保障性住房政策執(zhí)行困境與對策

李佳 吳怡 牛詩夢

摘要保障性住房政策是對商品房體系的重要補充，但在實施過程中出現(xiàn)了政府執(zhí)行不力的情形。本文以史密斯政策執(zhí)行過程模型為分析框架，通過對上海市三個保障房社區(qū)的調(diào)查研究，發(fā)現(xiàn)政策執(zhí)行中存在行政發(fā)包制下泛濫的自由裁量權(quán)；壓力型體制下的選擇性執(zhí)行；基礎(chǔ)秩序失范下的政策冷漠和權(quán)責(zé)不匹配下的土地財政壓力四個執(zhí)行困境。并提出了上述困境的破解之道。

關(guān)鍵詞保障性住房；政策執(zhí)行；央地關(guān)系

1問題提出

中國城鎮(zhèn)住房制度經(jīng)歷了福利化到商品化再到資產(chǎn)化、金融化的發(fā)展階段。隨著市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，巨大的住房需求以及投機性購房行為使得住房價格不斷上漲，中低收入家庭面臨著嚴重的住房困難。住房問題已經(jīng)不僅僅是經(jīng)濟領(lǐng)域的問題，而且成為影響社會公平穩(wěn)定的重要隱患。

保障性住房政策是指政府為城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭提供限定標準、限定價格或租金的住房的政策，起到保障住房供給和維護社會公平的作用。包括經(jīng)濟適用房、廉租房、限價房、公租房以及針對被拆遷住戶的安置房等等[2]。在中國政府網(wǎng)政策文件庫搜索“保障性住房政策”，結(jié)果顯示自2000年以來共涉及中央有關(guān)文件45條，國務(wù)院文件420條，如此龐大的文件數(shù)量顯示了“文山會海”的中國特色。研究表明，保障性住房政策的實際執(zhí)行效果未能實現(xiàn)既定的政策目標，出現(xiàn)了空間選址偏僻、大規(guī)模集中建設(shè)、配套設(shè)施不完善等問題，并可能誘發(fā)社會隔離與排斥加劇、社會風(fēng)險加劇等一系列社會問題[9]。

中央政府制定的保障性住房政策有賴于地方政府的貫徹執(zhí)行，保障性住房這一惠民政策在執(zhí)行過程中遭受了何種困境？地方政府應(yīng)該如何破解執(zhí)行困境以全面提升保障性住房政策的執(zhí)行力？本文以史密斯政策執(zhí)行過程模型作為分析框架，基于對上海市C社區(qū)、H社區(qū)和N社區(qū)三個保障性住房社區(qū)的實地調(diào)查，分析保障性住房政策實際執(zhí)行過程中所面臨的困境，并提出相關(guān)的對策建議。

2文獻綜述

在西方的語境中，公共政策研究的焦點集中于政策形成階段，因其文化背景特征，各利益集團的博弈與妥協(xié)往往集中于政策的形成[5]。在中國的制度背景下，各利益集團的博弈始于政策制定，而真正的難點在于政策執(zhí)行，面對著“最先一公里”、“中梗阻”和“最后一公里”三個難題。

國內(nèi)學(xué)者對于公共政策執(zhí)行力的研究經(jīng)歷了由淺入深的過程。學(xué)者們認識到一項政策的成功依賴于參與執(zhí)行的較低及最低層次行動者，劉雪明和李春蓉（2015）發(fā)現(xiàn)，地方政府在保障性住房政策執(zhí)行過程中存在監(jiān)管缺乏、經(jīng)費不足、規(guī)劃不科學(xué)等擔(dān)責(zé)缺位現(xiàn)象，由此提出了健全監(jiān)管和制度建設(shè)、加大財政支持、將保障房建設(shè)納入官員政績考核等舉措來促使地方政府擔(dān)責(zé)[2]。

此外，下級政府的職責(zé)之一就是全力有效地執(zhí)行中央的政策，然而地方政府出于自身利益的考慮，往往選擇“變通性”執(zhí)行。譚羚雁、婁成武（2012）指出，

