山西省縣域節水型社會達標建設研究

楊士榮 王瑞萍2 李小牛

(1.山西省水利水電科學研究院，山西 太原 030002；2.山西省太原市小店區水資源管理委員會辦公室，山西 太原 030032)

山西省地處華北地區西部，黃土高原東翼，為全國重要煤電基地。全省總面積為156271km2，其中海河流域面積占37.8%，黃河流域面積占62.2%。山西省地處中緯度大陸性季風區，全年降水量大部分集中于夏季。水資源年內、年際豐枯懸殊，且有出現連枯、連豐及發生較大干旱周期的特點。山西水資源主要來源于降水，根據山西省第二次水資源評價，1956—2000年系列多年平均降雨量為508.8mm，多年平均水資源總量為123.80億m3，其中地表水資源量86.77億m3，地下水資源量84.04億m3，河川基流量(重復水量)47.01億m3。山西省人均水資源量381m3，不及全國人均水資源量的1/5；畝均水資源量180m3，僅為全國畝均水資源量的10.6%，山西屬于水資源極度匱乏的省份之一。

山西省政府十分重視水資源的合理調配和有效利用，實施最嚴格水資源管理制度，充分貫徹新時期的“節水優先、空間均衡、系統治理、兩手發力”的治水方針，在機制體制建設、制度建設、工程建設和管理保障等方面取得了顯著成績，作為全國節水型社會試點的太原、晉城、侯馬和陽泉起到了典型帶動作用。目前山西仍然存在資源型缺水、污染型缺水、水工程滯后、地下水超采、采煤破壞含水層和巖溶大泉斷流等水生態環境問題，水資源節約與保護工作應向領域更廣闊、技術更先進、管理更精細、機制更健全、制度更完善、責任更明確、資金更充足、補償更落實的方向發展，在水資源極端匱乏的山西省開展縣域節水型社會達標建設工作是十分必要的。

多年來，世界各國節水管理的政策法規體系和節水技術體系在實踐中不斷完善。在節水政策法規、節水宣傳教育、節水設施建設和非傳統水源利用方面，美國、澳大利亞和以色列等國家均有值得借鑒的先進經驗。我國的節水起源于20世紀60年代初，節水工作已經歷了強制發展、自律發展和自覺發展3個階段，自2004年起，以貧水地區張掖和富水地區綿陽為代表的地區拉開了開展全國節水型社會試點工作的序幕，到“十二五”末，全國共完成了100個節水型社會的試點建設工作，起到了典型帶動作用，并積累了寶貴的經驗。2017年開始，水利部印發了《水利部關于開展縣域節水型社會達標建設工作的通知》(水資源〔2017〕184號)，在全國范圍內開展縣域節水型社會達標建設工作，其考核指標更加具體和嚴格，對各個試點縣(市、區)政府來說是相當大的挑戰。

1 山西省縣域節水型社會達標建設布局現狀

1.1 山西省縣域節水型社會達標建設布局

為深入貫徹節水優先方針，落實2017年中央一號文件和水利部關于創建縣域節水型社會達標建設的通知要求，全面推進山西省縣域節水型社會達標建設工作，山西省水利廳以晉水節水〔2017〕194號文件下發了《山西省水利廳關于開展縣域節水型社會達標建設工作的通知》，選擇具有專門的節水管理機構、近兩年最嚴格水資源管理考核成績優良和雙控節水指標達標的縣(市、區)，分批布局，自2018年開始三年內實施縣域節水達標建設的縣(市、區)共48個。山西省水利廳又以晉水節水〔2018〕71號文件下發了《山西省水利廳關于做好第一批縣域節水型社會達標建設工作的通知》，2018年，山西省開展第一批共16個縣(市、區)的縣域節水型社會達標建設工作，要求各縣(市、區)加強政府主導、部門聯動、全民參與、建管并重、政策保障，堅持因地制宜、分類實施、突出重點、強化落實，提升縣域節水型社會建設水平。

