政府開發保障性房源的創新路徑探析

陳珊珊

【摘 要】本文立足于深圳市保障性住房的建設現狀，簡要介紹了深圳市在保障性住房建設上的幾類開發模式，并重點闡析深圳市政府建設保障性住房的驅動力，從而總結保障性住房房源開發中的創新路徑，以期為我國其他城市保障性住房開發中的創新舉措提供參考。

【關鍵詞】保障性住房；開發模式；創新路徑

一、深圳市保障性住房房建設現狀檢視

保障性住房（以下簡稱保障房）是讓城鎮中等偏下和低收入家庭住房困難問題得到基本解決的重要手段。深圳市政府于2016年提出要在“十三五”期間籌集建設保障房40萬套的的艱巨目標。而現實情況是：在“十一五”、“十二五”、“十三五”期間，深圳市已供應及計劃供應的保障房用地僅有9.12平方公里，保障房占地面積僅占住房用地的4.5%，保障房覆蓋率截至2015年不足12%，低于國家要求的平均水平。

改革開放以來深圳市的社會經濟與產業發展迅速，截至2018年底，占地面積僅1997.27平方公里的深圳常住人口約為1400萬人，GDP總量過2萬億。隨著經濟高速發展，深圳率先遭遇空間資源緊約束瓶頸。據相關數據統計，截至2017年深圳全市已建設用地996平方公里，剩余開發的土地面積不足20平方公里。深圳作為一個高速發展的人口流入城市，隨著常駐人口的增加，土地資源緊缺與住房需求增長之間的矛盾日益加劇。

如何通過存量用地的開發釋放土地潛能、建設保障房、破解發展瓶頸、實現經濟社會可持續發展，是擺在深圳市政府面前的一個重要課題，本文試圖通過深圳市政府在保障房建設模式上的探索，以期更全面深入地分析政府開發保障性房源的創新路徑。

二、深圳市保障性住房開發模式

（一）大沖村：拆舊重建開發房源

大沖村舊改項目是深圳市最大的舊改項目，涉及近千戶原村民、300多戶非村民、7萬多暫住人口、約1500棟房屋的拆遷安置工作。在政府的主導下，大沖于1992年開啟舊改。改造后的47萬平方米土地，13萬平方米作為安置大沖村集體與個人居住，18萬平方米歸于政府，剩余16萬平方米作為企業開發用地，通過大沖村舊改項目，配建了1000套保障房。

政府在大沖村舊改中進行保障房的配建，充分利用舊改中配備的基礎設施與社區服務機構，減少保障房單獨建設的財政成本和運營管理的社會負擔。體現的是深圳堅持節約開發、綜合規劃、集約利用的原則，是政府努力進行政策創新，開發配備保障房，實現土地資源節約集約利用的重要舉措。

（二）龍悅居：郊野荒地開發房源

龍悅居保障性住房位于龍華區，是深圳市政府為解決人才和中低收入家庭住房問題而興建的大型住宅區，也是深圳市政府在土地資源緊張的現狀下積極探索的在空地上開發建設集中的保障房。項目總占地面積17.6萬平方米，總建筑面積81.3萬平方米，提供1.1萬套保障房，是深圳市2010年“十大民生工程”之一。

龍悅居保障房創新引入代建總承包模式，由房地產開發企業牽頭承擔建設。充分利用房地產企業的綜合優勢，采用工業化建造方式和綠色建筑標準，實現宜居和綠色理念的有機結合，為保障房建設轉型升級提供了有益經驗。同時也鼓勵引入多元化社會主體參與保障房建設，為探索新模式、多渠道建設保障房提供了有益經驗。這與深圳市政府在2018年出臺的《深圳市人民政府關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》中通過重點在原關外地區增加建設用地以建設大型保障性住房社區的目標一致。

（三）龍海家園：TOD模式開發房源

TOD（transit-oriented development）模式，是以公共交通為導向開發居住家園的模式。即政府規劃在地鐵上蓋建設保障房，規劃出保障房地鐵社區。這種社區的總體功能以居住用地為主導，根據土地開發的價值隨著與地鐵站點距離增加而衰減的原則，合理配套為社區服務的相關公共設施。

龍海家園公共租賃住房項目，正是深圳市政府在前海地鐵上蓋建的大型保障房項目。其建設充分利用了地鐵站上部空間并進行空間格局上的拓展，在土地資源日益緊缺的情況下，實現城市、交通、環境、住房房源的協調發展。龍海家園位于地鐵前海車輛段上蓋，用地面積在13.5萬平方米，總建筑面積為70.4萬平方米，提供住房12363套。龍海家園是政府在提供更為便利的交通設施的基礎上，將就業生活、商業娛樂、公共服務等有機結合，形成的便捷、人性化、可持續發展的社區。

