關于大城市養老服務的幾點思考

? 上海市民政局黨組書記、局長 朱勤皓

習近平總書記對民政工作和養老服務做出的重要批示，為新時期民政工作指明了方向。養老服務作為新一輪機構改革后民政部門的重要工作，關系到黨和國家的執政基礎，關系到人民群眾的生活幸福。為貫徹習總書記重要批示和國務院要求，民政部組織召開全國大城市養老服務工作會議暨全國養老服務推進會，對推進養老服務，特別是大城市養老工作作出了明確部署。我們認為，做好大城市養老工作，需要立足市情、精準發力，把握好幾個關鍵問題。

一、關于“領導體制”

“領導體制”，是推進大城市養老工作首先需要解決的問題。大城市人口密集且老齡化程度高，養老問題突出，而城市行政管理又日趨扁平化。加強組織領導，強化統一指揮，才能推動養老服務行穩致遠。堅持黨委領導、政府負責，實現養老服務發展全方位的統籌，做到全市一盤棋。

一是堅持黨和政府在城市養老服務體系建設中的主導作用。要明確政府在養老福利政策和基本養老服務等方面的職責和任務，把加快發展養老服務體系建設列入保障和改善民生的重要議事日程。通過設置階段性發展目標、制訂工作計劃、明確剛性任務要求等措施來推進養老事業發展。及時了解群眾需求，推動規劃編制和立法研究，形成舉全市之力推進養老服務的體制機制建設。

二是強化民政在養老服務工作中牽頭作用。新一輪機構改革對民政開展養老服務帶來全新的機遇，明確了民政部門在養老服務方面的職責定位。民政的牽頭作用是黨和政府主導養老服務的具體表現，應主動作為，建立民政牽頭的工作推進體制，通過建立行業規范、提升服務標準、強化行業監管，發揮社會各方主體的積極性，整合各方資源，集中解決大城市養老工作中遇到的各種問題。

二、關于“規劃布局”

“規劃和布局”，是加強統籌領導的關鍵，起到統一思想的作用。大城市老年人口總量巨大，且持續增加，在低齡老年人口占優的情況下，目前仍是養老服務發展的重要“窗口期”，機遇和挑戰并存。應抓好謀篇布局，一張藍圖畫到底，實現“一次規劃、分步實施”。在規劃下推動、在規劃下督查、在規劃下落實各項工作。

一是規劃的必要性。為提前應對老齡化峰值，要進行前瞻性的預判和總體規劃，明確發展路徑，以平穩應對峰值帶來的巨大挑戰。通過高質量發展藍圖，統籌政府、社會、市場、家庭等各方主體的投入，提高資源布局效率。

二是規劃的嚴肅性。要將養老規劃納入城市經濟社會發展總體規劃，強化規劃的嚴肅性和權威性，對規劃中的“底線”和“紅線”，應嚴格管控。通過總體規劃，持之以恒推進城市養老服務發展。

三是規劃的多樣性。養老的本質是服務，要從滿足經濟社會發展的趨勢、滿足人的需求和生活習慣出發，從全人口統計、全生命周期管理的角度出發，分類別制定養老發展可持續、可預期的政策規劃、設施規劃和人才規劃，分類實施、分類指引，預留發展空間，明確建設指標，打造服務人才隊伍，為大城市養老服務奠定發展基礎。

三、關于“發展理念”

“發展理念”，決定了養老服務的發展方向。應建立符合國情市情、有利于城市老年人安享晚年的養老服務發展模式，讓他們生活得更有親情、更有尊嚴，讓其在熟悉的環境下養老，在親情的陪伴下養老，在豐富的資源圍繞下養老，實現“在地老化”和“原居安老”。要明確幾個核心理念。

一是憲法精神。從事養老服務，根本要遵循憲法精神。我國憲法規定：父母有撫養教育子女的義務，成年子女有贍養扶助父母的義務。也規定：公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。家庭養老既符合中華民族的優良傳統和基本國情，也是養老服務體系的核心地位。對黨和政府而言，要從完善社會保障制度、幫助和支持家庭養老的角度出發，推進養老服務。