1.2 山西省2018年縣域節水型社會達標建設試點縣(市、區)的現狀

山西省2018年度第一批縣域節水型社會達標建設的16個縣(市、區)，涉及9個地市，其中所屬的太原市、晉城市、侯馬市(縣級)和陽泉市分別為第二批、第三批和第四批全國節水型社會達標建設試點。16個縣(市、區)在現狀基準年(2017年)的基本情況見表1。

2 實施縣域節水型社會達標建設對策

通過對16個縣(市、區)現狀基準年(2017年)節水型社會建設水平進行分析，存在的問題主要包括：節水型載體建設進展緩慢、節水制度不夠完善、部門之間難以協調、部分縣域的地下水超采及巖溶大泉斷流等。通過分析每個縣(市、區)現狀的基本情況，找出各自存在的問題，如何解決問題是2018年縣域節水型社會達標建設的重點內容。

2.1 形成政府主導、部門聯動、全民參與的縣域節水型社會建設格局

a.成立由政府牽頭，發改、財政、水利、資源、環保、農業、工信等相關職能部門參加的縣域節水型社會達標建設領導組，全面負責組織協調和指導達標建設工作。

表1 節水型社會試點縣(市、區)2017年基本情況

b.明確各成員單位的責任分工，建立組織協調工作制度，推行節水型社會達標建設目標責任制，層層落實，做到目標明確、任務具體、責任到人、獎罰分明,確保目標全面完成。

2.2 政府組織編制縣域節水型社會達標建設實施方案

《縣域節水型社會達標建設實施方案》主要內容為：圍繞縣域節水型社會達標建設的考核指標，總結縣(市、區)現狀基準年(2017年)節水型社會建設各項指標達到的水平，提出各縣(市、區)在機制體制建設、水源利用、用水總量控制、工農業城市節水工程實施狀況及投資保障情況等各方面存在的主要問題，通過查漏補缺對2018年實施的主要任務進行合理的布局。

2.3 政府牽頭實施《縣域節水型社會達標建設實施方案》布局的主要任務

山西省縣域節水型社會達標建設的主要任務包括加強管理完善制度、農業節水工程建設、工業節水工程建設、城鎮生活節水工程建設、節水載體建設、非常規水源利用建設、地下水超采區綜合治理和巖溶大泉保護等。

2.3.1 加強管理，完善制度

2.3.1.1 用水定額管理和計劃用水

各縣(市、區)貫徹落實《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》(國發〔2012〕3號)、《山西省人民政府關于實行最嚴格水資源管理制度的實施意見》，制定水資源消耗總量和強度雙控行動方案，完善定額管理和計劃用水制度。

在水資源論證、取水許可審批和節水載體評選認定時，嚴格執行《山西省水資源管理條例》《山西省節約用水條例》《山西省泉域水資源保護條例》《山西省人民政府關于加強地下水管理與保護工作的通知》(晉政辦法〔2015〕123號)等有關規定。地下水超采區和巖溶大泉重點保護區執行有關禁止和限制要求，取水水源和水量服從項目所在區域水資源配置的要求，取水指標符合《山西省用水定額》(DB14/T 1049—2015)要求。各縣(市、區)依法實施用水戶取用水計劃申報和計劃下達工作，在統籌協調、合理配置水資源的基礎上，保障各方的用水權益，滿足重點區域和領域的用水需求。用水計劃下達的總量，不突破區域最嚴格水資源管理“三條紅線”考核總量和取水許可總量控制指標。

通過完善用水定額管理和計劃管理制度，使水資源配置、節約和保護有法可依、有章可循，為加強水資源的節約、保護和管理，推進節水型社會建設提供有力保障，使得縣域節水管理水平不斷提高。