（四）檸盟公寓：綜合整治開發房源

水圍檸盟人才公寓是深圳市第一個“城中村”改為人才公寓的項目，旨在加大城市中心地區的人才住房保障力度。該項目對水圍村的29棟居民樓進行整體設計改造，改造完成后提供了504套人才公寓。檸盟公寓是深圳市政府探索將“城中村”改造成人才公寓的成功示例。

檸盟公寓建設過程中的主要參與主體包括政府、深業集團、水圍村股份公司與29棟樓的業主。由水圍股份公司租賃29棟樓房，在基本未加價的情況下轉租給深業集團，深業對房屋進行改造后政府進行反租補貼，再將這些住房以低于市場的價格租與企業人才，以確保改造升級的同時仍能有效控制房屋租金，保障符合條件人員的住房需求。

檸盟公寓的保障房提供模式，革新了人才安居的住房供應模式，充分了發揮政府的公共服務能力、專業企業的開發運營能力和股份公司的基層治理能力，實現“政府—國企—村股份公司”三方合作的改造模式，打造出由政府牽頭“綜合整治+統租運營+人才住房”的利用“城中村”籌集公共住房新模式。

（五）深耕村：城際合作開發房源

2011年2月，深汕特別合作區正式成立，合作區由深圳市政府和汕尾市政府共建。2017年9月，深汕特別區納入深圳市“10+1”區管理體系，成為了深圳的“第11區”。合作區位于海峽經濟圈和珠三角經濟圈，土地規劃面積高達468.3萬平方公里，在國家大力支持“飛地經濟” i的背景下，合作區是深圳市跨越惠州市在汕尾市的到的一塊“飛地”。2018年12月，由區屬國企深汕特別合作區城市建設投資發展有限公司開發運營的深汕特別區首個人才保障性住房——深耕村項目正式開工。項目總投資額約21億元，占地面積約5.4萬平方米，計劃籌建人才保障房約2500套，建成后將滿足近萬人的居住需求。深耕村是深圳跨城際建設保障房的進步舉措，深汕合作區的試驗成果將為未來深圳的城際合作奠定基礎。

三、深圳市政府開發保障性住房的創新驅動力探析

（一）以問題為導向，探尋多類渠道房源

隨著深圳經濟的飛速發展、外來人口的不斷涌入，住房問題日益成為重大民生問題之一。不同于傳統政府模式下“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的做法，深圳市政府溯源頭，尋根本。在經過對“城中村”存量住房、深圳市住房需求、深圳市居住用地比例及供應機制等進行大量研究、測算的基礎上認為：住房矛盾的激化不僅包括人口的大量涌入，更在于土地資源緊缺且未得到合理有效的利用。在土地資源存量有限的困境下，解決住房問題最根本措施在于優化資源，使存量土地得到集約化、最大化利用。

深圳市政府在探索住房領域改革的一系列舉措中，堅持突破舊有框架、破除制約創新的思想障礙。2018年8月，市政府發布《關于深化住房制度改革加快建立多主體供給多渠道保障租購并舉的住房供應與保障體系的意見》，文件將多主體供給、多渠道保障、租購并舉作為三大重要指導性思路，提出的6類15種住房建設籌集渠道，即通過增加建設用地、盤活存量用地、配建、盤活存量用房、公共設施綜合開發、城際合作等措施，旨在破解土地資源緊缺、住房建設用地供應不足的瓶頸制約。中國的保障房建設歷史不長，深圳市在立足于轄區基本情況的基礎上進行的多方探索，創新尋房渠道，通過試驗出最適合轄區基本情況的建設方案，逐漸將積累經驗，將成果沉淀，最后固定成具有依據的指導性文件，是實現深圳建設創新引領型全球城市目標的重要步伐。

（二）以需求為導向，降低住房供需矛盾

根據深圳市規劃和國土委員會編制的《深圳市城市總體規劃（2016-2030年）》，預計深圳市常住人口到2020年將達到1480萬人。深圳市1480萬人的常住人口如要保證保障房覆蓋率達到23%以上，則需要保證340萬常住人口有保障房。按照家庭戶均人口數3人，至2020年需供應113萬套保障房。即使“十三五”期間計劃的籌集新建40萬套保障房任務能夠圓滿完成，且都算在“十三五”時期能夠供應（事實上40萬套保障房并不能在“十三五”期間全部供應，因為住房的建設周期需要3-4年），加上“十二五”時期之前已供應的42套保障房，那么截止到2020年深圳市住房能夠供應82萬套，距離113萬套仍有31萬套的缺口，31萬套的缺口比“十二五”時期5年新建籌集的24.6萬套還多6.4萬套。深圳市保障房需求如此之大，供給缺口也是非常之大。

