航班正常考核和限制政策評估

惲敬

摘要：航班正常是民航行業的熱點議題，也是行業管理的難點。為提高航班正常水平，民航局出臺了航班考核和限制政策。筆者基于綜合評估模式視角，將該政策分為投入、轉化、產出三階段，對自2016年起兩年的政策實施效果進行評估，發現該政策在公平性、執行力、效益等方面仍有待改善，并從政策制定和執行兩個維度提出了針對性的建議。

關鍵詞：航班正常 評估 考核和限制政策 綜合評估模式

中圖分類號：F562 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1009-5349（2019）12-0255-03

一、民用航空現狀及成因

民用航空運輸體量隨著經濟發展水平提高不斷擴大，但準點率卻是民航運輸的一大痛點。為此，民航局從2015年底起先后下發《關于落實2016年航班正常管理措施及監測指標的通知》《2017年航班正常考核指標和限制措施的通知》等多個考核和限制性文件，推動航班不正常問題改善。

航班正常是指航班在計劃離港時間前后的規定時限內撤輪檔，且按航班運行正向進程起飛，不發生中斷起飛、返航、滑回、備降等特殊情況，或航班不晚于計劃到港時間擋輪擋的航班狀態。影響航班正常的原因復雜，包括天氣、空中交通管制、機械故障、飛機調配、旅客等多重因素，涉及主體眾多。航空公司、機場、空管單位作為航班不正常原因板塊中較易撬動的環節，成為改善航班不正常問題的突破口。航班正常考核和限制政策雖然每年均有調整，但主要思路一脈相承，即以離港、到港航班正常率、放行正常率、不正常航班數為指標，對未達到指標數、排名落后的公司和單位給予通報批評、取消航班時刻、停止受理客運加班、包機和新增航班航線申請等不同程度的處理，從而推動各主體自我系統性提升，推動航班正常。那么，航班正常考核和限制措施政策制定的有效性、公平性如何？其執行是否到位、有效？自2016年實施以來，政策目標是否實現？本文擬從綜合評估模式視角，對這些問題進行探究。

二、政策評估及綜合評估模式

（一）政策評估理論

哈羅德·拉斯韋爾在其著作中提到政策“評價功能”（appraising function），將其定義為對公共政策的因果關系進行事實陳述 。此后，學者們對政策評估的內涵作了廣泛研究與探討，涉及評估對象、評估目的等問題之爭。威廉·鄧恩認為，政策評估即是努力用各種質詢和辯論的方法，產生和形成政策相關的信息，以便用于解決特定政治背景下的公共問題。

開展政策評估需要選確定評估標準及評估方法。批判主義和構建主義取向的政策評估理論否定了效率和結果導向的政策評估，認為政策評估應更加注重公平、民主和回應性。在公共政策評估標準體系中，應至少包含形式維度（公共政策形式的合法性）、事實維度（公共政策結果的有效性）、價值維度（公共政策價值的合理性）三個維度。評估方法主要指評估模式和技術性評估手段。評估模式是對評估理論、方法、實踐的有機整合。學者們提出了多種政策評估模式，如威廉·鄧恩的政策評估模型、弗蘭克·費希爾的實證辯論邏輯評估模型等。韋唐將評估模式按照“組織者”不同劃分為效果模式、經濟模式和職業化模式，并進一步細化成10種政策評估模式。綜合評估模型即是效果模式的其中一種。

（二）綜合評估模式

綜合評價模式將政策過程類比為產品生產過程，存在投入、轉化、產出三個階段，從科學性、合理性的角度出發政策評估應當涵蓋對政策制定（投入）、政策執行（轉化）和政策效果（產出）三個階段的評估。每階段分為：描述，即各階段的目標和現實情況;判斷，即明確評估標準后，將目標、現實情況和標準進行比較。綜合評估模式對政策過程的衡量更為細致、全面，能較好地反映決策民主化的程度及政策執行程序的公開性、公平性、公正性 ，但單元設計較難理解。近年來，綜合評估模型常被國內學者應用于環境保護、社會治理、專利、教育等領域的政策評估。針對該模型的缺陷，本文將通過建立評估指標的方式，提高模式適用性，使航班正常考核和限制政策的評估結論更客觀。

