房地產(chǎn)調(diào)控的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新

羽鍵 牛鳳瑞

摘要：從一定意義上講，我國房地產(chǎn)是政策市。反思這些年的房地產(chǎn)調(diào)控，主要存在三大問題：一是以控制房價為中心的調(diào)控目標，與房地產(chǎn)行業(yè)特點和市場規(guī)律相悖;二是調(diào)控政策的效果，還與房地產(chǎn)業(yè)功能被泛化、夸大化，房地產(chǎn)調(diào)控被賦予了不應(yīng)承擔和不可能承擔的非產(chǎn)業(yè)功能有關(guān);三是房地產(chǎn)調(diào)控政策還被賦予了保證住房制度落地的社會功能，混淆了經(jīng)濟政策和社會政策的邊界。因此，調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新，對行業(yè)的發(fā)展至關(guān)重要。

關(guān)鍵詞：房地產(chǎn)調(diào)控;轉(zhuǎn)型;創(chuàng)新

中圖分類號：F293 文獻標識碼：B

文章編號：1001-9138-（2019）07-0010-13 收稿日期：2019-06-20

1調(diào)控政策是否成功

反思這些年的房地產(chǎn)調(diào)控，我們認為，調(diào)控政策存在以下問題。

問題一：以控制房價為中心的調(diào)控目標，與房地產(chǎn)行業(yè)特點和市場規(guī)律相悖。

房地產(chǎn)開發(fā)周期一般3-5年，開工即形成資本沉淀，中間停工、轉(zhuǎn)向都將要付出高昂的成本，難以對調(diào)控政策作出即時反應(yīng)。房價發(fā)生變化受需求和供應(yīng)的影響，調(diào)控政策從出臺到發(fā)揮效力，會經(jīng)歷一個滯后期，以控制房價為目標的政策調(diào)控必然力不從心，疲于應(yīng)付。調(diào)控政策密集出臺，欠缺穩(wěn)定性，不利于穩(wěn)定市場預(yù)期，又造成了政策的互相抵消。

問題二：調(diào)控政策的效果，還與房地產(chǎn)業(yè)功能被泛化、夸大化，房地產(chǎn)調(diào)控被賦予了不應(yīng)承擔和不可能承擔的非產(chǎn)業(yè)功能有關(guān)。

在經(jīng)濟高速增長時期，房地產(chǎn)調(diào)控被作為抑制經(jīng)濟過熱的應(yīng)急工具，要求關(guān)緊土地供給和資金供給兩個閘門，限制房地產(chǎn)開發(fā)。限制開發(fā)有抑制固定資產(chǎn)投資增速之效，但與彼時的房價上漲發(fā)生對撞。房價上漲表明市場供不應(yīng)求，本應(yīng)增加有效供給，而關(guān)緊土地、資金閘門限制房地產(chǎn)供給，反而會刺激房價上漲，加劇供不應(yīng)求。這就造成了調(diào)控政策效力的相互抵消。

問題三：房地產(chǎn)調(diào)控政策還被賦予了保證住房制度落地的社會功能，混淆了經(jīng)濟政策和社會政策的邊界。

房地產(chǎn)為全體人民住有所居提供物質(zhì)基礎(chǔ)，但其只是“多主體供給”中的一員。住房保障是社會保障體系的組成部分，要求公平優(yōu)先，要在國民收入初次分配和再分配環(huán)節(jié)上統(tǒng)籌安排，這非房地產(chǎn)業(yè)所能包辦。房地產(chǎn)調(diào)控是產(chǎn)業(yè)政策，要以產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定健康發(fā)展為目標，強調(diào)資源配置效率。

而且，房地產(chǎn)調(diào)控政策設(shè)計由于可能受到一些似是而非的理論和輿論影響，難以在國民經(jīng)濟社會發(fā)展全局中進行準確定位和功能賦予。寄希望于有形之手的極致使用，立足于近期單項目標的達成，較少謀劃更多更好發(fā)揮無形之手配置資源的決定性作用，難以與構(gòu)建長效機制相銜接，必然表現(xiàn)為急于求成，在松綁與嚴控、救市與壓市中頻繁交替。