無論在保障性住房政策的制定還是執(zhí)行過程中，均存在各利益集團的博弈，具體體現(xiàn)在：中央政府的各部門之間、地方政府和其各部門之間以及開發(fā)商等企業(yè)間的利益結(jié)盟。保障性住房政策涉及眾多的利益主體和利益關(guān)系，其中影響保障性住房政策執(zhí)行過程和政策結(jié)果的重要因素是中央與地方間的利益博弈[8]。

由此產(chǎn)生了一個疑問：為什么地方政府要千方百計違背上級意愿，在政策執(zhí)行過程中敷衍了事？目前學(xué)術(shù)界對其原因的探討主要集中在三個方面：

一是央地利益不相容，在委托——代理視角下譚禹（2014）認為，保障性住房政策執(zhí)行受阻的深層次原因是中央和地方存在利益沖突[4]。陳毅（2010）指出“激勵相容”是最好的辦法，即讓地方和中央政府的利益趨于一致，讓地方認同中央的政策[11]。

二是市場建設(shè)、財政支持滯后，缺乏相應(yīng)支撐。鄧聿文（2011）提出，由于房地產(chǎn)是地方經(jīng)濟增長的支柱，地方政府對此大力扶持，由此造成對住房市場缺乏認識，進一步導(dǎo)致保障房發(fā)展緩慢、建設(shè)不力；此外，分稅制改革導(dǎo)致地方政府財政困境，在此背景下，因為保障房沒有增值收益，且不與領(lǐng)導(dǎo)干部政績掛鉤，地方缺乏發(fā)展的動力[10]。

三是地方政府缺乏激勵，呂冰洋等人（2013）的研究表明，地方政府在縱向上面臨著房地產(chǎn)投資激勵機制，由此造成政府過多干預(yù)商品房市場，卻缺乏在保障房建設(shè)上的激勵；在橫向上面臨著政府間標尺競爭激勵機制，地方政府為了在標尺競爭中勝出，往往會選擇能夠帶來地方稅收和GDP增長的商品房投資。多維的激勵機制對于執(zhí)行保障性住房政策都是不利的。

3分析框架與研究方法

3.1分析框架

目前國內(nèi)學(xué)界的研究主要集中在政策執(zhí)行過程中的某一方面，并未構(gòu)建起整體性的分析框架。政策執(zhí)行分析必定是一個動態(tài)、持續(xù)的過程，涉及到政策制定者、執(zhí)行者、目標群體等多個主體。各個主體之間是相互聯(lián)系、相互作用的，孤立地分析不能準確識別問題的全貌。

美國學(xué)者托馬斯·史密斯（ThomasB.Smith）在其1973年《政策執(zhí)行過程》這一著作中首次提出了史密斯模型的概念，主要有以下四個要素：一是理想化的政策，即合理、合法、可行的政策，它包含政策的形式、內(nèi)容、支持力度和社會對政策的印象四個方面。二是執(zhí)行機構(gòu)，通常指政府部門中負責(zé)具體執(zhí)行政策的機構(gòu)，包括組織結(jié)構(gòu)、人員配備、行政組織領(lǐng)導(dǎo)力和執(zhí)行能力三個變量。三是目標群體，是政策直接作用的對象，包括目標群體的組織化或制度化程度、接受領(lǐng)導(dǎo)的情形和現(xiàn)有的政策經(jīng)驗三個要素。四是環(huán)境因素，即政策順利執(zhí)行所處的環(huán)境，包括政治因素、經(jīng)濟因素、社會因素、文化因素等的綜合[13]。

史密斯政策執(zhí)行模型的最大優(yōu)勢在于指出了公共政策若想得到順利執(zhí)行，必定是受多種因素交織影響的。在公共政策的執(zhí)行過程中，除了政策本身，還要考慮公共政策的執(zhí)行機構(gòu)、目標群體和其所處環(huán)境，只有這樣，公共政策的執(zhí)行才能達到理想狀態(tài)，發(fā)揮其應(yīng)有的效果。圖1根據(jù)史密斯模型的架構(gòu)構(gòu)建了本文的分析框架。