2.3.1.2 農業水價綜合改革

根據《國務院辦公廳關于推進農業水價綜合改革的意見》(國辦發〔2016〕2號)文件精神，山西省人民政府辦公廳出臺了《關于推進農業水價綜合改革的實施意見》(晉政辦發〔2016〕147號)，山西省發展和改革委員會下發了《關于建立健全農業水價形成機制的通知》(晉發改商品發〔2018〕666號)，各縣(市、區)也編制并發布《縣(市、區)農業水價綜合改革試點實施方案》。各縣(市、區)農業水價改革的主要內容是在一定灌溉面積上首先完成灌區斗口計量設施建設，并將進行初級水權分配。清徐縣在全國率先實施了將全縣水權分配到縣、鄉、村和用水單元四級分配，侯馬市2010年出臺《侯馬市水權交易市場建設與管理工作指導意見》，高平市也出臺了《高平市用水指標交易管理辦法》。

通過完善供水計量設施、建立農業水權制度、加強農業用水需求管理等，實施農業節水精準補貼，能有效提高農業灌溉用水效率和效益。

2.3.1.3 居民用水階梯水價

《山西省節約用水條例》《太原市城市節約用水條例》、各地市及縣(市、區)的《節約用水管理辦法》均對實行居民用水階梯水價進行了有關規定，孝義、清徐和壽陽等一些縣區還發布了《關于調整自來水供水價格的通知》，在收取居民用水水費的過程中，全省各個縣(市、區)均能執行居民用水階梯水價政策。

實行居民生活階梯水價，能充分發揮價格機制在水資源配置中的調節作用，提高社會各方節水意識，引導節約用水。

2.3.1.4 非居民用水超定額累進加價

《山西省節約用水條例》《關于印發山西省水資源稅改革試點實施辦法的通知》(晉政發〔2017〕60號)、山西省發改委和山西省住建廳《關于加快建立健全城鎮非居民用水超定額累進加價制度的實施意見》(晉發改商品發〔2018〕413號)、《太原市城市節約用水條例》、各地市及縣(市、區)的《節約用水管理辦法》均有關于實行非居民用水超定額超計劃累進加價的相關規定，全省各個縣(市、區)在收取水費和水資源稅(費)時基本能執行非居民用水超定額超計劃累進加價制度。

建立健全非居民生活超定額超計劃累進加價制度，有利于充分發揮價格機制在水資源配置中的調節作用,對促進水資源可持續利用和城鎮節水減排,推動供給側結構性改革,推進綠色發展具有十分重要的意義。

2.3.1.5 水資源費征收

全省各縣(市、區)在水資源費征收方面，強化執法宣傳和落實工作，2017年12月前依據《關于促進節約用水調整我省水資源費征收標準的通知》(晉價商字〔2008〕406號)，做到了依法應收盡收。自2017年12月1日起，全省實施水資源稅試點改革，各縣(市、區)水行政主管部門與所在縣(市、區)地稅局積極對接，對2017年度用水部門取用水量進行了核準，2018年全年取水部門做到了自主申報納稅。

依法實行水資源稅的足額征收，在稅收杠桿的調節作用下，使得用水戶的節水意識普遍提高，對于調節用水需求、抑制地下水開采、倒逼用水戶積極節水具有現實意義。

2.3.1.6 節水“三同時”制度

節水“三同時”是節水管理工作的龍頭，落實節水“三同時”制度是實施縣域節水型社會達標建設的重要內容，也是實施節水型社會建設工作的關鍵環節。

《山西省節約用水條例》《太原市城市節約用水條例》、各地市及縣(市、區)的《節約用水管理辦法》對節水“三同時”均有相應規定，大部分縣(市、區)也出臺了《節約用水“三同時”管理辦法》。新建、改建、擴建項目節水設施，做到了同時設計、同時施工和同步運行，節水措施包括廢污水收集回用設施、計量設施、節水管理制度等。

2.3.2 農業灌溉節水

農業灌溉節水措施貫穿于輸水、灌水、計量和管理等方面，各個縣(市、區)在灌區的節水技術改造工作方面取得了顯著成績，但農業灌溉計量工作還有待進一步提升。小店區、壽陽縣等均在2018年實施了農業灌溉計量設施的補充工作；清徐縣在全國超前使用IC卡取水、一體化測控閘門等先進計量方式；侯馬市井灌區采用自動化監控傳輸系統計量。農業灌溉計量的方式包括水表、流速儀、量水堰、IC卡取水和自動化監控系統等，提灌工程和井灌工程還有采用以電折水的方式計量。

