赫德與大清洋海關

李巖

海關總稅務司署通令（又稱海關總稅務司通令），是第二任海關總稅務司英國人赫德創設的海關公文制度。該通令以海關總稅務司署名義經由總稅務司簽發向各口岸海關稅務司下達指令，內容涉及海關的各項規章制度、重要人事任免、具體業務指導及政府內政外交政策等，記載了海關外籍稅務司制度的建立、海關行政權的行使及海關職權不斷擴張的歷史進程。自赫德署理總稅務司起，他依據條約，開埠設關，建章立制，任命外籍稅務司，施行外籍稅務司制度，以通令號令各關稅務司，逐步架空海關監督，建立起號令暢通的大清洋海關，并將海關職權擴大到極致，奠定了海關在晚清內政外交中不可或缺的特殊地位，也留下了覆蓋晚清政治、經濟、外交、社會等方方面面浩如煙海的海關檔案材料。海關總稅務司署通令，則是這些檔案中的核心部分。

鴉片戰爭后，不平等條約中的協定關稅條款使得中國失去關稅自主權，但海關行政權仍由中國人掌管?？偫硌瞄T設立前，海關已有負責幫辦稅務的外籍稅務司職位的設置，由兩江總督監管各口通商事務大臣札派。[1]但是，海關監督仍是代表清政府在各口岸的海關負責人。然而，赫德通過建立和完善外籍稅務司制度，逐漸擺脫海關監督而建立起大清洋海關，從而成為大清海關的靈魂人物。他擔任海關總稅務司長達近半個世紀，實乃大清帝國洋海關的建立者和統治者。

一、赫德與外籍稅務司制度的確立和完善

中國近代外籍稅務司制度，是英國殖民主義者通過不平等條約確立起來的。1858年11月簽訂的中英《通商章程善后條約：海關稅則》嚴重侵犯了中國經濟主權，其第十款規定：“然現已議明，各口劃一辦理……。任憑總理大臣邀請英人幫辦稅務并嚴查漏稅”[2]。自此，外籍海關稅務司制度為條約所正式確認，赫德也成為這一制度的堅定執行者和實際受益人。

1861年1月，總理衙門正式任命英國人李泰國為海關總稅務司。同年4月李泰國請假回國。身為粵海關副稅務司的赫德被推薦與江海關稅務司費士來會同署理總稅務司職務。1861年6月30日，為任命費士來與赫德會同署理總稅務司事，赫德在北京簽署了海關總稅務司署第1號通令。通令稱：“奉恭親王殿下諭，任命本人與費士來同任署理海關總稅務司職務”[3]并將恭親王諭札作為附件通令各稅務司。附件對兩位署理總稅務司的職責予以明確，具體包括：按季向戶部和總理衙門報告稅收與船鈔以及征收中的開支；負責對各稅務司及其他洋員作出業績評估并隨時考核檢查；會同海關監督依各口岸關稅多寡情形酌定洋員薪俸和所有開支；海關監督有責任與總稅務司合作處理各類洋商輪船到港與離港業務；嚴厲查究商船違章、走私或逃稅；總稅務司不得聽任違章與犯法行為發生，否則將對此承擔責任。[4]該通令亦告知各關稅務司“恭親王殿下亦已將此有關聘任洋員于中國海關之任命正式通知有約各國公使轉告各國領事?！盵5]是為海關總稅務司署通令之肇始，海關外籍稅務司制度為清政府明文確認。

確立總稅務司直接隸屬于總理衙門，是完善外籍稅務司制度的關鍵步驟。1864年7月，總稅務司赫德將其起草的《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》26條呈遞總理衙門，經總理衙門刪改增添，共成27條。《通商各口募用外國人幫辦稅務章程》明確了總稅務司和總理衙門的關系：“總稅務司系總理衙門所派。”據此，“總稅務司只對總理衙門負責，只受總理衙門王大臣的領導，把海關從清朝行政系統中獨立出來?！盵6]確認了外籍總稅務司對海關全體外籍人員的任用權和人事管理權。[7]將海關直接隸屬于總理衙門之下管轄，實現了“把關稅行政完全從地方當局手中取出，而另行委派直接隸屬于北京總理衙門和對它負責的關稅征收人員”，“這樣將可以保證制度的劃一以及把一切爭執問題提呈總理衙門王大臣和北京政府請示?！盵8]由此，以國內法律形式確立和完善了海關外籍稅務司制度。

總理衙門成為赫德連通清政府最高權力決策層與外國列強之間關系的關鍵紐帶，赫德通過贏得總理衙門核心人物的信賴，將維護清政府統治，利用清政府為英國利益服務的條約觀念滲透到清政府核心權力層。依靠總理衙門，通過創建章程制度，赫德逐步確立和完善了外籍海關稅務司制度。

二、赫德對中國海關行政管理權的攫奪

赫德致力于海關行政統一的過程，也是總稅務司攫取海關行政管理權，進而逐步架空海關監督的過程。雖然赫德反復強調海關是中國機構，各口岸稅務司是中國雇員，但通過主導船貨入關的會訊制度，逐漸擺脫了海關監督的牽制，轉而成為僚屬與顧問的帝國上賓。