二是公益屬性。養老行業服務對象是特殊群體，養老行業的第一屬性應是公益性。為老年人提供質量優良、價格適度的服務是養老服務的根本目標。市場配置是為了整合社會養老各種服務資源而采取的手段，目標是豐富養老服務。

三是社會功能。要鼓勵健康老年人積極參與社會活動，保持老年人正常的社會功能，鼓勵“積極老齡化”，反對“消極養老”。應科學理解新時代的“孝”，不能將中華傳統美德的“孝”，狹義理解為“供著”“順著”。新時代的“孝”，應以盡可能延長老年人正常的社會屬性為目標，以最大程度提高老年人有質量的長壽為根本。老年人參與適合自身情況的社會工作、社會活動，可以使老人身心更加健康。

四是區分生活與照護。老年生活與老年照護是不同的概念，服務重點也是不一樣的。對老年生活而言，主要關注的是家政服務、心理慰藉和各類豐富生活的活動；對老年照護而言，重點是解決老年人長期護理問題。要把握養老機構（長期照護場所）設立的“三個要素”，即：離醫療機構近（尤其是具有搶救能力的醫療機構）；探望成本低（減輕家屬探望的時間成本、經濟成本及精力成本）；與老年人原有生活環境相近（尤其是城市老年人一直以來的生活環境）。對民政部門而言，養老服務的重點應以照護為主，滿足失能失智老年人需求；以生活為輔，社會各類資源能夠提供各類可供選擇的服務。

五是醫養結合。醫養結合的目的是解決老年人在養老時的醫療服務保障問題。應根據不同養老類型，區分工作重點。對養老機構而言，重點解決在院老年人的慢性病管理和長期護理問題；對社區養老而言，通過家庭醫生，實現老年人的健康管理，幫助解決老年人在看病難、長處方等方面的問題；大重病、急性病的治療和搶救，還是要依托各類專業醫療機構。

六是“15分鐘生活服務圈”。大城市養老資源配置的基本邏輯，應當是資源和配套圍繞老年人轉，讓城市老年人夠得著、用得上。重點在街鎮打造綜合為老服務體，在1500米（步行15分鐘內）半徑輻射范圍內，為老年人提供家門口一站式的養老服務。

四、關于“平臺建設”

“平臺建設”，是新一輪養老服務體系建設的關鍵。大城市既是養老問題的爆發點，也是各類主體參與養老服務的集中地。通過建立民政牽頭的平臺機制，發揮民政在開展養老服務中的牽頭作用，整合資源，制定標準，反饋需求，加大養老服務創新探索。使養老平臺成為黨和政府聯系群眾的紐帶、統籌養老服務的指揮部、推動養老工作任務的督查點。

一是實體平臺。城市的最基本單元是街鎮，養老平臺的重點也在街鎮。要發揮民政在街鎮中的平臺牽頭作用，既要整合政府各部門力量，加強養老工作的協同協作；也要整合企業、社會組織、個人等社會力量，鼓勵他們依法依規、有序參與到養老服務中來。通過平臺建設，強化養老資源與服務的統籌調配，實現養老公共政策和服務資源的充分利用。

二是信息平臺。要將養老服務與科技創新、信息技術緊密結合，建立統一的養老服務信息平臺，為老年人和市民提供更豐富、更便捷、更智能的信息化服務。有效推動養老供給與養老需求的高效對接，實現養老資源的精準配置和養老需求的充分滿足。

五、關于“服務供給”

“服務供給”，是發展養老服務的基礎。大城市養老，應在明確規劃、明確布局的基礎上，持之以恒推進各類養老設施建設，千方百計增加養老服務供給總量?？偟脑瓌t是：鼓勵各方進入，把握服務標準，讓養老服務總量日漸豐富且便于選擇。

一是精細化供給。從細節處做起，以老年人需求為中心。一方面，建立“守門人”制度，政府基本養老服務，通過統一評估，區分不同年齡階段、不同身體狀況、不同行為能力的老年人，對應相應的服務標準，匹配差異化、精細化的服務。另一方面，研究好大多數老年人的衣食住行和日常生活，重點聚焦老年人的“醫、樂、學、為”，提升老年人獲得感。

