府通過指導和監督流轉合同的訂立與履行，開展政策宣傳，協調各方利益等措施，可以提高農村土地流轉的規范性，從而促進農村土地合理合法地流轉。

3? 制約基層政府在農村土地流轉中服務者角色發揮的原因分析

3.1? 相關法律制度不完善

中國農村土地流轉相關法律法規不完善是基層政府在農村土地流轉中公共服務職能缺位的根本原因。雖然國內專家學者對“三權分置”的制度設計從多角度進行了研究，但只是停留在理論層面，還未將制度落實到法律規范上[10]。因更注重農村土地的社會保障功能，中國現行法律法規對土地承包經營權流轉設制限定性條件視為當然，而對“三權分置”中“土地經營權”依法產生和進入交易機制的規則卻沒有清晰明確的規定[11]。相關法律法規的不完備會使基層政府在農村土地流轉中具有較大的自由裁量權，從而造成基層政府強行介入農村土地流轉以及懶政、不作為等行政問題。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》對基層政府在農村土地流轉中的職責進行了少部分、原則性的規定，但在基層政府對農村土地流轉的管理和指導、流轉糾紛的調解等方面并無具體的程序和責任規定。

3.2? 基層政府雙重利益屬性決定

基層政府具有追逐政治效益和經濟效益的雙重屬性，是其在農村土地流轉中服務者角色存在缺位的直接原因。政府代表公共利益，但追求自身經濟利益也是不容忽視的客觀事實，政府是具有公利性與自利性的矛盾統一體[12]。一方面，基層政府承擔著完成上級行政機關分配的行政指標和任務等政治責任，在一定程度上使基層政府以上級機關的命令為先，而非以農民的利益為根本出發點。另一方面，基層政府又有追求地方經濟發展的屬性，而農村土地流轉能夠吸引經營大戶的投資和促進農村勞動力實現再就業，從而實現地方經濟發展，致使基層政府過度追逐土地流轉的規模與速度而造成服務型基層政府的缺位。

3.3? 基層政府公共服務水平低下

農民群體因知識水平普遍不高，且對政府機關的天然信任，因此在一定程度上依賴于基層政府的公共服務。基層政府在指導土地流轉中未能切實保護廣大農民群體的切身利益和對土地流轉市場缺乏應有的監管和規范，這與其公務服務職能薄弱、行政指導行為不規范有關。根據《農村土地承包經營流轉辦法》，基層政府在農村土地流轉中承擔著行政指導職責，但是事實上，由于基層政府行政不作為或不規范以及政府職能結構還未得到實質性調整[13]，基層政府的人力等資源不足，農村土地經營權流轉合同簽訂率低或合同條款存在漏洞，大量口頭約定依然存在，因此造成流轉秩序混亂、糾紛頻發等現象。

4? 農村土地流轉中服務型基層政府的構建

服務型政府的政治角色定位與農村土地“三權分置”的改革進程直接相關，因此構建服務型基層政府具有緊迫性且意義重大。

4.1? 完善相關法律制度

完善農村土地流轉中基層政府職責的相關法律制度是服務型基層政府構建的根本出路。在完善相關法律制度方面，當前中國學術界主要是從建立一部專門法律或者在行政法中對各級政府在土地流轉中的職責予以明晰來實現對基層政府的規范[14]。

本研究認為應當在現有農村土地經營權流轉的法律體系中對基層政府的具體職責予以明晰和限定。《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中對土地流轉的概念、出讓方和受讓方的權利義務以及基層政府的管理和指導的工作內容等方面都予以了較為完善的規定，是對農村土地流轉的重要和直接指導法律文件，因此應當完善《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中的相關內容。在完善基層政府的相關職能方面，一方面，應當增加《農村土地承包經營權流轉管理辦法》第五章流轉管理中基層政府管理和指導的具體程序要求，避免基層政府的自由裁量權過大而侵犯農民的合法權利。另一方面，應當增加基層政府在土地流轉中強行推行政策、介入流轉進程以及不作為、不規范行政的責任承擔，從根本上對基層政府的行為予以約束。

4.2? 暢通對基層政府的監督渠道

基層政府行政職能的發揮要以充分尊重基層群眾的意愿為前提，因此需要暢通基層群眾特別是廣大農民群體對基層政府的監督與意見反映渠道，以實現對基層政府的制約和監督。首先，對基層政府農村土地流轉工作的監督可以通過媒體監督、群眾投訴舉報、上級行政機關監督和基層政府自我監督等途徑進行。其中，基層政府的自我監督是主要方式，主要通過政務公開方式，基層政府應定期進行土地流轉相關工作情況的公開和定期召開工作總結會議。同時，媒體監督也是重要的監督方式。媒體是廣大農民了解相關政策、信息的主要方式，因此媒體需要積極承擔起監督責任，勇于曝光基層政府的不作為行政、懶政和不規范行政等問題并積極宣傳、解讀土地流轉相關政策，并及時反映廣大農民群體的合法訴求。在上級行政機關的監督方面，上級機關應把是否充分尊重農民群體的真實意愿與是否發展和維護農民切身利益作為評價基層政府農村流轉工作的首要指標，改變以農村土地流轉面積和經濟效益為主的考核方式，釋放基層政府政治和經濟壓力。其次，群眾的反饋意見是衡量政府工作水平的重要尺度，也是基層政府贏得群眾信賴和提高政府公信力的重要途徑。對此，可以在基層政府的網站和所在地建立線上和線下的農村土地流轉工作的專項意見反饋窗口，并開通電話專線，暢通農民群體反饋渠道，還應建立群眾意見處理機制，完善對群眾意見處理的標準、時限、過程與結果公開等程序要求。

4.3? 成立農村土地流轉專項工作小組

基層政府的規范行政對農村土地流轉有序健康地開展具有推動作用，而基層政府的行政水平與農村土地流轉的現實需要存在著矛盾。對此，基層政府應當成立農村土地流轉專項工作小組，專項負責本區域內的農村土地流轉工作。首先，在專項工作小組的人員組成上，應當聘請農村土地經營權流轉的專家做指導，同時小組成員也應當涵蓋一定比例的各農村集體經濟組織的農民代表，以代表廣大農民的意愿。其次，在專項小組的工作程序上，應當以充分尊重農民的真實意愿、不干預市場運轉機制和維護農民的利益為原則。在流轉的前期，基層政府可以發揮主導作用，以規范流轉合同和引導流轉秩序的建立。在流轉的中后期，基層政府應當從主導角色轉為引導角色，主要發揮協調作用，擴大市場因素的影響，讓農民自己決定流轉的面積、期限和用途等要素，實現政府效益與農民利益的雙贏。同時，因《農村土地承包經營權流轉管理辦法》中責任承擔制度尚不完善，對此可以先行制定符合本地區發展特點的責任承擔制度，對流轉工作中超過必要限度、侵犯農民合法權益等行為進行規制。最后，應當定期對小組成員進行職業道德教育和農村土地流轉相關專業知識培訓，以提高工作人員的工作水平。

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