福建筱埕鎮官塢村基層權力轉型和治理

吳凌達

【摘 要】筱埕鎮官塢村是隸屬于福建省福州市的一個沿海村莊，曾被評為中國十大魅力鄉村、“全國小康建設明星村”。該村黨支部書記林哲龍既同時兼任村長（即村委會主任），又是官塢海洋開發有限公司董事長、總經理，并受到習近平、李克強、胡錦濤、溫家寶等黨和國家領導人多次接見。在行政管理上，該村實行著極具特色的黨政企合一的模式。這樣的模式，使該村的基層權力高度集中，在村民文化水平普遍不高的前提下，村支書可以較好地展開村莊的政治工作，同時引導經濟文化發展方向，從而提高村莊經濟文化水平。這一模式，避免了村委會與村支部兩套班子互相扯皮的現象出現，提高了村莊行政效率與水平，能夠切實為人民群眾帶來利益，對廣大地區的村莊發展具有重大借鑒意義。

【關鍵詞】黨政企合一模式；轉型；治理

一、中國鄉村現狀簡析

建立并健全現代公共規則，無疑是現代政治的發展方向。然而受傳統文化影響，在中國基層鄉村的權力運行過程中，充滿了不規范的治理技術。傳統社會中的社會關系與行為規范依然殘留著，并無形地指引著農民的行動邏輯。相較于晚清時期，中國大部分基層鄉村治理模式并沒有發生根本上的改變。因此，中國的鄉村治理是一個需要改造的領域。

本文選取“官塢村”作為論述和考察的主體的原因在于：

“官塢村”是一個既特色而又典型的村級單位。它是隸屬于福建省福州市的一個沿海村莊，曾被評為中國十大魅力鄉村之一。特色在于，在行政管理上，該村實行著極具特色的“黨政企合一模式”。該村黨支部書記林哲龍既同時兼任村長（即村委會主任），又是官塢海洋開發有限公司董事長、總經理。典型之處則在于，它作為國家權力末梢、地方自治單位，與其他村莊一樣，面臨著完成上級組織的任務與維護村民利益的矛盾。

本文所運用到的材料，絕大部分來自于筆者的實地調研，部分來自于網絡搜索。調查中所有材料都構成了本文靈感的來源和分析基礎。所有這些內容的呈現并非是對具體內容的研究，而是圍繞基層權力運作這一根本性的主題，展現和分析基層治理的具體機制。

二、中國鄉村治理的一般技術

當前鄉鎮一級政府對于村級自治組織的考核一般采用“目標管理”的技術，即制定指標讓村級組織落實。但是，一般的村級組織卻并不能對村民采用同樣的技術，而只能是充分利用各種可能的資源和非正式的技術來達成村民的配合，從而來完成各種政治任務。筆者發現，在中國的基層鄉村治理過程中，一般運用以下兩種技術，即利益誘導與情感引導。

（一）利益誘導

利益誘導是基層鄉村治理治理中最為常用和最為有效的技術之一，原因在于這種技術將村民的利益與村莊的任務緊密結合起來，村民為獲得自己的利益，就必須完成村莊所規定的一定任務。在接下來的案例中，便可以體現這一點。

案例（來自筆者實地訪談，2015年）

2015年4月，連江縣采取集中搬遷、整村推進的方法，將交通不便、生產單一落后等貧困村莊的群眾搬遷到縣城周邊及集鎮周圍，共有1962戶7688人搬進了新家。其中安凱鄉鎮安村部分鄉村的村民“鄉土情結”濃厚，不愿搬遷，于是村民委員會主任雷積勇用“不搬的話小孩子要去安凱讀書走7公里的路才有學校”、“搬的話10分鐘我們就可以到縣城（醫院）”等關乎村民切身利益的理由誘導他們，最終完成了搬遷工作。

可見，案例將村民自身利益與搬遷工程關聯在一起，使工程順利進行。說明事實上，利益能夠影響村民的行為，從而成為影響基層權力運行的重要因素之一。在基層鄉村中，利益誘導的機制雖不規范，但卻確實是一種強有力的治理技術，能夠很好地解決治理中面臨的許多困難，能夠對村民行為起到極好的引導的作用。

