2019年歐洲議會選舉及其影響評析

林德山

【內容摘要】2019年歐洲議會選舉進一步凸顯了歐洲政治碎片化的特征。在主流政黨地位急速下滑并失去歐洲議會多數地位的同時，親歐自由主義中間團體和生態主義綠黨組織表現突出，成為影響新一屆歐洲議會的關鍵力量。這種碎片化在延續過去一個時期歐洲政治結構性變化趨勢的同時，也加深了歐洲社會的政治分裂，意味著歐洲治理的復雜化和歐洲改革變數的加大。

【關鍵詞】歐洲議會;選舉;碎片化

【DOI】10.19422/j.cnki.ddsj.2019.07.003

2019年5月23—26日，歐盟迎來五年一度的歐洲議會選舉。選舉結果進一步凸顯了歐洲政治碎片化的特征，使歐盟未來政策變數加大。但總體來看，親歐盟團體在新一屆歐洲議會中仍保持多數地位，疑歐派影響有限，歐盟總體發展依然將沿舊有邏輯趨勢演進，但治理難度較前復雜。

歐洲議會

2019年選舉形勢分析

本次歐洲議會選舉在28個歐盟國家舉行，產生了751名新一屆歐洲議會議員。英國原定于2019年3月29日正式脫離歐盟。2018年2月，歐洲議會投票通過決議，宣布如果英國準時“脫歐”，本屆歐洲議會議員人數將減少至705名。由于英國未能按時“脫歐”，歐盟同意英國可以將“脫歐”時間推遲至2019年10月31日。英國與其他國家一同參與了歐洲議會選舉，歐洲議會也保留了2014年選舉時的議席總數。2019年歐洲議會選舉延續了此前歐洲政治碎片化的特征，主要表現為傳統主流政黨地位的繼續下滑和中小新興政黨的活躍。

第一，傳統主流政黨的地位進一步下滑，失去了過去的控制能力。在以往歷屆歐洲議會中，代表中右基督教民主黨人的歐洲人民黨（EPP）和以社會民主黨（S&D）為主體的社會主義者與民主主義者進步聯盟始終控制著多數席位。但2019年的歐洲議會選舉結果（見圖1）顯示，兩大黨團在此次選舉中雖然保住了前兩大黨團的地位，但損失了近70個席位，首次失去歐洲議會多數地位。從具體黨派看，兩大黨團地位下滑主要體現在歐洲大國的傳統大黨中。如人民黨黨團中損失最大的是法國共和國人黨（減少12席）、意大利力量黨（減少7席）、德國基民盟（減少5席）和西班牙人民黨（減少4席）。而在中左翼的社會主義者與民主主義者進步聯盟中，損失最大的也是幾個大國的社會民主黨，包括意大利民主黨（減少12席）、德國社會民主黨（減少11席）、英國工黨（減少10席）和法國社會黨（減少8席）。另外，英國“脫歐”遲遲不決也嚴重影響到了身處保守黨人黨團（ECR）的英國執政黨保守黨，它在此次選舉中僅贏得4個席位（減少15席）。

第二，兩個親歐黨團，即奉行自由主義的中間聯盟和奉行生態主義的綠黨組織在此次選舉中表現突出，成為左右本屆歐洲議會政策傾向的關鍵角色。在本次歐洲議會選舉中，位居政治光譜中間位置的自由主義者和民主主義者歐洲聯盟（ALDE）、綠黨所代表的綠黨/歐洲自由聯盟黨團（Greens/EFA）表現搶眼。前者由于法國總統馬克龍領導的共和國前進黨的加入以及英國自由民主黨的突出表現（與上屆選舉相比增加了15席）而實力大增，增加了近40個席位。由于法國共和國前進黨的堅持，該黨團在新一屆歐洲議會中改名為“更新歐洲”（Renew Europe）。[1] 歐洲議會綠黨/歐洲自由聯盟黨團的席位從2014年的50席增加至75席。歐盟國家大多數綠黨組織在此次選舉中都有收獲，其中表現最為突出的是德國綠黨，它以21席壓倒了德國社會民主黨，成為德國在歐洲議會的第二大黨。在歐洲人民黨和社會主義者與民主主義者進步聯盟失去歐洲議會控制地位的情形下，同樣親歐的“更新歐洲”和綠黨/歐洲自由聯盟黨團將成為決定新一屆歐洲議會多數格局的關鍵，加入這兩大黨團的歐洲議會議員已經超過了180人。因此，雖然疑歐力量在此次選舉中的力量顯著增加，但親歐力量依然在本屆歐洲議會中占據主導地位。

