地方立法：緊扣“脈搏”彰顯特色

/周明耀 王旭東

五年來，我省有立法權的地方黨委高度重視人大立法工作，召開立法工作會議，出臺指導性文件，研究批準人大五年立法規劃、年度立法計劃和重要法規草案，加強重點領域立法，突出地方特色，《衢州市電動自行車管理規定》《嘉興市秸稈露天禁燒和綜合利用條例》等一批地方性法規相繼出臺。各地緊扣時代脈搏，堅持科學立法民主立法依法立法，完善人大主導立法工作機制。本期選取部分案例，從一個側面勾勒出地方立法與改革決策同頻共振的發展脈絡。

溫州市人大常委會制訂《溫州市文明行為促進條例》，推動社會文明建設。

寧波市人大：探索實行“雙組長”立法工作機制

新時代，繼往開來，地方立法面臨的一個重大命題是——如何實現人大及其常委會在立法中的主導作用？寧波市人大常委會立足于傳承、致力于創新，先后在居家養老服務、生活垃圾分類管理、非機動車管理等重要立法項目，探索實行“雙組長”立法工作機制。

重要法規起草“雙組長制”指的是，由市人大常委會聯系副主任和分管副市長共同擔任立法起草小組組長，協調解決重大問題。

據介紹，在立法項目的前期調研階段，開展重要立法課題聯合調研活動，由人大相關專門委員會與政府部門、法規涉及的主要政府部門聯合開展調研，視情邀請第三方提供智力支持，通過整合各自的資源和優勢，合力做好調研工作，分析立法的必要性和立法內容的合法性、可行性。如，在居家養老立法調研工作中，寧波市人大內務司法委員會重點梳理了在法規草案整體中起核心性、支架性作用，且意見分歧較大的兩個條款：居家養老服務用房的規劃建設指標和居家養老服務適度普惠制條款，詳細闡明各方意見，借鑒其他城市的立法和居家養老管理經驗，分析不同方案的利弊。

在法規正式列入立法項目后，由市人大常委會辦公廳和市政府辦公廳聯合發文，成立由市人大常委會副主任和市政府分管副市長共同擔任組長的立法起草小組。如果法規涉及的政府部門較多、協調難度較大，如寧波市的非機動車管理立法，由常務副市長擔任政府方面的組長，以加大統籌協調力度。副組長一般由市政府副秘書長和人大相關工作機構、政府法制部門、法規涉及的主要部門負責人擔任，起草小組成員為法規涉及的相關單位分管領導。視情況邀請專家、學者等擔任起草小組立法顧問。

從“雙組長”立法工作機制的運作程序看，主要通過開展聯合調研和召開全體會議的形式開展工作。根據法規起草、調研論證、一審、二審、通過實施等階段，“雙組長”立法起草小組分別召開全體會議，確定各個階段主要工作任務，有針對性地開展聯合學習考察或者調研，協調解決立法過程中的重大問題。

從寧波的實踐看，在“雙組長”立法工作機制下，各方能夠全程參與立法進程，充分表達意見，“雙組長會議”成為溝通協商、解決分歧、統一思想的平臺。“雙組長”立法工作機制有利于加強黨對立法工作的領導。人大常委會和政府分管領導全程參與、直接指導法規的起草工作，站位更高，視野更廣，有利于通過立法工作推動市委的決策部署得到貫徹落實。另一方面，有了“雙組長會議”達成的共識基礎，能夠更加容易抓住立法涉及的重大體制和重大利益格局調整等關鍵問題，及時向市委提出重點突出、條理清晰、內容成熟的法規草案匯報稿。

此外，“雙組長”立法工作機制有利于實現立法民主。以“雙組長”立法工作機制為議事平臺，政府能夠實現對各個部門的統籌協調，第三方可以提供有效的智力支持，法規涉及的各個利益群體能夠充分表達意見，人大常委會可以充分聽取、斟酌各方的利益關切，從而實現立法民主。