但是，這一治理技術卻存在較大弊端。在實際鄉村治理實踐中，經常出現村莊任務與村民利益相悖的狀況，利益誘導的治理技術在這一方面就變得捉襟見肘。根本原因就在于它是不規范的，非制度化的。在接下來的案例中，便可以體現這一點。

案例（來自筆者父親的實地調研，2011年）

2011年8月15日上午，筆者在福建省連江縣東湖村鎮田下路看到，一棟未依法取得鄉村建設規劃許可的臨近東湖頭工業區的高4層、總建筑面積達400多平方米的磚混樓房剛封頂不久，正準備內外裝修。依據《中華人民共和國城鄉規劃法》第65條規定：未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設的，由鄉、鎮人民政府責令停止建設、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。可是，據群眾介紹，這棟4層建筑在長達1年多的建設時間里，未看見有關人員到現場制止過1次，有關單位也從未向建房戶下達過違章停建通知書。據村委會介紹，由于近年連江城區不斷擴大，東湖村的區位優勢越來越明顯，一些村民意識到當地有限的土地資源將會不斷升值，于是想方設法違法圈地、違法建房，等待拆遷時機，和政府討價還價，要求政府給予一定的拆遷補償，企圖以低額投入獲取高額回報。因此即使是村組織強制拆遷，也只會引起村民的不滿，加深矛盾，更何況即便強制拆遷，部分群眾也仍然頂風搶建，“這邊拆那邊建”現象嚴重。

可見，利益誘導的治理技術在這這種情況下，就變得捉襟見肘。但這并不能否定這種治理技術在基層治理中的實效價值。它有助于完成一些上級下達的任務，削弱了農戶的不配合甚至刁難。在農民的權利義務觀尚未成熟的大環境下，利益誘導的治理技術對于國家基層政權轉型具有過渡性的意義。

（二）情感引導

情感引導技術指：鄉村干部往往動用各種非正式團體關系，即人脈關系，如親情、友情、人情等關系，從而引導村民展開一系列工作。以下案例體現了這一點。

案例（來自筆者父親的實地調研，2003年）

因可門港開發，下嶼村被征用海域面積4000多畝，涉及村民400余戶。為了周全村民生產用海和重點項目建設之間的問題，福建省連江縣下嶼村支部書記鄭德釵動員、引導村民有序轉產轉業，開拓利用新海區。平日里，他就常帶領村兩委干部走家串戶，為村民解決一系列問題。并且做事大公無私，總是先將自己的親戚和朋友的工作先做通，再去做其他村民的工作。這一次，他不厭其煩給村民做思想動員，為村民生產出路出謀劃策，聯系再生產小額貸款，解決異地海區養殖等問題。加上平日里累積的情感基礎，村民們很快就配合村支書完成了工作。

由此可見，情感基礎在鄉村的治理實踐中極為重要，它往往是基層工作開展的鋪墊，正因為這樣的基礎，村民才會因為信任而接受村干部的領導，即使有時會與村民自身的利益相互沖突，但是礙于所謂的“面子”與“人情”，村民往往也會選擇妥協，接受村干部的領導。從這一點又可以看出當前鄉村社會的傳統性，本質上與“晚清時期村民往往接受德高望重的鄉紳的決定”這樣的行為沒有很大的差異。

綜上所述，筆者發現，基層權力的實際運行缺乏強有力的技術手段，且受諸多因素影響，一般的治理技術已經日益無法滿足由傳統社會向現代化社會轉型的鄉村。但是將現代城市的民主制度直接應用于鄉村，又不符合多數鄉村的實際情況。在當前鄉村社會由傳統向現代的轉型過渡階段，基層權力究竟應當采取何種運行模式成為了一個關鍵問題。