第三，民族主義、民粹主義和疑歐政黨在本次選舉中的支持率有所上升，但其結果尚不足以威脅到歐洲議程。在民族主義和疑歐力量中，表現最搶眼的是意大利的北方聯盟和英國的單一事務政黨英國脫歐黨，它們分別成為兩國在歐洲議會的第一大黨。贏得28個席位的意大利北方聯盟（比上屆議會增加23席）不僅成為意大利在歐洲議會的第一大黨，而且超過法國的國民聯盟（RN）成為右翼民粹主義黨團民族和自由歐洲（ENF）的最大力量。6月12日，該黨團宣布改名為“認同與民主”黨團（Identity and Democracy）。黨團包括意大利北方聯盟、法國國民聯盟和德國選擇黨等政黨，共73名議員，成為新一屆歐洲議會的第五大黨團。而在英國“脫歐”的動蕩不定局勢下，單一事務政黨英國脫歐黨也一舉成為本屆歐洲議會中英國的第一大黨，反建制的自由和直接民主歐洲黨團（EFDD）也因此略有收獲。但由于該黨團原主力成員如意大利五星運動和英國獨立黨議員的減少，加之“認同與民主”黨團在極力籠絡一些跨界成員（包括英國獨立黨），自由和直接民主歐洲黨團的實際規模變化不大。按目前的黨團組成結構，這兩支疑歐力量尚不足以撼動親歐力量的總體主導地位。

第四，新黨現象繼續演化。2019年的歐洲議會選舉延續了近期歐洲政壇中新黨不斷涌現的態勢，新一屆議會中出現了諸如波蘭的“自由”黨（Wolno??）、捷克共和國的捷克海盜黨（Czech Pirate Party）等眾多新面孔，這些政黨大多數是東歐國家政黨，但本屆歐洲議會最大、最具影響力的新黨應是馬克龍領導的法國共和國前進黨。該黨本不愿加入任何既有的歐洲議會黨團，而打算組建一個新的親歐中間黨團，但鑒于歐洲議會黨團組成的條件，它最終選擇了加入原自由主義者和民主主義者歐洲聯盟。由于其特殊地位，法國共和國前進黨有望在新一屆歐洲議會中發揮獨特作用。

除上述特點外，本次歐洲議會選舉的另一個現象是激進左翼的影響力有所下降。在歐洲社會民主黨力量與地位下滑的背景下，過去十年歐洲傳統左翼陣營中的激進左翼表現相對活躍，2014年歐洲議會選舉也呈現了這一特點。但本次選舉中激進左翼的總體表現卻差強人意，作為其代表的歐洲聯合左派/北歐綠色左派聯合黨團（GUE/NGL）實際減少了11個席位，其中下滑最嚴重的是在上屆選舉中崛起的西班牙政黨“我們能”（Podemos），僅該黨就減少了5席。這進一步印證了近期歐洲政治的右傾化趨勢，傳統的大左翼概念正在遭受侵蝕。