2房價持續(xù)高漲的根源分析

我國住房價格持續(xù)上升，是宏觀發(fā)展背景、社會經(jīng)濟特定的歷史發(fā)展階段、傳統(tǒng)置業(yè)思想觀念，以及相關(guān)制度設(shè)置共同作用的結(jié)果。

根源一：通脹、貨幣超發(fā)推升房價。

貨幣超發(fā)、通脹是當代世界各國普遍現(xiàn)象，我國每年都有2%-3%的通貨膨脹率。在這種宏觀經(jīng)濟背景下，房價保持與通貨膨脹率和建房成本上升相對應(yīng)的上漲，客觀上發(fā)揮著吸納超發(fā)貨幣、抑制通脹的作用。

根源二：住房購買力階段性集中釋放推升房價。

我國居住總體水平較低，城市化進程持續(xù)，改善居住條件成為家庭消費結(jié)構(gòu)升級的重點，必須增加有效供給、提升住房品質(zhì)。

根源三：傳統(tǒng)的安居置業(yè)觀念，令我國有較高住房自有率和很多家庭負債置業(yè)的社會基礎(chǔ)，住房制度改革為城鎮(zhèn)居民購房提供了制度支持。

雙方家庭長者的支持降低了首次置業(yè)群體的平均年齡。按揭制度支撐、發(fā)展了居民住房購買力。社會投資渠道狹窄，購房成為增值保值的一種理性選擇，也成為二手房和租賃住房供給的重要來源。

這種住房購買力的階段性集中釋放和提前釋放構(gòu)成了我國房價上漲的持久動力。

根源四：土地、資金兩大要素掌控在政府之手，是房地產(chǎn)政策市的基礎(chǔ)。

其一，政策逆向調(diào)節(jié)推升房價。

房價上漲表明市場供不應(yīng)求，吸引資源進入，增加有效供給;房價下行表明市場供大于求，促使資源退出，減少供給，達到新的市場供求平衡，這是市場配置資源的規(guī)律。而調(diào)控卻逆是在房價高漲之時，以防經(jīng)濟過熱為目的，限制房地產(chǎn)投資開發(fā)，加劇供不應(yīng)求;以保障住房民生為目的，限制房地產(chǎn)市場交易，增加交易成本，扭曲市場關(guān)系。在房價局部短暫下行之時，又以穩(wěn)增長為目的，把房地產(chǎn)去庫存納入宏觀調(diào)整，以行政手段救市，刺激市場銷售，致使房價報復性增長。

其二，土地制度推升房價。

一是僵硬的用地計劃控制造成房地產(chǎn)用地有效供給不足;二是房地產(chǎn)開發(fā)用地要求一次性交納70年土地出讓金的制度設(shè)置;三是建房用地競標被要求配建各種公共公益性基礎(chǔ)設(shè)施;四是日漸提升的征地拆遷補償;五是土地開發(fā)過程中各種稅費征繳。

由此構(gòu)成了地方土地財政體制。以土地財政支持城市加快現(xiàn)代化建設(shè)是一種當代人建設(shè)、后代人分享的代際傳承關(guān)系。土地財政收入安排用于加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加公共服務(wù)供給，是土地財政的顯性社會資源再分配;購房者以高價買房，多買房，多交納稅費，等于為土地財政多做貢獻;買不起房的依靠住房保障，這是一種以房地產(chǎn)為平臺的隱性社會資源再分配。發(fā)達國家征收房地產(chǎn)稅，買房便宜，住房貴;我國是發(fā)展中國家，未開征房地產(chǎn)稅，買房貴而住房便宜。這是兩種不同的制度安排，沒有對錯之分。在發(fā)現(xiàn)更好的代替方案之前，土地財政是改進、完善、用好的問題，而不是擺脫，也不存在不可持續(xù)的問題。

3調(diào)控政策的基礎(chǔ)

我國房地產(chǎn)年投資規(guī)模和銷售額均達10多萬億元，拉動上下游關(guān)聯(lián)幾十個行業(yè)，提供數(shù)千萬人就業(yè)崗位。高房價的背后隱含著復雜的社會再分配關(guān)系，但房價過高也會扭曲正常的社會利益關(guān)系。要把房價控制在一個合理水平，就要精準施策，包括土地制度、財政稅收制度、住房制度和住房保障制度、國民收入初次分配和再分配制度、社會保障制度、金融信貸政策、城市化政策、產(chǎn)業(yè)政策等系統(tǒng)化頂層設(shè)計，而不是長期的行政性限制。對行業(yè)的定位、特性、功能以及走向的認識，是制定調(diào)控政策的基礎(chǔ)。