在山西省，農業是用水的第一大戶，也是開展節水型社會達標建設的主戰場，實施農業節水建設，節水效益將更加顯著。

2.3.3 工業節水

全省各縣(市、區)的工業企業，做到了計量設施全覆蓋，普遍做到了三級計量，山西北方風雷侯馬分公司做到了五級計量，計量的水量作為水費和水資源稅繳納的依據。工業取水計量的方式包括水表、超聲流量計和流速儀等，計量設施均得到有資質部門的質量認證。

加強企業用水過程中的節水工藝技術改造，優先使用非傳統水源，完善工業用水計量，對于降低企業生產成本、提高企業節水效益具有積極作用。

2.3.4 居民生活和公共用水部門節水

2.3.4.1 管網漏損率

依據《城市供水管網漏損控制及評定標準》(CJJ 92—2016)，當地住建部門、自來水公司等提供統計證明材料，各縣(市、區)的城市管網漏損率基本達到了縣域節水達標建設的考核要求，一級10%，二級12%。清徐縣、小店區、孝義市等均在2018年實施了城市管網雨污分離改造工程建設。

2.3.4.2 居民和公共用水部門節水

全國節約用水辦公室提出、國家質量監督檢驗檢疫總局批準發布的《水嘴用水效率限定值及用水效率等級》和《坐便器用水效率限定值及用水效率等級》兩項國家強制性水效標準，已于2011年7月1日起正式實施。《山西省節約用水條例》《山西省城市供水和節約用水管理條例》等對居民小區和公共用水部門均規定用水單位和個人應當按照有關規定安裝使用質量合格的節約用水設備和器具。

城市居民生活和公共生活通過管網改造、實行分質供水，對于降低跑冒滴漏損失、節約新鮮水資源起到積極作用。

2.3.5 再生水利用

2.3.5.1 城市污水處理回用、再生水利用

各縣(市、區)污水處理廠處理后的再生水可回用于生活雜用、工業企業、河道外生態、農業灌溉和回補河道等用水，各個縣(市、區)的城市污水再生水回用率均滿足縣域節水型社會達標建設的回用率要求。不同的回用部門對水質有不同的要求，水質標準執行《再生水水質標準》(SL 368—2006)，河道內生態補水水質滿足河流水功能區水質目標的要求。

2.3.5.2 礦坑水回用

山西大多縣域產業以煤焦為主，涌水系數大的煤礦，除了企業自身回用外，多余礦坑水經處理后可用于其他用戶：生活雜用水、工業企業用水、農業灌溉用水、河道外生態用水等，若仍有多余需根據《山西省節約用水條例》規定達到地表水Ⅲ類水標準排放。

2.3.5.3 雨洪水利用

推廣雨水集蓄利用技術，在農村地區推廣水窖、水池、水塘等小型雨水集蓄工程，解決人畜飲水和旱作補充灌溉。另外，清徐、侯馬、孝義等縣(市、區)的工業企業、城市居民小區和公共用水部門均有雨水收集利用設施。

加大城市污水處理回用力度，充分收集雨水和采煤多余礦坑水，對于節約用水、減少水生態環境的污染和促進水生態文明建設具有積極作用。

2.3.6 節水載體建設

節水載體是各縣(市、區)2018年實施節水型社會建設的最主要內容之一，節水載體創建的程序為：政府發文件開展節水載體創建工作→用水部門自主申報→按嚴格標準組織評選認定→政府公布創建結果名錄。

2.3.6.1 節水型企業創建

在鋼鐵、紡織、造紙、火電、化工、食品和石油7個重點行業進行節水型企業創建工作。節水型企業的要求是符合國家產業政策相關要求，符合節水型企業相關標準，滿足節水型企業基本要求的各項條件，符合單位產品取水量、水重復利用率、用水漏損等各項具體技術考核要求。