《寧波市居家養老服務條例》在市人代會上獲得高票通過后，擔任組長的分管副市長在“雙組長會議”上說，開展立法工作一年多來，直接參與赴外地學習考察、市內調研和四次“雙組長”全體會議，感觸很深。“雙組長”工作機制，既是立法的過程，也是一個學習和理清工作思路的過程。“有了對立法工作的全過程參與，我們能夠更好地領會條例關于居家養老服務‘適度普惠制’等改革創新的精神，制定出符合立法本意的實施細則和配套政策，也使我們對做好我市的居家養老服務工作充滿了信心。”

溫州市人大：從“臨摹式”立法向“創制式”立法邁進

擁有地方立法權是溫州長達28年的追求。溫州人的精神，是事事超前，敢為天下先。自2015年7月獲批行使立法權以來，當年就制定了首部地方性法規《溫州市市容和環境衛生管理條例》。至今，從立法質量上來看，已從最初蹣跚學步的“臨摹式”立法向迎難而上的“創制式”立法邁進。

開展“缺口性”制度創制。即上位法雖然已經針對相同管理事項作出規定，但相關制度規范仍不夠契合實際需要、具有現實局限性時，需要地方立法在不違背上位法相關規定和精神的前提下創設更多的選擇方案，達到立法目的。如物權法、國務院和浙江省的物業管理條例都規定了業主大會制，但現實中大部分業主對小區事務不關心、不關注，導致業主大會召開難、表決難。為此，溫州市人大在物業管理立法中創設了業主代表大會制，由業主代表根據業主的授權行使業主權利，構成對業主大會制的制度補缺，有利于小區事務參與度、決策度的提高。

寧波市人大常委會就制訂《寧波市全民閱讀促進條例》開展立法調研。 丁升艷 攝

開展操作性制度創制。即所謂的“細化上位法規定”。一方面要把一些成熟的、行之有效的行政管理舉措予以立法固定，同時也需要在此基礎上增加、改進甚至創新制度供給。如在制定《溫州市危險住宅處置規定》過程中，黨委、政府以及社會各界對可否在《浙江省房屋安全管理條例》規定的“消除現實危險的必要措施”范疇下進一步豐富D級危險住宅的處置手段，提出了很高的期待和要求。溫州市人大根據突發事件應對法，規定有發生安全事故現實危險的，啟動應急處置預案，可以根據實際情況決定采取關閉危險住宅、禁止人員進入的措施，體現了合法、務實、謙抑的立法理念，較好地平衡了各方利益與需求。

開展“接口性”制度創制。由于犯罪和刑罰、民事基本制度屬于法律保留范疇，嘗試設置一些接口制度與其進行對接，以進一步達到立法規制的目的，提高法律法規規范的整體效能。如業主委員會成員“公款私存”、收受商業賄賂，甚至挪用、侵占公共資金的現象普遍存在，但由于對業主委員會的性質、地位認識不清，這種行為難以被追究責任，業主維權難。根據理論與實踐的發展，在《溫州市物業管理條例》中確認其法律地位，明確其法定職責，為其承擔民事法律責任、追究其刑事法律責任實現了與相關法律規范的對接。

開展引領性制度創制。地方立法作為地方治理能力現代化的重要制度依托，應當通過一批創新性、探索性、引領性的規范，聚焦改革焦點、保障改革需要、增強改革動力。如在制定《溫州市電梯安全條例》過程中，溫州市人大根據物聯網技術的發展，規定對載人電梯實施智能化監測裝置全覆蓋，但考慮到全市新老電梯的實際情況不同，在具體推進上采取分類逐步實施；作為一項重要的民生工程，在滿足建筑物結構安全、消防安全等要求的前提下，鼓勵既有住宅加裝電梯。由此，在法規制度設計上注意處理好現實性與前瞻性、原則性與操作性之間的關系，增強法規適應改革發展的張力。■