認識一：房地產(chǎn)是實體經(jīng)濟。

房地產(chǎn)是建造實實在在的物質(zhì)形態(tài)的房屋以滿足社會需求的實體經(jīng)濟，而不是什么虛擬經(jīng)濟。樓市交易伴隨資本流動，但是區(qū)域性市場，交易的對象是實物資產(chǎn)，完成交易的周期少則一二年，多則三五年，或更長。而股市、債券、期貨等虛擬經(jīng)濟完成交易的速率與樓市并不是一個量級，樓市調(diào)控的時效性遠遜于虛擬經(jīng)濟。《中國統(tǒng)計年鑒》把房地產(chǎn)劃為第三產(chǎn)業(yè)，而把房地產(chǎn)投資置于社會固定資產(chǎn)投資欄目，是房地產(chǎn)性質(zhì)被模糊的反映。

認識二：關(guān)于功能與地位。

房地產(chǎn)被稱為城市化的先導產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)是否被視為國民經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)無關(guān)緊要，其功能和地位客觀存在，不因主觀認識的差異和文件認定而改變。房地產(chǎn)擠占戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)資源是偽命題，兩者都是國民經(jīng)濟體系的組成部分，功能作用不可相互替代。

戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也要以有一定的場所和住房為條件。我國金融安全的威脅主要來自金融機構(gòu)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，而非房地產(chǎn)。房地產(chǎn)綁架國民經(jīng)濟論是對房地產(chǎn)功能與地位的誤讀。

認識三：房地產(chǎn)未來走勢。

我國住房存量是多了，還是少了？是供求平衡，還是供不應(yīng)求？這是當前業(yè)內(nèi)爭議的焦點。

我國工業(yè)化和城市化還在進行中，每年有千萬以上農(nóng)村人口進城，催生更多基本居住需求，還有廣大城市居民改善性需求，由城市更新改造釋放的被動性居住需求，這幾種居住需求的疊加決定了增加供給成為樓市供求矛盾的主要方面。

房地產(chǎn)除住房之外，還有大量的產(chǎn)業(yè)地產(chǎn)和公共公益地產(chǎn)。我國城市房地產(chǎn)存量還應(yīng)有成倍量的增加，不是一兩個黃金十年，而是還有多個黃金十年。存量過剩論、樓市拐點來臨論等與社會主義初級階段的長期性并不相融，也不能解釋房價何以持續(xù)上漲。我國城鎮(zhèn)居民住房戶均已達1.04套、城鎮(zhèn)住房空置6400萬套等數(shù)據(jù)，既沒有對“套”的內(nèi)涵作出界定，也沒有數(shù)據(jù)來源的披露，難以說明問題。

認識四：住房消費的性質(zhì)與特點。

住房是家庭生活基本必需品，滿足家庭居住需求是住房制度的基點，但住房是私人消費品，而非公共物品，消費彈性大。人均幾平方米可滿足基本居住需求，人均十幾平方米可以住得寬敞，人均幾十平方米可住得舒服，人均上百平方米的別墅也是許多人的向往，住房的大小與品質(zhì)取決于家庭收入水平和消費偏好。

對大多數(shù)家庭住房實施市場化配置，只對少數(shù)貧困家庭提供住房保障，更有利于提高住房配置效率，也更有利于調(diào)節(jié)不同階層的利益關(guān)系。這是我國住房制度市場化改革的依據(jù)。堅持住房市場化改革方向，才有房地產(chǎn)的穩(wěn)定健康發(fā)展。

多數(shù)家庭經(jīng)過多年積累實現(xiàn)住房自有是正常現(xiàn)象，在短期內(nèi)讓大多數(shù)家庭買得起住房是一種空想，家庭在擁有住房上的差異是多元社會結(jié)構(gòu)的反映，只要購房資金來源合法，一個家庭擁有多套住房就具有合法性。

