財政體改需從支出劃分做文章

劉尚希

中國的改革進入了新的階段，發展也進入了新的階段，我們要在這個背景下考慮中國財政體制改革的相關問題。財政體制改革，既要與當前新的發展階段相適應，也要與改革總體目標相適應。

中國的經濟社會轉型經歷的時間很短，一些早先的要求大家還沒完全接受，新的要求又不斷涌現。特別是，一代人要經歷兩個甚至更多的發展階段，一些新生事物在觀念上接受有個過程。如果時間夠長的話，大家可以慢慢接受，但是中國的發展速度不允許慢慢適應。中國的問題與快速變化是相關聯的，尤其是政府間財政關系方面，與時代變化所提出的要求關系非常密切。

以往財政改革的目標強調與市場經濟相對應的公共性，主要圍繞經濟目標做文章，服務于促進經濟增長?，F在，不僅是一個公共性的問題，而是綜合性問題。不僅著眼于經濟目標，還要著眼于社會目標。不僅要考慮經濟問題，還要考慮社會、生態環境、全球治理等各個方面的問題。在財政體制改革方面，1994年的改革只要考慮調動地方經濟積極性就可以，而現在是不夠的，現在社會發展、扶貧、環境改善等各個方面都要考慮如何調動積極性。

在計劃經濟背景下，人口流動較少，相對來說是一個靜態的社會。改革開放以來，人口加速流動，毫無疑問這是動態社會。在動態社會，中央與地方財政事權劃分、收入劃分和轉移支付等體制改革問題具有更大的復雜性。

盡管現在的轉移支付規模越來越大，但還是難以滿足地方履職的需要?，F在地方財政支出比重超過85%，中央本級支出不到15%，大量財力下移，讓地方政府履行職責。

在動態社會，發展的整體性越來越強。發展的整體性越強，就需要中央和省級政府履行更多的事權。人口流動規模越大，很多事情在省以下層面無法解決。讓一個地方解決公共服務問題，會產生流動人口與戶籍人口公共服務不一致的問題。中國有兩億多人在城市工作，但并沒有城市戶籍，享受的公共服務與當地戶籍人口有差別，主要原因是地方政府對流動人口提供公共服務的積極性不高。如，流動人口兒童的教育等問題解決得不是太好，都與此有關。

中國發展到這個階段，各個地方之間越來越成為一個有機的整體，一些事權交給地方政府很難解決。所以，完善政府間財政關系，必須要調整思路。過去局限于從收入方面解決問題，強調如何增加地方的財權和財力，現在這個思路要調整，應強調中央與省級政府要履行更多事權。完善政府間財政關系，要從收入方面考慮問題，轉到從支出方面考慮問題，要逐步提高中央政府支出占整個支出中的比重。事權的履行要更多地由中央政府自己來做，而不是通過下命令、發文件讓各級地方政府來做。如果不這么做，地方的責任會不斷加大，會形成“小馬拉大車”的結局。

關于財政可持續性問題，不能從財政本身來考慮，而是要從公共風險方面思考問題。比如說出現重大的危機，即便沒有法律責任，政府也要履行相關責任。尤其是我們黨的宗旨就是全心全意為人民服務，強調“人民對美好生活的向往，就是我們奮斗的目標”。從這個意義上，中國政府承擔的公共責任更大。如果對概念稍作轉化，公共責任實際上就是公共風險，如經濟穩定、金融穩定、社會穩定和環境改善等問題，都是公共風險問題。當這些領域公共風險擴大，若要加以控制，就會轉化為財政風險。

當然制度改革也是一種辦法，但制度改革經常滯后，所以，化解公共風險最終都會落到財政上。當各種風險累積，都需要財政化解，如果財政不能承受，就會轉化為財政危機。希臘等國家發生的財政危機，與財政承擔的化解公共風險的責任是分不開的。所以說，財政的可持續性不僅是控制財政本身的風險問題，而是要平衡公共風險與財政風險的關系。財政不可能關起門來過日子，所以必須放棄會計學意義的財政可持續性概念。

現在各個方面都關注債務問題，當然這個問題很重要。但我們必須考慮債務是怎么產生的。財政要有更廣闊的視野，這也說明了為什么財政是國家治理的基礎。

總之，在新的時代，財政面臨的問題越來越復雜，探討如何建立公共風險與財政風險的平衡機制很重要。目標要著眼于公共風險最小化，財政才能實現終極可持續目標。所以說，功夫在詩外，實現財政可持續要跳出財政自身。

“十四五”財政改革，應當把政府間財政關系放在最重要的位置，在中央與地方事權劃分上要有大的突破。在現有的基礎上，適當加大中央與省級政府的事權，這是最為首要和關鍵的問題。另外，還要讓地方政府有穩定的預期，包括地方政府承擔的事權和支出責任，都要可預期。

從投資方面來看，現在應更多從物質資本投資轉向人力資本投資，轉向公共服務的提供。不要把公共服務只當作公共福利，而是要當作人力資本的積累看待。從這個角度入手，可以改善不平等問題，不僅能改善當前的不平等，還能改善未來的不平等，促進機會的公平。中國未來的發展要放在人的身上，這是“十四五”規劃的核心問題。