二是多層次供給。大力鼓勵養老產業發展，鼓勵市場配置，為老年人提供更多類型、更多層次的服務。關鍵是突破制約供給發展的一些瓶頸問題，如稅收優惠問題、養老企業與養老社會服務機構統一待遇的問題等。還比如，存量資源利用的問題。大城市已邁入城市更新時期，加速存量設施轉換利用，出臺可操作性的工作指引，是增加大城市養老服務供給的關鍵。

三是鼓勵“跨界供給”。為老服務既有針對老年人特殊要求的核心需求，也有作為普通消費者的普遍行為。任何年齡的人，都可以在同一領域內、同一市場中消費，要打破服務供給中的年齡標簽，鼓勵社會提供跨服務主體、跨消費人群的服務產品。

六、關于“制度設計”

“制度設計”，是指養老服務的頂層設計。其中，最重要的頂層設計就是法律法規。當前，養老服務領域的法規仍然比較分散。要強化養老服務的法律引領，實現“一個統領，一組配套”?！耙粋€統領”是指一部“牽頭法”。盡快構建并完善符合大城市特點的、系統性的養老法律，實現養老工作的頂層構架?！耙唤M配套”指的是一組具體的“實施法”。在統一的框架體系下，出臺完善系列的配套政策，明確政府、家庭、社會、個人在養老方面的權利義務。讓包括老年人在內的社會各類群體，根據法律法規政策尋找到適合自己需求的養老方式。這可以最大限度降低社會成本，減少社會摩擦，凝聚社會共識。

七、關于“智慧養老”

我們認為，“智慧養老”是基于“以老年人為中心”的理念，通過線上線下的融合，利用科技手段和最新成果，為老人提供低成本、高效率、適配性高、安全可靠、觸手可及的全方位養老服務形式。通過科技創新推動養老資源利用方式的創新，讓信息技術更好地服務老年人。

一要厘清需求。對“智慧養老”而言，最新的技術，不一定是最適合的。要從講產品、講硬件，到更加關注科技的應用場景，更加關注老年人的服務體驗。要改變過去“給老人什么”，到沉下心來思考“老人到底需要什么”。要厘清“智慧養老”到底需要哪些技術支撐，如何支撐。重點聚焦社區老人安全監測、智能生活照料、慢性病管理、養老機構信息化服務等方面集中發力。同時，養老行業的自身特點，決定了新技術要與適老性問題、與老年人接受度問題進行充分對接，要特別關注“智慧養老”的操作路徑和實現方式等問題。

二要考慮性價比。投入信息化建設，要堅持最優選擇，考慮投入產出比，統一規劃、集約建設、高效使用，從源頭解決信息孤島、數據分割的問題，推動資源的有效對接和優化配置。尤其不能用展示參觀來代替實際應用。

三要以人為本。智慧養老要堅持以老年人為本，以用戶為本。“智能化”的根本，是有感受度，要通過“信息跑路”、數據集合，讓老年人享受服務更便捷、辦事更流暢?！爸腔垧B老”的方向，應當像網購一樣，可以讓老年人及時、便捷地享受到各類養老服務。

八、關于“隊伍建設”

“隊伍建設”，是開展養老服務的基礎性保障。養老工作是一項系統、復雜、專業、個性化的工作，養老服務隊伍是一支需要專業知識、需要專業培訓的職業隊伍。從專業化角度來講，所有的知識、技能，最終都要依附在一個個具體的老年人身上。應強化民政部門在養老服務隊伍建設方面的主導性作用，不斷細化養老服務隊伍的培養、評價、選拔和使用政策。

一是一線服務隊伍。主要指護理員隊伍。目前，制約護理員隊伍的關鍵是薪酬待遇偏低、社會認可度不高，造成愿意從事養老服務的人力短缺，難以保障養老服務工作健康、有序、高質量發展。因此，要在待遇提升上下功夫，建立體現勞動價值、合理合法、可持續的薪酬機制，增進職業認同，拓寬職業發展空間。