租金是按月支付的居住消費，購房是一次性支付的多年居住消費，也是家電、家具、裝修市場擴大的前提。所謂購房擠出消費論是一種單向思維和理論上的幼稚。

購房保值是建立在房價上漲快于物價上漲之上的。住房不炒是對住房本質(zhì)屬性的界定，炒房的根源在于房價的持續(xù)快速上漲，而抑制房價上漲的根本措施是增加住房的有效供給。

4調(diào)控政策的轉(zhuǎn)型與創(chuàng)新思路

新時代房地產(chǎn)調(diào)控政策目標由應(yīng)對房價變化，向構(gòu)建房地產(chǎn)長效機制提供支持轉(zhuǎn)型，為房地產(chǎn)穩(wěn)定健康發(fā)展提供政策保障;調(diào)控手段由主要依靠行政限制手段干預(yù)市場，向主要發(fā)揮市場調(diào)節(jié)作用轉(zhuǎn)型;重在理順房地產(chǎn)內(nèi)部關(guān)系以及房地產(chǎn)與其他行業(yè)之間關(guān)系，提高市場各環(huán)節(jié)要素資源整體配置的效率。

思路一：房地產(chǎn)調(diào)控是經(jīng)濟政策，不宜異化為社會公共政策，不應(yīng)承擔其無力承擔的社會公共功能。房地產(chǎn)調(diào)控只為住房有效供給提供政策保證，而不應(yīng)包攬住房制度和住房保障的全面落地。住房制度和住房保障是更高層次上的社會再分配關(guān)系，由房地產(chǎn)調(diào)控政策包辦不現(xiàn)實。

思路二：房地產(chǎn)政策是行業(yè)調(diào)控，不同于國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控。房地產(chǎn)業(yè)是國民經(jīng)濟體系中的組成部分，把房地產(chǎn)調(diào)控作為國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的應(yīng)急工具與房地產(chǎn)行業(yè)特點相悖。房地產(chǎn)業(yè)是經(jīng)濟部門，發(fā)揮市場配置要素資源的決定性作用更有效率。房地產(chǎn)既不應(yīng)受到歧視，也不需要優(yōu)惠，需要的只是國民待遇。運用價格、利率、稅收、金融信貸等經(jīng)濟杠桿進行調(diào)節(jié)，能低成本的平衡市場供求，理順各種利益和矛盾。

思路三：房地產(chǎn)調(diào)控是政府行為，要針對市場失靈領(lǐng)域，做好政府應(yīng)做之事：一是科學規(guī)劃房地產(chǎn)空間布局，把握供地節(jié)奏，滿足房地產(chǎn)開發(fā)用地的合理需求;二是運用現(xiàn)代信息技術(shù)做好市場長期走勢監(jiān)控，規(guī)范市場交易秩序;三是做好產(chǎn)品服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)管;四是實施支持中等收入階層購房的金融信貸政策，完善和用好住房公積金政策。

當前我國房地產(chǎn)調(diào)控目標仍然是穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預(yù)期，防止大起大落，并沒有跳出以往的思維慣性。但何為大起大落？可以有不同的理解。

在社會經(jīng)濟增長、上升階段，期望房價同其他產(chǎn)品和勞務(wù)價格的比價關(guān)系下降，是不現(xiàn)實的。房價上漲幅度低于物價上漲就可視為房價下降，與經(jīng)濟發(fā)展和收入水平提高相適應(yīng)的房價上漲也可視為“穩(wěn)”。少數(shù)年度房價同比漲幅超過經(jīng)濟和收入的增長，可能是市場形成價格、發(fā)現(xiàn)價格的過程，故應(yīng)謹慎應(yīng)對，不宜作出過激的調(diào)控。月度、季度、年度的環(huán)比和同比數(shù)據(jù)，個別區(qū)域的典型數(shù)據(jù)是市場供求雙方博弈的表現(xiàn)，不宜簡單、絕對地作為政策調(diào)整、決策的依據(jù)。

一城一策、因城施策符合樓市區(qū)域性特點。應(yīng)該相信城市政府的智慧和理性，并賦予城市政府相應(yīng)的調(diào)控權(quán)力。政策調(diào)整要建立在全局的、長期的走勢基礎(chǔ)之上。