在“十三五”期間單純依賴政府來解決住房供給缺口明顯不現實，因而深圳市政府積極采取多主體多渠道供給保障房的模式。如在經營性用地或普通商品住房中配建保障房；政府投資，房地產企業承建代建保障房；采取“政府—國企—村股份公司”三方合作的模式綜合改造建設公共租賃住房；跨城際合作進行保障房的建設等，力求保證足夠的房源量。

（三）以責任為導向，回應社會民生實際

保障房作為一大民生工程，是政府提供公共服務的重要體現之一。在深圳市的住房保障建設中，政府肩負著實現保障房可持續發展、改善民生與增進社會公平的重任。傳統型政府的“官本位”與“政績當先”的觀念使得政府在保障房的建設中難免由“加速跑”到“跑偏”，從而偏離了保障房的建設是以人民群眾的福祉為主的目標。而深圳市政府積極響應人民的住房需求，回應社會民生實際，提出在“十三五”期間建設籌集新建40萬套保障房的目標，在建設過程中積極調動社會各方的主動性，致力于尋房的創新舉措，為保障房建設工作持續注入活力。

四、從深圳案例看保障性住房房源開發中的創新路徑

（一）創新保障房開發政策工具

在保障房開發中，我國運用最多的便是結構式強制工具，而這些結構式的政策工具中，多以制度規劃和目標規劃為主，法律法規較少且層級較低，大部分屬于部門規章。例如在“十二五”期間我國計劃建設保障房3 600萬套，由全國性的保障房建設目標依次落實到各個地區需要完成的目標，各個地區的政府則自行結合地區實際情況制定相關規范性文件。但迄今為止，我國尚未出臺專門的住房保障法律，而縱觀美國、德國、日本等發達國家，都十分重視城市住房保障的立法工作，實行立法先行，依法界定政府的住房保障責任。因而我國更應該加快住房保障立法，使住房保障規范化。各地方政府需要綜合考慮自身特性、外界環境，積極探索在實踐中所需的保障房開發政策工具，靈活地運用市場型、激勵型等非強制手段的工具，積極引導市場與社會參與進住房保障建設中。

（二）創新保障房開發途徑

目前，我國各地的保障房建設體系在發展水平、土地供應、住房供求關系、居民收入水平和政府財政狀況等方面存在的差異很大。一刀切的保障房供應模式難以達到保障的有效性，不具有推廣的意義，在現實中也存在很多難以克服的障礙，因此在各地政府在保障房的開發中必須要結合實際地區實際情況實行做好協調研究，制定出本土化、科學化的地方性住房保障建設體系。未來，我國應充分鼓勵各地區政府結合本地實際，靈活創新保障房開發途徑。在保障方式上，鼓勵采用包含獨立新建或配建、購置、改造、補貼等在內的多種方式，采用限價或混合開發、承包、酬金服務、BOT運營、城市綜合開發等多種模式，積極參與保障房建設，開拓我國保障房建設規模。

（三）創新政府部門之間的協同模式

保障房建設中，政府承擔自身最基本的底線責任，而政府內部各部門之間的協同運作程度關系到政府相關職責的發揮、相關機能的運轉。創新政府部門之間的協同模式，可從部門之間的協同文化、協同機制、協同信息方面考慮。首先，部門之間的協同文化體現在共同的目標、價值觀上。住房保障工作涉及面廣，但是共同的目標都在于為城市低收入群體和住房困難群體解決住房問題。而部門之間價值觀的協同，則為“合作文化”奠定了基礎，從而推動部門之間的信任，共同為住房保障工作出力。其次，從部門之間的協同機制上，需要完善部門之間協同行動的規定，明確各個部門在協同過程中的職責與義務，使各職能部門各執所長，在合作中發揮最大效益。最后，協同部門之間要突破信息壁壘，銜接好協同過程中的資源端口，暢通信息渠道，提高制度執行效率。

（四）創新政府與房地產企業的協作模式

實現“居者有其屋”是當今國際社會所公認的一項社會經濟政策。這項社會經濟政策不僅僅是政府所肩負的重任，也是企業發揮其社會責任的重要路徑。在我國現階段與企業協作的保障房建設模式主要是委托代建、配建模式以及直接招標模式。政府應當具備創新精神，鼓勵企業積極參與保障房的開發建設，例如借鑒美國保障房建設中的“稅收抵免”政策，針對保障房開發的房地產企業進行一定數額的稅收抵免，以此鼓勵企業投入到保障房的開發建設中。在未來的保障房建設中，企業與政府之間理應相互協調，依托各自的優勢，積極拓寬二者之間的合作，將我國的保障房建設規模提升到一個新的境界。

注釋：

i “飛地經濟”是指在經濟發展過程中，兩個相互獨立、經濟發展存在落差的行政地區打破原有體制和機制限制，通過規劃、建設和稅收分配等合作機制進行跨空間的行政管理和經濟開發模式。

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