3.2研究方法

近年來，上海市面臨的住房問題日益嚴峻，保障性住房建設(shè)也走在全國的前列，上海市政府先后頒布了《上海市經(jīng)濟適用住房管理試行辦法》（滬府發(fā)〔2009〕29號）、《市政府關(guān)于調(diào)整和完善本市廉租住房政策標準的通知》（滬府發(fā)〔2013〕25號）、《上海市共有產(chǎn)權(quán)保障住房管理辦法（滬府令39號）》等政策文件。

本研究主要采用調(diào)查研究法，選擇上海市三個保障性住房社區(qū)作為調(diào)研對象，筆者于2018年6～10月間帶領(lǐng)團隊成員多次前往調(diào)研點，根據(jù)隨機性原則抽取適當?shù)臉颖具M行問卷調(diào)查，并采用文獻研究法、深度訪談法和現(xiàn)場觀察法，進行深入的案例研究。C社區(qū)位于閔行區(qū)，是上海市規(guī)劃建設(shè)的保障房中地理位置比較優(yōu)越的，位于中環(huán)至外環(huán)之間，在產(chǎn)權(quán)類型上屬于經(jīng)濟適用房。H社區(qū)和C社區(qū)的位置相近，在產(chǎn)權(quán)類型上屬于公租房，測算的容積率為2.96。N社區(qū)位于奉賢區(qū)，遠離外環(huán)線20公里左右，由于是新城建設(shè)項目的一部分，因而占地規(guī)模較大。

4保障性住房政策執(zhí)行現(xiàn)實困境分析

保障性住房政策在實際執(zhí)行過程中面臨著多重困境，除了要應(yīng)對公共政策執(zhí)行的普遍困境，包括行政發(fā)包制、壓力型體制等威權(quán)治理模式，還面臨著社會保障、底層困境等敏感議題，同時地方政府被置身于巨額的土地財政誘惑和權(quán)責(zé)壓力的政策環(huán)境中。國家出臺的政策雖多，但在地方政府執(zhí)行過程中經(jīng)常出現(xiàn)走樣、變形。

4.1政策框架：行政發(fā)包制下泛濫的自由裁量權(quán)

“行政發(fā)包制”的概念是由周黎安（2014）首先提出的，在這一制度模式下，上級官僚機構(gòu)將區(qū)域性的治理任務(wù)層層“發(fā)包”給下一級官僚機構(gòu)，這些任務(wù)包括稅收、就業(yè)、治安、教化等等[3]。保障性住房政策框架的形成滲透了行政發(fā)包的邏輯，委托方——中央政府設(shè)定目標和政策取向，然后將具體的任務(wù)“發(fā)包”給下屬管理方——各級地方政府。周黎安提出，這種逐級發(fā)包的模式隱藏著“統(tǒng)治風(fēng)險”的問題，因為在逐級發(fā)包的過程中實際上賦予了下級官僚機構(gòu)，即承包人，一定的決策權(quán)以及自由裁量權(quán)，由此形成了兩個問題，一個是政府提供公共服務(wù)的質(zhì)量較差，引起“質(zhì)量壓力”的上升；另一個是政府執(zhí)行政策不能使人民群眾滿意，引起“統(tǒng)治風(fēng)險”上升[3]。準入、退出機制是保障性住房政策的重要內(nèi)容，也是決定政策是否合理的關(guān)鍵因素。根據(jù)中央的政策文件，有關(guān)保障性住房的申請條件，如家庭收入、家庭資產(chǎn)、住房面積等具體準入條件，“由市、縣人民政府結(jié)合當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展水平、居民收入與住房狀況等實際情況合理確定”。這一規(guī)定是原則性、指導(dǎo)性和框架性的，將具體的準入權(quán)力發(fā)包給各級政府，如何衡量“城市低收入家庭”成為現(xiàn)實執(zhí)行中一個模糊的問題，為地方政府執(zhí)行保障性住房政策留下了“鉆空子”的機會。從表1可以看出，北京、上海和廣州三個經(jīng)濟發(fā)展水平較為接近的城市在財產(chǎn)性準入標準上竟有如此巨大的差別。