（三）評估體系設計

根據評估標準體系的三個維度，結合綜合評估模式，航班正常考核和限制政策評估分成三個階段，每階段設置目標、評估標準和具體指標，建立評估體系。

三、航班正常考核和限制政策的綜合評估模式分析

（一）投入階段評估

1.政策合法

航班正常考核和限制政策由民航局制定、發布，其主要職責之一即承擔航空運輸和通用航空市場監管責任，監督檢查民航運輸服務標準及質量，維護航空消費者權益，負責航空運輸和通用航空活動有關許可管理工作。因此，民航局作為航班正常考核和限制政策制定主體的地位合法，具有制定該政策的法定權限。航班正常考核和限制政策出臺之前需要經過相關業務司審查，其中就包含法律審查環節，再經集中討論決策同意后簽署公布。政策制定程序較為合法、規范。

2.政策有效性

航班正常考核和限制政策的政策客體明確，即航班準點率問題，政策對象為特定航空運輸企業、機場和空管單位。政策使用量化指標，數據根據《民航航班正常統計辦法》規定的測算方法統計，由航空公司或其代理機構、空管單位上報，民航局運行監控中心統計和公布。民航各地區管理局負責監管該項工作。政策具有操作性。

3.公平性

影響航班正常的主體包括航空運輸活動的眾多參與主體，如航空公司、機場、空管單位、地面保障單位、旅客等。目前，僅有航空公司、機場、空管單位受到約束，未覆蓋所有相關者。從具體實施看，國內航空公司從2016年就已執行考核和限制政策，國外航空公司從2017年下半年才開始執行政策所有內容;機場主體中，僅旅客吞吐量達到一定級別的機場和時刻協調機場才是政策對象。形式上，同類型主體執行使用相同的政策標準要求，但分類過粗影響公平。以機場為例，青島機場和浦東機場同為旅客吞吐量2000萬人次的機場，需要執行航班正常考核和限制政策。2016年前者放行正常航班率為76.19%，后者為66.40%，但青島的全年計劃航班數為79661班次，浦東機場則為213513班次，是前者的2.68倍，將兩者橫向比較進行排名有失公平。

（二）轉化階段評估

航班考核和限制政策的執行主體有兩方：行政主體和行政相對人。筆者選取上海地區，通過抽樣問卷調查和訪談發現，行政主體對該政策的認同度高，100%的人表示愿意配合政策執行，而行政相對人有70.8%的人表示愿意配合政策執行。

影響該政策有效實施的關鍵之一是數據信息是否真實并能完整收集。目前，航班正常情況的統計需要航空公司或其代理機構、機場、空管采用規定的統計系統或以與系統對接的方式上報。從數據真實性看，多方主體參與數據記錄起到相互監督和制約的作用，確保了信息的可靠。從數據完整性看，數據共享機制尚未在主體間完全建立，致使信息收集不完整，影響整體評價的公平。政策執行力的另一重要指標是政策規定的處理手段是否按要求得到運用。從民航局每月公布的的航班正常情況信息和處置結果來看，凡不滿足航班正常考核要求的政策對象都受到了相應處理。