1863年11月，總理衙門任命赫德為總稅務司。赫德于30日在上海發布1863年第23號通令：“茲通知，本人已由大清國政府任命為大清國海關總稅務司。今后應將呈送總稅務司之一切信函寄上?？偠悇账臼?。”[9]1864年5月，根據恭親王指示，總稅務司赫德開始在北京辦公。6月21日，為“海關應弘揚之精神、應遵循之方針與應履行之職責之思考及諸專項規定”事由，赫德發布1864年第8號通令，告誡外籍海關人員：“海關乃中國行政機構，而非外國機構”，“應切記自己乃由中國政府雇傭之人”，“必須銘記，總稅務司乃海關中唯一向中國政府承擔責任者，稅務司乃總稅務司之代表或副手，奉派擔當主管，協助海關監督管理征稅及處理關務之洋員。論職位雖屬海關監督下之行政首長，但又為該口岸海關監督禮尊為對外通商事務之顧問。”[10]系統表述了外籍稅務司的職責以及如何處理與總稅務司、海關監督、領事、商界以及海關之間的公務關系?！拔┦购ｊP公務正常有序，講求效率與趨于正規?！盵11]

1868年5月31日，《會訊船貨入關章程》頒布，它是赫德自進入海關以來一貫致力實行的會訊制度。在1868年6月15日第19號通令中，赫德對《會訊船貨入關章程》予以逐條說明“。該章程第1條，說明海關稅務司之地位，規定與海關有關之事務，應首先由稅務司與領事當面或行文處理?！绱艘幎?，則稅務司之公務處理權得以明確無誤。”“廢棄領事先對監督后對稅務司迂回陳詞之舊習。”[12]它使外國領事和外籍稅務司占據了公堂上的優勢地位，海關監督公然受到輕視和凌辱，以致大部分情況下海關監督不出席會訊，于是就由各國領事和外籍稅務司包攬了處置走私違章的處分權，中國政府的緝私主權遭到全面攫奪。[13]1873年，赫德先后發布13號和24號兩件通令，專門闡釋海關監督與稅務司的關系。在第13號通令中，指令各稅務司對海關監督停止使用“閣下”稱呼，避免“令人誤以為稅務司乃其同僚口岸監督之屬下”。此外，改稅務司所用向海關監督“請示”為與海關監督“相商”，改“已接到海關監督命令”為“經與監督會商”。強調海關監督與稅務司乃會同辦事。在第24號通令中，赫德對稅務司與海關監督的關系進一步長篇論述。海關總稅務司署之經費奉上諭每年由歲入撥付，海關由總稅務司組建?！案麝P稅務司者系奉命與監督共事，與監督彼此為同僚，非為監督下屬也?！薄氨O督乃文案部門之主事，稅務司對該部門之人與事等無由干預。稅務司乃執行部門之主事，監督對該部門之人與事等極少過問，更不得出格干預。”[14]明確指出，海關監督為本土官員由皇帝或皇帝欽命大員任命，稅務司為客卿由總稅務司任命，監督與稅務司各自聽命于授其職位之長官。闡明各關稅務司主要職責：“其一為保海關高效，其二為保屬員稱職，其三為保與同僚監督及其他官員間良好關系?！盵15]稅務司直接管轄并支付薪俸的屬員亦自成體系，包括：“內班及外班關員，其中如通事、鈐字手、華員同文通事、漢文文案、腳夫及船夫，巡船管駕及水手，燈船船長及船員以及燈塔值事等等。”[16]

因海關監督只聽命于皇帝或督撫大憲，赫德無法向他們發號施令，為了全面操縱和控制海關，赫德通過制定章程、發布通令，以立法的形式和下發行政指令的手段，逐漸將稅務司的地位從海關監督的下屬變為同僚，架空海關監督，攫取海關行政管理權，形成自上而下由洋人控制中國海關的局面。

三、赫德擴張海關權力的努力與成效

在赫德領導下，海關掌管之范圍既廣大無垠，故其組織也極為復雜，分為征稅股、船鈔股、教育股和郵政股四大股。[17]除征稅股履行海關基本職責外，赫德還將港口、引水、船舶航行、助航設備、氣象預測體系、檢驗檢疫、營救海難、商標注冊、華商輪船、沿海沿江水域測繪、郵政、電報等也納入海關范圍，后又將海關權力擴大至常關。[18]大清洋海關儼然成為中國對外經濟交往中包羅萬象的獨立王國，而赫德便是中國海關的無冕之王。他在中國政壇和外交舞臺上長袖善舞，寵極一時。1908年73歲的赫德請病假回英國時，總稅務司先后于1908年2月14日、4月20日、5月19日、7月17日發布了第1483、1493、1515和1535號四個通令。其中，前兩個通令由赫德簽發，后兩個通令由署理總稅務司裴式楷發布，附送總稅務司致稅務處、外務部申呈等文函抄件，歷數赫德在華五十余年尤其是1859年進入海關后的政績。第1515號通令附件申呈被稱為“赫德爵士之自傳式記錄，且系海關以及關員五十年來在總稅務司領導下，于諸多方面為中國之權益及對外關系黽勉服務之珍貴史料”[19]，并由外務部奏請皇上御覽且獲朱批。第1483號通令附件申呈稱赫德“綜理各關稅務，布置周密，擘畫精詳，收數遞增，確著成效，近年以來續開關埠以及推廣郵政，兼理常關各事宜，異常繁劇，旨系該總稅務司經理一切均無貽誤。”[20]