2.3.6.2 節水型公共用水部門

公共機構節水型單位建設標準由節水技術標準和節水管理標準兩部分組成。技術標準包括水計量率、節水器具普及率、人均用水量、用水器具漏失率、中央空調冷卻補水率和鍋爐冷凝水回收率。節水管理由規章制度、水量統計、節水技術推廣與改造、管理維護、非常規水源利用和節水宣傳組成。

2.3.6.3 節水型居民小區創建

節水型居民小區創建對象為有物業的統一供水的新建居民小區。評選指標包括居民人均月用水量、家庭用水計量率、家庭節水器具普及率、公共用水計量率、公共用水實施漏水率、公共參與、用水管理、實施管理和非常規水源利用。

節水載體建設的作用主要體現在節水方面樹標桿、對標一流和典型帶動等方面。

2.3.7 地下水超采區綜合治理和巖溶大泉保護

山西省部分縣(市、區)存在淺層孔隙水和巖溶水超采的現象，個別巖溶大泉還出現了斷流。近年來，各地政府投入大量資金采取搬遷、停產、限批取水和關井壓采水源置換等措施，地下水超采問題有所緩解，巖溶大泉水位有所回升，但地下水保護和巖溶大泉復流任務仍然艱巨。

地下水超采區綜合治理和巖溶大泉的保護工作，有利于緩解地下水超采問題，使斷流和瀕臨斷流的巖溶大泉早日復流。

2.3.8 節水宣傳常態化和全民節水意識提高

各縣(市、區)將節水宣傳常態化，投入專項資金，利用各種場合，采用不同方式開展節水宣傳教育活動。如“世界水日”“中國水周”和“全國城市節約用水宣傳周”等專項宣傳活動，用媒體、交通工具、互聯網、文藝活動、知識競賽等豐富多彩的方式進行宣傳。通過電話、網絡等方式進行公眾節水意識問卷調查，大多數調查對象具有良好的節水意識。

節水宣傳是全民參與的長期行為，是不斷提高全民節水意識的重要舉措之一。

2.4 其他

將節水標桿、節水補償財政政策和高效節水灌溉水平作為輔助加分項，為進一步推動節水型社會達標建設提供支撐。

2.4.1 節水標桿

2012年，侯馬市的北方風雷和平陽重工被評為第一批節水型企業。2019年，臨猗縣的夾馬口灌區被水利部公布為全國水效領跑者灌區。2016年，小店區的山西省水利水電科學研究院實驗基地被山西省水利廳和山西省教育廳命名為青少年節水教育基地。

樹立節水標桿對于推動全社會節水，起到了典型示范作用。

2.4.2 節水財政補償政策

清徐縣出臺《清徐縣農業水價綜合改革試點區農業灌溉用水節水獎勵辦法(試行)》；高平市以會議紀要的形式決定并實施財政專門撥款對農業灌溉水價進行補償；孝義市和小店區在財政資金方面也加大了節水投入和補償力度。

節水財政補償政策，是推動節水型社會建設的有效手段之一。

2.4.3 高效節水灌溉率

各縣(市、區)的高效節水灌溉率基本達到或超過40%。山西省應繼續挖掘農業節水的潛力，不斷加大農業灌溉高效節水建設的力度。

3 山西省縣域節水型社會達標建設的成效

山西省通過2018年對16個縣(市、區)實施縣域節水型社會達標建設工作，使各縣(市、區)在機制體制建設、制度建設、工程建設、管理措施等方面都有所提升和突破，使縣域政府部門更加重視，部門協作更加順暢，同時提高了居民自覺節水意識。

山西省實施縣域節水型社會達標建設，有利于縣域的水資源優化配置，對提高用水效率、緩解地下水超采、減小采煤對水生態環境的破壞起到技術支撐作用。縣域節水型社會達標建設工作，為全面推動全省節水型社會建設工作起到了積極作用。節水型社會建設是一個只有起點沒有終點的長效行為，今后應加大資金投入和補償力度，完善制度建設和實施節水科技不斷創新。