歐洲政治

進一步碎片化的原因

歐洲議會選舉的上述特點更加凸顯了歐洲政治碎片化的特征，它在延續過去一個時期歐洲政治結構性變化趨勢的同時，也進一步凸顯了圍繞歐盟問題的歐洲社會政治分裂。

主流政黨地位的下滑是導致歐洲政治進一步碎片化的主要原因。戰后歐洲政黨政治總體上呈現出一種相對的結構性穩定，即主流政黨構成相對穩定并且具備對政治的總體控制能力。進入21世紀后，尤其是2008年歐洲金融危機爆發后，伴隨著傳統主流政黨地位下滑和一些中小政黨的崛起，歐洲政黨政治的結構性穩定有被打破的趨勢。這種變化是多重因素作用的結果，包括全球化背景下傳統主流政黨政策的日益趨同，新自由主義政治議程的盛行及其所導致的社會分化加劇，以及伴隨這一進程的新的問題，尤其是移民問題突出所導致的社會觀念和文化沖突。在歐洲，這一進程與歐洲一體化，尤其是歐盟的建設交織在一起。歐盟問題由此成為歐洲政治分化的焦點。以反歐盟和疑歐為特征的各種民粹主義思想在歐洲蔓延，成為過去十年改變歐洲政治的重要變量。這在強烈沖擊傳統主流政黨政治地位的同時，也直接導致了歐洲政黨政治的結構性變化，主要表現為主流政黨控制能力的急劇下降和中小政黨尤其是民粹主義政黨的崛起，后者日益成為左右歐洲政治平衡的關鍵。歐洲各國國內選舉以及2009年和2014年的兩次歐洲議會選舉都在不同程度上體現了這一特征。本次歐洲議會選舉再次強化了這一特征。德國、法國、意大利和英國等歐洲傳統大國的主流政黨地位嚴重下滑，這在歷史上也極為罕見。

主流政黨地位的嚴重下滑反映了社會大眾對主流政黨的強烈不信任。這種不信任源于過去幾十年主流政黨的官僚技術化特征，以及由此所表現出的對社會大眾特別是對弱勢群體訴求的漠視。歐洲社會民主黨的衰落尤其體現了這一點。以希臘的泛希臘社會主義運動黨為開端，歐洲社會民主黨的衰落有從南歐國家向其他地區蔓延的趨勢。法國社會黨、德國社會民主黨都已處在衰落的邊緣。這既是過去幾十年社會民主黨中間化的政治惡果，更顯示了人們對社會民主黨的失望。

對主流政黨的不信任以及一些中小政黨尤其是民粹主義政黨的崛起體現了民眾的求變心理。不過，雖然這種心理驅使許多人選擇放棄主流政黨，但并不簡單體現在反建制訴求上。與2014年歐洲議會選舉民粹主義力量普遍更為突出的現象不同，本次歐洲議會選舉中反歐或疑歐民粹主義力量雖然也有收獲，但整體表現有限;相反，親歐的中間自由主義政黨和生態主義綠黨組織表現更為突出。馬克龍及其領導的政黨正是以變革的形象在法國崛起的，而改革歐洲也是其在此次歐洲議會選舉中高舉的旗幟。歐洲綠黨的突出表現也說明了這一點。在社會民主黨日益失去民眾信任的背景下，歐洲綠黨正設法填補這一空缺，并為此改變其激進和非傳統形象，努力將自己塑造為追求進步改革、經濟平衡和社會公正的代表，強調要努力提高歐盟的透明度、可靠性和民主控局能力。綠黨在歐洲議會選舉中的突出表現表明民眾在一定程度上認可了其作為積極改革者的形象。

此外，圍繞歐盟問題的社會分裂也導致歐洲政治進一步碎片化。從此次選舉結果中不難發現，圍繞歐盟問題的社會分化進一步主導了民眾的選擇。但在人們對主流政黨失去信心以及求變心理的作用下，這種分化以進一步碎片化的形式體現，意大利和英國的選舉結果印證了這一點。兩國選舉突出顯示了圍繞歐盟問題的社會分裂。在英國“脫歐”遲遲不決的背景下，此次選舉被英國的參與者視為一次新的公投。保守黨慘敗和工黨損失一半席位充分表明人們對兩黨主導的“脫歐”鬧劇強烈不滿，脫歐黨因為吸引了多數“脫歐”支持者而異軍突起，而留歐的支持票則分散到了眾多親歐政黨之中，其中最鮮明的歐洲支持者自由民主黨表現突出。在意大利，馬特奧·薩維尼（Matteo Salvini）領導的北方聯盟在此次選舉中打出的旗幟是“停止歐元”（Stop the Euro），而民主黨的口號是“我們是歐洲人”（We Are Europeans）。北方聯盟由于聚集了疑歐力量而大放異彩，而民主黨聯合左翼的做法因為眾多左翼力量的分散而失利。其實，從本次歐洲議會選舉以及其他一些歐洲國家國內重大選舉中不難發現，歐洲左翼的分化加劇了歐洲政治的碎片化態勢。

