縣域如何走向高質量發展

尤蕾

當前，我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期。實現高質量發展，推動新舊動能轉換，建設現代化經濟體系，基礎在縣域，難點在縣域，活力也在縣域。

高質量發展是新時代的新要求，也是各地政府工作的重要任務，縣域是經濟發展的排頭兵，也是高質量發展的中堅力量。因此，各縣市都鉚足勁在推動高質量發展。

主攻制造業

當下，拉動縣域經濟高質量發展的強力引擎之一，無疑是產業，以江浙兩省為代表的沿海省份成為縣域經濟發展最為強勁的區域。

在“2018年中國工業百強縣（市）”的榜單上，江蘇省以24個縣（市）上榜而獨占鰲頭，浙江省也占據了17個席位。

2015年，浙江省就提出了縣域經濟提檔升級，而其主攻方向，正是制造業。2017年6月，浙江省又出臺“全面改造提升傳統制造業行動計劃”，啟動紡織、服裝、皮革、化工、化纖、造紙、橡膠塑料制品、非金屬礦物制品、有色金屬加工、農副食品加工等10個制造業的改造提升。排名第一的江蘇省江陰市更是素有“中國制造業第一縣”之稱，近年來，江陰市堅定實施產業強市首要戰略，加快傳統制造業向中高端挺進，做大做強戰略性新興產業，打出了一套高質量發展的“組合拳”。

顯然，不少縣市都將制造業作為高質量發展的主攻方向，對此，山東大學縣域經濟研究院副院長段昊在接受《小康》雜志、中國小康網記者采訪時表示，制造業是中國縣域發展的支柱。縣域經濟發達的縣市制造業增加值比重都在60%上下，制造業的轉型也是實現縣域高質量發展的必要條件。

但是，目前制造業發展存在著不平衡與不協調的問題。一方面，發達地區與欠發達地區制造業發展水平差距很大。蘇南、廣東等地區的制造業已逐漸向資本密集型和智能制造方向升級，而欠發達地區縣域仍在爭搶承接東部淘汰的產能。另一方面，同一產業鏈不同環節制造水平差距很大，部分核心零部件依然依賴進口。隨著勞動力成本的上漲，大量制造業企業面臨著東南亞企業的競爭壓力，轉型升級迫在眉睫。

位列“2018年中國工業百強縣（市）”榜單十強的依次是江陰市、昆山市、張家港市、常熟市、晉江市、慈溪市、太倉市、龍口市、寧鄉市和宜興市。

作為“領頭羊”之一的江蘇省太倉市，就在今年年初全市兩會上的《政府工作報告》中明確了未來產業轉型升級新路徑，包括全力推進玖龍智能裝備產業園、歐美綠色制造產業園、中歐先進制造產業園等載體建設，建成投用中德先進制造技術國際創新園二期，積極打造汽車核心零部件產業園、航空零部件產業園，壯大高端裝備制造、新材料、物貿總部經濟、生物醫藥等“1115”產業集群，提升數控機床、醫療器械等細分領域產業規模，培育智能機器人、航空零部件等先導產業，支持電力、石化、造紙等傳統產業技術創新，確保新興產業產值占比保持穩定，等等。

西部地區則是向東部沿海發達地區看齊。在實地學習了浙江海寧經驗之后，居于四川縣域經濟首位的成都市雙流區確定要以工業為產業主支撐，實現趕超的首要突破口就是工業。雙流區西航港經濟開發區以新興電子信息產業為核心支撐，依托中電子、海威華芯等重大項目，正在致力打造中國集成電路第三極。

打開全新發展思路

“近年來，縣域政府全面踐行新發展理念，不再單純追求以GDP論英雄的考核方向。”段昊進一步分析道，在實現高質量發展的目標過程中，首先，縣域政府目前普遍將綠色發展置于前所未有的地位，踐行了習近平總書記“綠水青山就是金山銀山”的重要科學論斷。近年來，縣域生態環境普遍好轉，對居民的吸引力日益增強。有了良好的環境，外出務工的農民工更愿意回鄉定居，為地方產業騰飛奠定勞動力基礎。一批退休的老年專業技術人員也受到良好環境的吸引，定居縣域，促進了城鄉文化融合。縣域政府在項目引進上也更加趨于謹慎，普遍將高污染、高能耗企業拒之門外，一定程度上也加大了高污染、高能耗行業的轉型升級壓力。

因縣施策 產業發展需要以“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念為根本指導，打開全新思路，因縣施策。圖為太陽能蔬菜大棚。

其次，縣域政府也普遍加大了對教育、醫療等民生領域的投入，加大了對鄉村建設的投入，發展方式趨向協調和共享。醫療和公共服務的提升為縣域產業轉型帶來積極的影響。段昊舉例說，四川省米易縣處于四川省與云南省交界的山區，盡管地理位置并無得天獨厚的優勢，但環境優良，氣候宜人。本地醫療水平的提升，吸引了全國老年避暑避寒的療養旅客，成功發展了康養產業。

產業發展需要打開全新思路，雖然難有放之四海而皆準的準則，但還是應當以“創新、協調、綠色、開放、共享”的新發展理念為根本指導。堅持新發展理念，應當本著實事求是的原則，因縣施策。

“近年來，我們對全國縣域發展規劃的梳理發現，各地縣產業規劃往往存在著偏好大項目、高科技產業，而不考慮本地發展基礎的問題。我們并不否認通過引進大項目實現某縣制造業跨越式發展的可能，但對于大多數縣域來說，更現實的是沿自己的原有產業基礎升級，或向本產業的上下游產業擴展。若能將產業做精、做細，提升本產業及關聯產業的競爭力，縣域都能走出適合自己發展的制造業道路。”段昊舉例說，蔬菜溫室種植是山東省壽光市的支柱產業。由此，本地誕生了為一批蔬菜溫室種植提供一攬子解決方案的設備供應商，在農業專用設備制造領域形成了一批具有核心競爭力的企業，實現了原有產業與新興產業的良性互動。