二是專業技術隊伍。主要包括醫療保健、康復護理、營養調配、心理咨詢、社會工作等專業隊伍，為老年人提供專業化服務。應通過整合高等院校、中等職業學校等教育培訓資源，加快專業人才培養。并鼓勵各類養老設施科學設置專業技術崗位。

三是管理人員隊伍。尤其是一線管理人才，也是養老隊伍建設的重點。主要包括養老機構、社區養老服務機構及養老社會組織的負責人。應通過理論和實操培訓，強化一線管理者的機構管理能力、業務運營能力和政策法規水平。

四是產品設計隊伍。高品質的老年生活，離不開高質量的養老產品。一方面，需要一支能夠開發多樣性、適用性老年產品的產品設計隊伍，豐富老年產品供給市場。政府可以通過舉辦展覽會、設計大賽等形式，鼓勵企業不斷開發老年產品，培育專業人才；另一方面，也要培育一支專業的“顧問隊伍”，為老年人設計符合其自身條件的養老方案，成為老年人個性化養老的設計師。

五是政策研究人員隊伍。政府要加快培育一批專門從事實際老齡問題、研究實際養老政策的專業研究團隊，不斷提高政策制定水平。同時，也要擴大養老研究的“智囊團”，與高等院校、科研院所緊密合作，充分鼓勵社會各界從事養老問題研究，積極吸納研究成果。

九、關于“支付能力”

“支付能力”，是促進養老服務發展的根本杠桿。養老服務是需要“買單”的，支付給誰，誰支付，怎么支付，需要認真研究。特別是在推動優質養老產品和養老服務供給中，支付體系建設是最重要的前提。目前，養老服務的支付主體包括個人、政府、社會保險及商業保險等；支付對象主要針對養老機構及各類服務設施。研究支付能力，是為了把握與經濟社會相適應的“度”，堅持“盡力而為、量力而行”。既著力解決好群眾最迫切的問題，又不脫離實際做出難以兌現的承諾。

一是增加老年人支付能力。從需求方而言，以社會平均養老金作為衡量老年人支付能力的重要參考。通過完善多層次養老保障體系，強調子女贍養義務和家庭的養老責任，鼓勵商業保險發展，提升老年人自身支付能力。完善長期護理保險制度，重點增加老年人在照護方面支付能力。

二是研究建立多元化支付體系。從供給方而言，針對養老產業周期長、回報率低的特點，加大對服務機構的補貼力度。在這個意義上，社會保險、稅收減免、公用事業費優惠等措施，也是一種提升社會支付能力的方式。堅持可持續的原則，建立“四個出一點”的支付模式。即“個人和家庭出一點、政府補貼出一點、社會保險出一點、商業保險出一點”。通過針對不同對象、科學合理的支付比例搭配，為養老服務改革發展奠定基礎。也要避免養老服務中的過度包裝，避免出現一些“中看不中用”的要素，增加社會和老年人的額外開支。同時，要認真研究“補供方”與“補需方”的關系，我們認為，補需方是未來方向，有助于讓有需求者“用腳投票”，鼓勵優勝劣汰。補供方也是不能少的手段，但是要更加精準，不能簡單地“一刀切”。

十、關于“重點人群”

“重點人群”，是指養老服務的對象要更加精準，突出重點，厘清服務供給中的輕重緩急。應根據老齡化程度的不同時期，根據養老服務發展的不同階段，科學把握關鍵群體，聚焦重點對象，分類施策、精準施策。

一是重點聚焦失能失智老年人群體。現階段，失能失智老年人的長期照護問題，就是養老服務的重中之重。對失能老年人，要在身體狀況等級評估的基礎上，重點關注長期照料、護理、醫療、健康和慢性病管理等方面的服務。對失智老年人，要在養老服務中加強認知障礙照護服務，通過社區普及知識和早期介入，加強預防和非藥物干預。