4.2執(zhí)行機構(gòu)：壓力型體制下的選擇性執(zhí)行

“壓力型體制”是由榮敬本（1997）首先提出的，是地方政府運行的重要機制之一。我國政府間的政策執(zhí)行監(jiān)控體系是自上而下的，上級政府經(jīng)常向下級政府施加壓力，并通過多種途徑來加大監(jiān)控力度，包括“績效考核、目標責(zé)任制、巡視、督辦、運動式治理、專項整治”等，并將對下級的政績考核、政治晉升與其完成任務(wù)情況相掛鉤，這樣就形成了一種自上而下的壓力機制[7]。

《住建部關(guān)于做好2014年住房保障工作的通知》規(guī)定了“全國城鎮(zhèn)保障性安居工程計劃新開工700萬套以上”。各省、自治區(qū)、直轄市住房建設(shè)部門將中央分配的任務(wù)量化分解，通過簽訂目標責(zé)任書的形式逐級下達給下級組織，把這一行政任務(wù)提升到了“政治高度”。然而，中央和地方在保障性住房這一政策中的利益是不一致的，甚至中央政策和地方利益是沖突的，地方政府缺乏實現(xiàn)中央政策目標的適當激勵，而又迫于“不得已而為之”的巨大政治壓力，于是便出現(xiàn)了選擇性執(zhí)行、變通性執(zhí)行、象征性執(zhí)行甚至是扭曲性執(zhí)行。

根據(jù)中央的任務(wù)要求，上海市每年都承擔(dān)著數(shù)萬套保障房的建設(shè)壓力，筆者看到的保障房無論是在社區(qū)環(huán)境還是建筑外觀上都是比較不錯的，但在訪談期間，60%以上的居民都反映了存在質(zhì)量問題。當數(shù)萬套的保障房建“好”后，另一個迫切的問題就是入住，根據(jù)政策文件，保障性住房只能由符合條件的居住者申請，并通過多重審核，有近70%的受訪者不是自己親自申請的。保障性住房的入住被以下途徑分解：房產(chǎn)中介、單位租賃、個人申請、特殊政策。政府借此變通性執(zhí)行以實現(xiàn)政策目標。

4.3目標群體：基礎(chǔ)秩序失范下的政策冷漠

基礎(chǔ)秩序是社會學(xué)者孫立平（2007）提出的一個概念，他認為，一項制度之所以不成功，在某些情況下，原因往往并不在于制度本身，而是社會的基礎(chǔ)秩序——制度賴以運行的條件出了問題。所謂基礎(chǔ)秩序，就是一個社會中超越某個具體制度的基本社會規(guī)范，如信任結(jié)構(gòu)、法治信仰、契約精神等等[12]。

公民精神欠缺、政治參與熱情不足。在調(diào)研中，筆者發(fā)現(xiàn)保障性住房政策只被很小一部分群體所知，很大一部分住戶不知道自己住的是保障性住房，甚至認為和商品房沒有差別。筆者發(fā)放的調(diào)查問卷包括了關(guān)于政策了解度的一系列問題，有80%以上的住戶選擇了“了解較少”。此外，保障性住房政策的目標群體往往沒有接受過高等教育，社會資源較少，缺乏信息獲取的渠道，以至于他們沒有辦法很好地維護自己的社會保障權(quán)益，對于一些違規(guī)操作也不知該如何反映，只能處于被動接受的地位。

政府行為失范引發(fā)了公眾信任的喪失。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，保障房住戶對于房屋建設(shè)、社區(qū)管理以及相關(guān)政策的制定與執(zhí)行方面不敢提出自己的意見或建議。調(diào)查問卷中的相關(guān)問題涉及到“是否有人違規(guī)申請”“房屋質(zhì)量問題”“意見建議”等，回收的問卷顯示，多數(shù)被調(diào)查者都選擇了不填或者填寫“無”。然而，在訪談中了解到，多數(shù)居民希望政府能夠修改一下退出機制或者多增加一些保障性住房的供應(yīng)。由于部分政策執(zhí)行主體以權(quán)謀私、尋租腐敗等行為經(jīng)常被公開報道，公共政策一次次的執(zhí)行不力都在消耗公眾對政府的信任，公眾缺乏政策執(zhí)行反饋的途徑，政策也就變成了“長官意志”的體現(xiàn)。