三、官塢村的基層權力運行模式與治理技術

在行政管理上，該村實行著極具特色的黨政企合一的模式。這樣的模式，使該村的基層權力高度集中，在村民文化水平普遍不高的前提下，村支書可以較好地展開村莊的政治工作，同時引導經濟文化發展方向，從而提高村莊經濟文化水平。這一模式，避免了村委會與村支部兩套班子互相扯皮的現象出現，提高了村莊行政效率與水平，能夠切實為人民群眾帶來利益，對廣大地區的村莊發展具有重大借鑒意義。但同時，該模式本質上是一種精英領導模式，該模式下對村莊的領頭人有著極高的要求。在當前“大學生村官”眾多與“萬眾創業”的大環境下，該模式的借鑒意義無疑大幅提高。有著良好素質的大學生黨員可以借鑒這一黨政企合一的模式，以黨的方針為指導，以村莊優勢為基礎，建立與村莊經濟命脈密切相關的企業，從基層起密切經濟基礎與上層建筑的關系，通過切實的經濟利益使村民感受到黨的領導的先進性。

（一）黨政企合一模式

一定程度上，這一模式本質上是一種精英政治模式，并不符合中國政治現代化民主化的總體發展方向。但是實踐與研究表明，這一模式不僅有其合理性，并且在當前基層政權逐漸轉型的過渡期，這一模式作為一種過渡模式，有著極強的借鑒意義。具體來說，這一模式的優點，主要體現在三個方面。

第一，該模式能夠避免村兩委相互扯皮，提高行政效率。由于各地村莊實際情況不同，當前農民的利益訴求往往與上級黨政組織的要求有一定差異，面對這樣的差異，執行上級組織的任務與要求的村支部往往會與代表村民訴求與利益的村委會產生沖突。

第二，該模式能夠將利益誘導與情感引導這兩個一般技術規范化、制度化，并通過其他治理技術，促使傳統鄉村社會向現代化鄉村社會轉型。以下的案例就體現了這一點。

案例（來自筆者與其父親的實地調研，2014年）

材料一：上個世紀80年代，筱埕鎮官塢村的林哲龍看到父老鄉親們在溫飽線上苦苦掙扎，他下決心要改變村里的貧困面貌。就把全村原有600多戶單打獨干的農戶組合為53個聯合體，首創了“分工作業、統一管理”的模式，建立了官塢海洋開發有限公司，合力拓展海帶養殖業。

從案例的材料中不難看出，官塢村村支書林哲龍實際上是通過現代企業的形式管理村民，將取消農業稅后分散的各農戶重新團結起來，每家每戶都成為了這家村公司的員工。由于公司的盈利，“公司賺錢就是我們賺錢”成為了全村人們的共同信念，這在無形之中將村莊的集體利益與個人利益結合統一起來，用現代企業的制度將原本的利益誘導與情感引導技術規范化，使得村級組織也可以使用“目標管理”的技術，制定指標讓村民落實。相比一般的治理技術只能通過充分利用各種可能的資源和非正式的手段來達成村民的配合，從而來完成各種政治任務，企業化的村莊無疑具有更高的行政效率。

作為第一點當中所提出的制度設計的補充，在具體操作上，可采用如下制度：

1.當選村支部書記（村委會主任）后，需在上級組織與專家的指導下，組建鄉村發展有限責任公司，以鄉村優勢為基礎，建立利于鄉村經濟發展的企業。

2.制定一定的經濟發展與基礎建設指標，并以此作為村支書（主任）的考核依據，達到一定任職年限后，如未完成指標則需卸任。

第三，該模式能夠為大學生黨員創造發展機會，將“大學生村官”與“萬眾創業”結合起來。大學畢業生可以以村莊優勢為基礎，帶動基層經濟發展。這個優點顯而易見，在此不做贅述。