歐洲議會選舉

對歐盟政治議程的影響

本次歐洲議會選舉結果表明，雖然總體上親歐力量在新一屆歐洲議會中的主導地位尚可維持，但這種政治碎片化將直接或間接影響到歐洲的政治議程。

第一，歐洲政治碎片化的結構性問題將導致歐洲治理復雜化。歐洲政治碎片化最明顯的表現是傳統主流政黨地位急劇下滑。主流政黨控制能力下降、中小政黨尤其是民粹主義政黨的崛起，是近年來歐洲各國國內政治的普遍現象。不過主流政黨通過聯合，尚能夠抑制民粹主義力量并維持總體的政治穩定。但本屆歐洲議會選舉中人民黨和社會黨黨團的總席位數首次沒有過半，這意味著它們必須借助第三方力量來維持歐洲議會多數地位。這無疑為其他政治力量更大程度地影響歐洲政治帶來了機會，而目前最有可能影響這一多數結構的力量是親歐中間黨團“更新歐洲”和綠黨黨團。

盡管關鍵性力量的親歐立場使人們仍對歐洲政治議程保持樂觀，但歐洲議會結構的碎片化意味著歐洲治理問題將變得日益復雜，并有可能增加歐洲政治的不穩定性。過去十多年，雖然民粹主義力量的崛起嚴重擾亂了歐盟的政治進程，但借力于主流政黨在歐洲問題上的基本共識，歐盟在歐洲決策層面仍保持其政治穩定性。而這種情況正因為主流政黨失去控制能力而改變。歐盟首先要面臨的問題是歐洲委員會主席及其他歐盟機構任職人員的選擇。按照歐盟“種子候選人”（Spitzenkandidaten）程序，歐洲理事會將從獲勝的議會集團中提名歐洲委員會主席候選人。按照這一規則，歐洲人民黨黨團代表曼弗雷德·韋伯（Manfred Weber）本來最有望成為新的歐洲委員會主席。但歐洲議會的碎片化削弱了這一程序的意義。盡管韋伯得到了歐洲人民黨的多數提名支持，但中歐四國（即維謝格拉德集團/Visegrad Group，包括波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克）明確反對其出任歐洲委員會主席，而歐洲人民黨則明確反對由社會黨人推出的候選人。在包括歐洲央行行長及歐洲議會相關重要職務在內的一攬子任命協商過程中，同樣的問題也出現。最后作為妥協，歐洲理事會經過馬拉松談判，決定提名德國國防部長馮德萊恩為新一屆歐盟委員會主席，同時選舉比利時首相米歇爾任歐洲理事會主席，提名國際貨幣基金組織總裁拉加德擔任下任歐洲央行行長，提名西班牙外交大臣博雷利擔任下任歐盟外交與安全政策高級代表。這些重要任命的結果將直接影響到歐盟未來政策的制定。而從這一結果及其產生過程可以看到，馬克龍及其領導的共和國前進黨是該一攬子方案的真正贏家，但綠黨組織和中東歐國家并未真正獲得相應的表達權力。由于一些提名還需得到歐洲議會的批準，因此可以預想到，屆時該提名要真正獲得歐洲議會認可尚存變數。另外，這種結構的碎片化也意味著未來歐洲議會在一系列重要立法事務上的進程將更為復雜，包括英國“脫歐”、自由貿易協定、外交政策以及歐盟預算等問題。

此外，傳統大黨政治影響力的嚴重下滑也會反映到其國內政治，進而反映到歐洲理事會的決策機制中。歐洲議會選舉是反映民眾對歐洲問題態度以及對主要政治力量信任度的風向標。本屆歐洲議會選舉對歐洲大國作為歐洲政治穩定器的作用發出了預警。本次選舉所暴露出的歐洲主流政黨控局能力下降的問題更加集中在大國。兩大傳統黨團席位數量的急劇減少主要是因為歐洲幾個大國大黨，包括德國聯盟黨和社會民主黨、法國傳統的右翼黨和社會黨以及意大利的傳統政黨在選舉中失利。這將削弱傳統主流政黨在歐洲理事會中的影響能力。對于社會民主黨人來說，形勢變得更為嚴峻，絕大多數社會民主黨已經失去了國內第一大黨的地位，只有西班牙和葡萄牙等少數國家的社會民主黨保持了國內第一的位置。西班牙工人社會黨也成為新一屆歐洲議會社會主義者與民主主義者進步聯盟中的最大政黨。這意味著在歐盟問題上，歐洲大國正在失去民眾的信任。歐洲大國在歐盟既有的決策機制中占有特殊地位，這不僅體現在歐洲議會的構成上，更體現在其在歐洲理事會中的作用上。然而，政治的碎片化正在沖擊歐洲大國作為歐洲政治穩定器的作用。