在赫德統一管制下，大清洋海關的發展也日漸規范，并取得了一定成就。據赫德最后一次簽署的第1493號通令及附件申呈，以具體數字列明大清洋海關發展至赫德離開時的宏大規模，其成效確實可觀：“至1907年底，根據條約開設的口岸和自開商埠共約60處，由稅務司管理者共約50處，經理常關19處，經理厘金7處。新關襄助征稅人員內班洋人共約370余人，華人共約1000余人；外班洋人共約780余人，華人共約3000余人；海班洋人共約50余人，華人共約670余人。出海火輪巡船共6只，內港小輪共34只，篷船共9只。船鈔項下食俸辦理警船各事宜人員洋人共約100余人，華人共約640余人。郵政人員洋人共約100余人，華人共約7800余人。截至1907年底，各省府州縣境內所設郵遞大小局所共約2800處。新關所收稅鈔計1907年內共收稅項3254萬余兩，共收船鈔132.1萬余兩，經理各常關所收稅數計309萬余兩。入出貨物計1907年內進口洋貨估值約41650余萬兩，出口前往各國之土貨估值約26450余萬兩（他項抵制進口貨之物未計在內），往來通商口岸之土貨估值約26700余萬兩以上?！盵21]

1911年赫德去世，遽聞其去世消息后，清廷頒布上諭，講述總稅務司赫德于咸豐年間來華由粵海關副稅務司洊升總稅務司迭受先朝恩遇經歷，稱：“該總稅務司供職中國，所有通商各口設關征稅事宜，均由其經手創辦，以及辦理船廳，設同文館，赴各國賽會，設立郵政，經始規劃，悉臻妥協，遇有交涉時備咨詢，在中國宣力五十余年?！盵22]1898年，赫德曾經這樣說過：“我過去所作所為都是為了使海關站得住腳，并且不放松任何機會來擴展它的根基，從而保證它的穩定?！盵23]赫德無限擴權的目的就是擴大海關的影響力，提高海關地位，使外籍總稅務司領導的洋海關成為清政府所倚重的不可或缺的重要機構，從而影響并左右清政府內政經濟外交等各方面政策。

四、大清客卿與英國總督的雙重角色

1885年，英國政府因為欣賞赫德調停中法戰爭的外交能力，任命他為英國駐中國、朝鮮全權大使。赫德于8月15日發布第317號總稅務司署通令，宣布擬辭去總稅務司職務。然而，為確保海關領導權掌握在英國人手里，赫德思考再三，最終拒絕了令他倍感光榮的英國政府任命，并于11月2日發布第318號通令，稱“本稅務司辭職一事，經呈報總理衙門后，隨即予以撤回，茲特通知，本總稅務司仍繼續留任中國政府下屬海關總稅務司職務。”[24]他曾解釋說：“我所掌握的這個機構雖然叫海關，但它的范圍是廣泛的，它的目的是在各個方面為中國做有益的工作。它確實是一個改革所有海關分支的行政管理和改進帝國行業應有的核心組織。因而首要的是，其領導權必須掌握在英國人手里。這種領導權已經由于談論我的告退所引起的種種建議而受到危害?！盵25]可見，赫德總稅務司不僅是海關機構的全權管理者，也是英帝國在各通商口岸處于領導地位時期的英國人。[26]而在清政府看來，經歷了兩次鴉片戰爭后，中國的海關管理并無根本性的變化，只是由洋人承包替換了早先粵海關監督的承包。[27]殊不知，海關早已被打造成英國對華關系的基石。

赫德所構想的海關職能，是支持英國駐中國的領事十字軍，它和在維多利亞帝國其他許多地方一樣，旨在擴展服務于貿易的法治。[28]赫德通過海關總稅務司署通令，積極改造海關，加強總稅務司對各口岸海關稅務司的領導，實現垂直統一管理，并利用一切途徑，擴張海關的權力，延長英國人在海關的控制權，將中國海關大權牢牢掌控在英國人手里，并以大清帝國海關為基點積極參與清政府的內政外交，使英國對華的自由貿易終于得到法治的保障。在其苦心經營下，清帝國海關成為一個包羅萬象且具有龐大職權的特殊機構。盡管他為維護滿清政府統治做了一定的努力，但其作為英國殖民政策的執行者進入中國，繼而進入海關并獨攬海關大權，竭力擴張海關職權和影響力，積極為英國殖民利益服務的事實，終究無法抹殺其大英帝國殖民利益代理人的本質屬性和侵略者的真實身份?？v觀赫德在華50年綿密規劃和實踐操持，他確實是清朝政府忠于職守的客卿，但更像是大英帝國殖民統治在中國的總督。

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作者單位：華東政法大學上海對外經貿大學