*“通報批評”“警告并通報批評”為2017年考核和限制政策新增手段。

（三）產出階段評估

1.政策效益

航班考核和限制政策的核心目的是為了提高航班準點率。其可以通過三個具體指標衡量，即航班正常率、航班正常放行率、始發航班起飛正常率。將該政策實施前（2014年、2015年）和實施后（2016年、2017年）的數據比較發現，2014年、2015年全國航空公司平均航班正常率分別為68.37%和68.33%，其中因航空公司原因造成的航班延誤占比分別為26.41%和19.10%;政策實施后，2016年、2017年全國航空公司平均航班正常率分別為76.76%和71.67%，因航空公司原因造成航班延誤占比為分別為9.54%和8.62%。航班正常率明顯提高，航空公司造成航班不正常的比率不斷走低。2014年、2015年全國主要機場平均航班正常放行率為70.48%，2015年為73.20%;政策實施后，2016年全國主要機場平均航班正常放行率為79.03%，2017年為76.16%。平均航班正常放行率有所改善。2014年全國時刻協調機場始發航班平均起飛正常率為72.74%，2015年為67.62%;政策實施后，2016年全國時刻協調機場始發航班平均起飛正常率為74.04%，2017年為73.62%。在保持原有水平基礎上，上述指標有所改善，但2017年航班準點率相較2016年整體有所回落。根據數據分析，航班正常考核和限制政策產生了一定的政策效果。

2.政策回應度

航班考核和限制政策的初衷之一是為了回應社會公眾對航班準點率低的不滿。以航班正常的投訴情況為評估指標，能夠體現政策對社會公眾現實需求的滿足程度。2014年旅客航班正常問題投訴占全年投訴量的38.04%、2015年為39.69%;政策實施后，2016年旅客航班正常問題投訴占全年投訴量的34.92%，2017年為32.2%。旅客投訴量有所減少。

3.社會價值

航班正常考核和限制政策的出臺符合了社會公眾對良好出行體驗的關切，有利于推動航空公司、機場、空管單位通過合理評估自身運行及保障能力，完善內部管理體系，協調促進航班正常，改善航班準點率偏低的現象。對企業發展而言，可以就此提高服務品質以占據市場競爭的主動地位。可以說，該政策有利于市場主體的健康發展，也有益于社會的穩定和諧，具有積極的社會價值和貢獻。

四、結論和建議

航班正常問題已被納入決策者的視野。航班正常考核和限制政策也在不斷修改、完善，考核的指標要求有所提高，處置手段更加豐富、合理。結合對航班考核和限制政策在投入、轉化、產出三階段表現的評估，該政策仍有待進一步完善。公平性上，政策主體將部分行政相對人作為了政策對象，雖利于政策執行，但對被納入考核的行政相對人而言有損公平，同類型政策對象間因未充分考慮差異，按照統一標準考核也有失公允。限定政策對象范圍越小，對整體航班正常問題解決的程度越有限。執行力上，尚且需要獲取更多政策對象的支持，加強信息系統的構建，確保信息的真實完整和傳遞及時。從效益分析，該政策雖然產生了政策效果，但效果存在反復，影響航班正常的不確定因素較多。針對這些問題，本文從航班考核和限制政策制定、執行兩個方面提出參考建議：

政策制定方面，一是逐步增加政策對象范圍，既有益于政策公平，又能調動各方主體共同提高航班準點率，具體方式包括：增加同類主體數量，如逐步將千萬級機場均納入考核范圍;增加不同類型主體數量，如將地面服務代理機構納入考察。二是優化考核方法，細分考核對象，如：將機場根據年度旅客運輸量分檔劃分，在同檔同類型中設定考核指標進行考核排名，以平衡不同體量政策對象間的個體差異，提高政策制定科學性。三是細化原因分析。考核和限制政策出現政策執行效果反復與航班正常問題的原因分析不到位不無關聯。建議在現有分類基礎上繼續細化，合理歸并各類子原因。

政策執行方面，一是加強政策宣傳。改進航班正常水平牽一發而動全身，企業難免有畏難情緒，尤其需要關注國外航空公司對政策的理解和執行，應進一步加強宣傳，提高企業認識。二是建立信息系統的共享和優化。建議推動各系統之間的對接和數據共享，增加系統定位、可視化、智能分析功能，提高航班信息填報的透明度。同時，強制推動一定規模的航空公司和機場接入航班信息監控系統，以此進行監管。

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責任編輯：孫瑤