值得關注的是，縣域普遍存在著創新能力不強的問題，全國絕大多數縣域都沒有高等學校和科研院所，縣域創新主要依賴于本地企業。受制于城鄉產業結構的差異，大企業的研發機構主要設在城市中心區，因而在縣域層面談創新難度很大。未來，縣域創新主要在企業應用層面。因此，依托縣域企業將科研成果轉化為產品，對于制造業的轉型升級具有重要意義。

浙江省慈溪市市長項敏用“發展新興產業、改造提升傳統產業、謀劃布局未來產業”來描繪未來慈溪市產業發展的三篇文章。他們的思路恰恰就是，依托企業加強縣域創新，從而實現產業升級與新舊動能轉換的目標，以推動高質量發展。慈溪現有市場主體超過15萬家，其中工業企業1.8萬家，家電、化纖、軸承、汽配等傳統產業一直都是慈溪的支柱產業。在政府的推動下，越來越多的慈溪傳統企業通過技術革新，變“制造”為“智造”，推動生產過程智能化，降低生產成本，提高產品品質，企業煥發了新的生機。“創新是引領發展的第一動力，是慈溪經濟邁向高質量發展的戰略支撐。”項敏強調說。

激發活力 激活縣域發展活力需要尊重地方首創精神，在把握大原則的基礎上，允許部分地方突破政策限制，先行先試。

諸如慈溪這樣的沿海發達地區的縣市，已經在幾十年里打下了深厚的產業基礎，創新、轉型、升級的目標“跳一跳”就能夠達到。此外，利用開放的區位優勢也獲得了大量的投資，但不能忘記的是，高質量發展的目標不僅僅針對東南沿海地區，處于腹地的中西部也不能“掉隊”。段昊分析稱，雖然中西部地區的開放性不足，但隨著“一帶一路”倡議的不斷推進，國內企業與沿線國家交流逐漸增多，改革開放程度也在加深，西部縣域將逐漸改變過去地理位置的劣勢，“未來，廣大中西部縣域政府需要以更加開放的態度，拓展對外交流，與“一帶一路”沿線國家締結姊妹城市關系，促進本地產業與沿線國家市場對接，逐步提高開放發展的水平。”

直面挑戰，激發活力

自新舊動能轉換戰略實施以來，各級政府投入大量精力，調整產業結構，部分地區初見成效。例如，山東省建立了新舊動能轉換重大項目庫，已確定了950個重點項目，涵蓋新一代信息技術、高端裝備制造、新能源新材料、醫養健康、現代海洋、高端化工、現代農業、文化旅游、雙創平臺、現代物流等多個領域。其中大量的項目部分或全部落在縣域。管中窺豹，可以說縣域是承載新舊動能轉換戰略的空間主體。

如何激發縣域高質量發展的活力？

段昊強調，首先需要認識到，各個縣的發展基礎不同，仍然有大量縣市的產業結構調整任務重、難度大。“例如，從目前山東省確定落地的新舊動能轉換項目來看，由地級市以上政府牽頭引進的項目居多，更多地體現全省一盤棋的戰略考慮。但國內有些縣市，由縣政府牽頭引進高端產業項目難度較大。”段昊說，從過去幾年縣域引進的大項目來看，政府能否做好配套服務工作，對于項目后期發展至關重要。

另外，在建設現代化經濟體系中，難點也在縣域。首先是人力資源不足，全國除少數縣域人口凈流入之外，絕大多數縣域都面臨著人口流失的問題。從人口遷徙的結構來看，縣域流失的主要為適齡勞動人口，年輕人的流失讓縣域普遍缺乏活力。此外，教育醫療資源不足以及對外互聯互通基礎設施欠佳，這都導致了縣域在發展產業和吸引人才等多方面處于不利地位。

找到問題的癥結，方能開出“藥方”。說到底，縣域高質量發展離不了人的發展。提升縣域發展的活力首要任務就是讓縣域環境優美、生活富裕，能夠吸引人、留住人。一方面，需要縣域從自身產業結構做起，提供足夠多的就業崗位和足夠好的生活環境，吸引年輕人回流;另一方面，需要從制度上消除城鄉人口流動的障礙。此外，通過發展和提升職業教育，培育引進企業所需的本地勞動力隊伍，引導原有的本地勞動力技能轉型。

做好基本公共服務，是不少縣域政府的法寶之一。縱觀百強縣尤其是前十強，無一不是努力做到“以人為本” “以企業為本”。因此，段昊建議，縣市政府在其權責范圍內應該努力做好基本公共服務。一方面做好對企業的服務，減少企業與政府打交道的交易成本;另一方面做好對居民的服務，讓引進企業的人才在醫療、教育、娛樂等方面的基本需求都能夠得到滿足。“要致富，先修路”這句話放在當下仍舊不過時。未來需要繼續推動高速公路體系建設，不斷投入建設支線鐵路，讓客貨混用的支線鐵路扮演毛細血管的作用，提升縣域出行的便利性。通過提升基礎設施水平，增進企業運營的便利性，減少企業物流成本，爭取通過大項目，發展產業鏈，形成企業集聚。

農村是縣域發展的重要組成部分。縣域高質量發展離不開鄉村的高質量發展。因此，需要堅定不移地推動鄉村振興，持續改善鄉村生產生活環境，不斷提升農業生產率。激活縣域發展活力，還需要尊重地方首創精神，在把握大原則的基礎上，允許部分地方先行先試。政策制定上也盡量不搞一刀切，做到因地制宜，因地施策。