二是重點打造老年友好城市和老年宜居社區。高質量城市發展，必須是高品質生活宜居。對健康老年人、活力老年人而言，重點在“老有所樂、老有所為、老有所學”等方面下功夫，關注他們的社交活動、心理慰藉和家政服務。應從城市總體環境著眼，弘揚全社會尊老、敬老氛圍，加強無障礙設施建設和改造，體現全社會對老年人的關心關愛。對高齡獨居老年人，社會應提供額外的關懷性服務，幫助解決一些突發性問題。

十一、關于“行業監管”

“行業監管”，是養老服務健康有序發展的有效保障。養老機構設立許可取消，是養老服務業深化“放管服”改革的重要舉措。但全面開放后對于事中、事后監管提出了更高的要求。

一是綜合監管、全面監管。應建立完善民政牽頭、政府各部門共同參與的綜合監管體制。各部門各負其責，協調配合。如，應急管理部門嚴把消防關，食藥監部門嚴把食品藥品關，民政部門要嚴把設施建設和服務標準關。各部門分工協同，才能形成合力。

二是依法處理。不處理的監管是無效的監管。要改變以往“高高舉起、輕輕放下”“口號喊得響、實際做得軟”的現狀，加大對養老服務中違規違法行為的處罰力度。要從可操作性的執法流程著手，對違法主體的違法行為及時制止，對其財務收支進行有效的監管。

三是征信體系。要建立覆蓋從業人員和服務對象的養老服務行業信用管理體系，建立起信用評價、守信激勵、失信懲戒等信用管理制度，對養老服務領域失信責任主體實施聯合懲戒。

四是防范風險。要始終加強養老行業的風險管控，堅持底線思維，針對養老服務中的護理、食品、消防、人身、設備、財產等所有環節，加強全過程監管，做到監管的“全覆蓋”、隱患的“零容忍”。

十二、關于“操作和落地”

“操作和落地”，強調的是養老政策的可操作、可執行。關鍵是要科學掌握“頂層設計、底層開始”。

一是強調可操作?？刹僮鲝娬{的是“順”，出臺的法規政策，要聚焦堵點、痛點和難點問題，讓老百姓夠得著、用得上。堅決杜絕文件和制度的出臺本身，就包含了“最后一公里”的問題。不能讓老百姓“找不到門，問不到人”。

二是鼓勵基層創新。基層情況千差萬別，資源稟賦各有不同。要大力鼓勵基層創新，在滿足養老服務基本要素的前提下（如，安全要素、服務標準等），發展適合基層自身特點的服務。市級層面加大宏觀問題的研究，對一些個性問題，放手讓基層去嘗試，加大養老政策制定的試點、試驗。通過對試點的總結評估，對證明行之有效的經驗做法，及時總結提煉、完善規范，在面上推廣。

十三、關于“區域一體化”

實施區域協調發展是新時代國家重大戰略之一。當前，我國城市化率近六成，大城市人口越來越密集。據不完全統計，中國超過四分之一的人口，生活在80余個大城市中。推進區域養老一體化，加強地區之間、城市群之間的資源互補、市場共享、務實合作和協同發展，是養老服務大勢所趨。養老“區域一體化”的關鍵，是破除壁壘，優勢互補，身份互認，資源共享。

一是發展統籌。健全區域性養老工作協作協商機制，項目化推進解決涉及區域一體化養老的具體問題。構建區域養老信息咨詢、信息發布及行業服務管理平臺，實現養老信息互通。

二是標準統籌。加強區域基本公共服務標準的銜接，推進區域內養老服務機構設施建設標準、服務標準和照護需求評估標準互認。以“一地認證，多地認可”為目標，推動養老相關標準互通互認、養老服務政策異地通關，建立養老服務優質誠信品牌互認和推介機制。

三是支付統籌。建立“跨區域養老服務待遇異地結算制度”，區域內異地養老的老人可享受戶籍所在地的各類養老服務補貼和長期護理保險等待遇，并能夠方便快捷結算。

四是管理統籌。建設區域養老服務公共信息平臺。加強區域內養老服務領域社會信用體系建設，匯聚共享養老服務企業登記、行政處罰、抽查檢查等信息，對存在嚴重失信行為的養老服務機構及人員實施聯合懲戒。