第二，歐洲的改革存在巨大變數。當前，親歐的中間政治力量表現突出，尤其是“更新歐洲”黨團及以各國綠黨為代表的生態組織黨團。親歐的中間政治力量成為影響歐洲議會多數構成的關鍵。至少目前來看，歐洲議會的權力平衡依然傾向于親歐盟黨團。樂觀估計，中間的自由主義者和生態主義力量的支持將直接導致疑歐黨派基本被排除在議會多數的聯盟之外，但這一特點也為歐洲未來的改革帶來了新的變數。

第三，歐盟的未來在于改革，但由于歐洲社會對歐盟的態度分裂，歐洲的改革歷程艱難。此次歐洲議會選舉前后馬克龍及其領導的法國共和國前進黨表現得異常活躍，其在2019年3月向歐洲公民發出的公開倡議中號召為了“復興歐洲”而改革歐盟，同時號召人們不要把票投給民粹主義者。有評論認為，馬克龍試圖借改革計劃扛起領導歐洲的大旗。目前中間力量和右翼民粹主義力量都在努力尋求跨政黨的聯合，歐洲激進左翼力量倡導的“歐洲民主運動2025”（DiEM 25）也在尋求一種泛歐洲的政黨聯合。不過，馬克龍領導的法國共和國前進黨在本次歐洲議會選舉中雖然未能阻止國民聯盟繼續成為法國第一大黨，但歐洲議會結構的碎片化使共和國前進黨獲得了“關鍵平衡者”的角色。馬克龍及其領導的共和國前進黨無疑希望領導“更新歐洲”黨團，并在歐洲議會中發揮引領作用。馬克龍試圖通過建立一個更為廣泛的中間聯盟來擴大其影響，在一定意義上，歐洲未來的改革取決于該聯盟的合作范圍和共識。

第四，民粹主義力量躍躍欲試，但因缺少凝聚力限制了其作用空間。歐洲議會選舉后，一些右翼民粹主義力量非常活躍。此次選舉中引人注目的意大利北方聯盟領導人馬特奧·薩維尼躊躇滿志，他試圖將英國脫歐黨納入到右翼民粹主義力量組成的“身份與民主”黨團中，使該黨團超過百人規模，增加右翼民粹主義力量在歐盟中的話語權。此外，借助其在意大利現政府中內政部長的位置，薩維尼還可以與代表政府的一些力量就移民等問題進行合作對話，并由此影響歐洲理事會的談判進程。

總的來說，極右的疑歐政黨是非同質性的，盡管他們在移民和安全政策上通常持更強硬的立場，都強調反全球化和保護歐洲文明，但除此之外幾乎沒有共同點，特別是在財政政策（存在南北方分裂）、歐盟轉移支付（在凈接受者和凈貢獻者之間存在東西方分裂）和對俄羅斯的態度上都存在分歧。如在俄羅斯問題上，一些西方政黨與該國關系密切，而一些東歐成員國的政黨則極為擔憂俄羅斯的影響。人們對右翼民粹主義的“身份與民主”黨團的前景也并不看好。有評論認為，該組織是圍繞著保護民族國家的主權免受布魯塞爾長臂影響并建立一個所謂的“祖國的歐洲”而達成共識的，但這是一個很快就會瓦解的“紙屋”。由此有評論認為該集團的分歧會很快出現。 由于缺少意識形態的凝聚力，人們也不認為強硬的疑歐政黨能夠組成一個團結一致的陣線。[2] 而一旦英國完成“脫歐”，疑歐派在歐洲議會的實際作用會進一步下降。

（作者系中國政法大學政治與公共管理學院教授）

（責任編輯：苗田田）

[1] 法國共和國前進黨加入中間黨團自由主義者和民主主義者歐洲聯盟（ALDE）的條件是改名，要求去掉原黨團中的“自由主義者”，因為在法語中它帶有消極意義。在其堅持下，ALDE改名“更新歐洲”（Renew Europe），并因此吸引了數名從“自由主義”陣營流出的議員。

[2]“European Parliament elections 2019： main takeaways”， http：//country.eiu.com/article.aspx？articleid=518111835&Country=Belgium&topic=Politics&subtopic=Recent+developments.