（二）該模式下的主要治理技術

在該模式下，鄉村的基層治理便有了更多的治理技術，其中大多數技術直接來源于現代企業的管理技術。以下是該模式下的主要治理技術。

1.目標管理技術

彼得·德魯克（Peter F.Drucker）認為管理者應該通過目標對下級進行管理，當組織最高層管理者確定了組織目標后，必須對其進行有效分解，轉變成各個部門以及各個人的分目標，管理者根據分目標的完成情況對下級進行考核、評價和獎懲。在一般的鄉村中，由于村組織與村民沒有明確的上下級概念，村組織無法將上級的任務目標與村莊本身的發展目標分解落實到各戶村民，因此導致基層政治與經濟目標難以實現。但是在該模式下，運用目標管理技術，便可以達到迅速實現村莊目標的目的。一下案例可以說明這一點。

案例（來自筆者的實地訪談，2015年）

村民一人在船頭，一人在船尾，把兩頭的吊繩拖起來放在船頭。另一個村民則把海帶苗繩拿出來，兩端扔給他們，讓他們綁在泡沫上面，而那村民則拿起一個小沙袋，綁在苗繩的最中間，隨后拋進海里，三個人的動作都非常嫻熟麻利。這一專業化的生產現象出現得益于官塢村村支書（村主任）林哲龍為全村人制定的目標。他把全村原有600多戶單打獨干的農戶組合為53個聯合體，與每個聯合體一起共同制定了相應的目標。通過“分工作業、統一管理”的模式，使官塢海洋開發有限公司的生產專業化水平大大提高。

在這個案例中，面對上級黨政組織制定的鄉村經濟發展目標，采用“黨政企合一”模式的村莊就可以相應地制定出具體到每一個村民的任務目標，從而使各人能夠各司其職，大大提高生產專業化水平的同時滿足了村民們的利益訴求。

2.民主決策技術

相比于一般村莊所謂的民主決策，實現“黨政企合一”模式的村莊的決策無疑更加民主化。原因在于，在一般村莊中，村兩委即便以民主為原則進行決策，但由于體制原因，導致村民不清楚何時應當參與決策，進一步降低村民的政治參與熱情，最終出現即使想實現民主也沒有村民參與的情況。

但是在“黨政企合一”模式下的村莊，得益于目標管理的治理技術，村民能夠明確自己具體的權利與義務，促使村民為自己的利益而發聲。以下案例就能夠說明這一點。

案例1（來自筆者父親的實地調研，2015年）

2015年10月29日上午，官塢海洋開發有限公司海帶產業負責人與7名海帶行業職工代表在縣總工會的組織指導下，就最低工資標準、年工資增長幅度等相關問題進行集體協商，最終達成一致意見。

職工代表：工資是我們職工的利益，以前工人的工資都是由老板說了算，今天在現場集體協商，反映了我們的心聲，說明了我們的理由，也得到了老板們認可，達到了我們雙方共贏。協商會議的結果，我們利益得到保障，工資提高，那我們也將作出最大的努力，更加積極地投入到工作當中，為企業作出更大的效益。

企業代表陳伯如：職工是我們企業的財富創造者，維護他們的切身利益是我們必須考慮的問題，我認為今天這樣集體協商工資方式有利于維護職工利益，有利于我們企業發展。

本案例中，官塢村海帶行業的員工為了自己的切身利益與企業管理者進行談判，在無形中參與到了民主決策中來。這樣的模式比起一般鄉村形式上（一般只有選舉時）的民主，更可以使村民享受到真正的民主權利。

四、結論與討論

首先要指出來的是，雖然本文中未予以點出，但此種模式由于本質上是一種精英政治模式，不符合現代民主發展的總基調，因此確實存在著一些負面效應。但在“十三五“國家政治轉型時期，這一模式則有著過渡性的重要借鑒意義，這樣一種模式，有利于部分地區的鄉村從傳統社會過渡到現代社會，通過企業建立拉動經濟增長與轉型，最后實現基層政治權力運行模式朝著現代民主發展的總基調前進，從而逐步推進有中國特色的國家政權建設。

最后，本文僅是筆者基于從官塢村的基層權力運行模式中獲得的靈感，而展開的粗淺分析。至于該模式的具體可推廣性及可實踐性如何，則有待更多學者進一步的探討。

【參考文獻】

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