政府公共性視角下的公益與逐利雙重性

謝佳 陳科霖

〔摘要〕公益性是探討政府公共性的邏輯起點，但政府行為中也包含逐利性因素，政府公共性限于特定的邊界內并具有公益逐利雙重性。基于優質基礎教育擇校政策的案例研究發現，政府公共性是有邊界的，政府公共性在公益性與逐利性的缺失、分離與統一中逐漸彰顯。在公共性邊界外，政府逐利具有合理性，但應控制在促進政府的公益性與社會的協調發展的限度內。政府公共性邊界現象的政策意義在于：公益性邊界的勘定遵循邊界內公益最大化原則;政府的逐利效率無法通過民主實現;善政不僅要遵循民主法治邏輯，還要遵循經營邏輯;應注意“卡爾多-希克斯”改進在公共政策領域的應用。

〔關鍵詞〕政府公共性邊界;政府公益性;政府逐利性;基礎教育;擇校政策

〔中圖分類號〕D63-31 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕2095-8048-（2019）04-0110-10

一、問題的提出

政府公共性問題始終是公共管理的核心問題。無論是從政府的起源還是從政府的運行來看，代表和維護公共性價值都是政府天然的特征和職責。對于政府公共性而言，公益性是探討的邏輯起點。政府是天然的公共性組織，在傳統的公共管理理論看來，政府的非公共性意味著公職人員存在著公權力的非公共運用行為，從某種意義上而言，這種公權力的非公共運用就意味著腐敗。因而，傳統的公共性強調公權力的公益面向，而反對公權力的逐利面向。隨著“行政國家”的日益深化，對行政效率的追逐成為了公共管理理論轉變的導向。新公共管理運動在這一背景下應運而生，它通過借鑒企業管理領域的效率觀、質量觀以及服務觀，將“企業家政府”理念的引入公共管理，從而克服了傳統官僚體制效率低下、缺乏服務精神的弊端。然而，新公共管理所推崇的效率觀旨在通過政府自身運作的優化，進而提升其行政效率，企業家政府亦僅指政府管理的過程中將企業家精神加以引入，而非要求政府像企業一樣運作。因此從這一意義上說，既有的公共管理理論都將政府自身的逐利面向排除在政府的公共性之外。

但是中國作為后發國家，面臨著巨大的趕超壓力——“落后就要挨打”成為了當前壓力型體制下績效合法性模式的現實注解。為了破解中國作為后發國家的趕超壓力，采取發展型政府〔1〕的策略便勢在必行。近年來，以“政企統合治理”為代表的經營性政府運作模式〔2〕表明，中國的政府治理在現實中存在著逐利性的一面;而諸多以戶籍、身份等為條件的差異化給付型公共政策亦表明，城市治理中亦存在著某種“公共性邊界”。在城市政府的治理中，政府通過“逐利性”行為所獲得的收益，往往與給付型公共政策的提供能力存在著正相關的關系。

基于此，本文提出這樣的研究假設，即：政府的公共性是有邊界的，政府僅對（或優先對）邊界內的居民提供公益性的公共服務，對邊界外的居民則提供（或優先提供）逐利性的公共服務。因此，政府只在特定的邊界內具有公益性。超越這一邊界，政府則成為一個逐利組織，于是構成了政府公益性與逐利性的雙重角色。政府公益性行為強調公平性，而政府逐利性行為強調高效率，但這兩種不同邏輯的政府行為是共同的政府主體完成的，這決定了政府行為邏輯內在的沖突與矛盾。但在發展型政府的背景下，我們需要一個既具有公益性但同時又具有逐利效能的政府存在，從而保障政府兼備運作的高效率與基本的公平性。政府強大的財政能力是實現公益性的根本保證，但在現實之中，必須考慮公共政策的客觀環境，社會效率與社會公平緊密聯系在一起，沒有效率的社會是不可能真正實現社會公平的?！?〕當政府在短時間內還無法真正做到保證均等化的基本公共服務時，公共服務的提供必然是以犧牲一部分人的代價換取另一部分人的效用。因此，政府則需要在公益性與逐利性的鐘擺兩端之間取得巧妙的平衡。

以此觀之，體現政府公共性的價值基礎該是什么;我們究竟需要什么樣的現實狀態中的政府，是公益性的還是逐利性的，還是兩者兼而有之;我們如何看待政府的逐利性，或者說，政府的逐利性在怎么樣的邊界和限度下是合理的;在一定邊界外政府是否能將逐利性控制在促進公益性與社會的協調發展的限度內。本文旨在對這些問題加以回答，并試圖解構發展型政府背景下政府公益逐利雙重性的內在邏輯。

二、政府公共性理論：一個文獻回顧

政府公共性是一個具有特定價值色彩的歷史范疇，其內涵隨著時代的發展而變化。柏拉圖、亞里士多德、霍布斯、洛克、孟德斯鳩、盧梭、康德、馬克思、羅爾斯、阿倫特、哈貝馬斯等思想家無不論及國家及其存在形式——政府的“公共性”的本質特征。進入近代，以社會契約論為代表的國家理論，主張政府的權力來源于民眾自然權利的讓渡，這一理論經歷了由霍布斯（自我保存）到斯賓諾莎（政治自由）再到洛克（法律與法治）然后到盧梭（社會平等）的邏輯發展過程。〔4〕盧梭由社會契約論推演出人民主權論并使之成為政府公共性的理論前提。政府作為人民權力的授予者和委托權力的執行者，應當從保障公共利益的起點出發，制定與執行公共政策。公共利益亦被表述為“構成一個政體的大多數人的共同利益，它基于這樣一個思想，即公共政策最終應該提高大家福利而不只是幾個人的福利”。〔5〕現代政府理念蘊含“公共性”共識，但“公共性”的復雜性本身隱含了諸多問題，認識角度也各有側重：羅爾斯以公平的正義為公共性，主張自然法論的公共性觀點;哈貝馬斯以協商共識為公共性，主張“批判”型的公共性論點;盧曼以合法至上為公共性，主張“合法至上”型的公共性論點。〔6〕

不同時代背景下對政府公共性有不同的要求，但實現公共利益、提供公共產品、滿足公共需求卻是所有政府公共性中的共同內容。公共產品的生產與提供作為現代政府的主要職能，其基本依據來源于薩繆爾森的公共物品理論——公共物品在消費中的兩個本質特征：一個是非排他性，一個是非競爭性。完整體現這兩個特征的消費品就是純粹公共物品或者純粹公共服務。此后，公共選擇學派代表人物布坎南對公共物品理論進行了補充，提出了混合公共物品理論，指出這類公共物品或者只具有非排他性，或者只具有非競爭性?！?〕這些物品由于市場供給無效率或者低效率，因此，滿足這些需求的責任主要來自于政府。政府為公眾設立，公共擁有，主要從公共財政獲取資源，以提供公共物品為職責，以公共服務為目標。政府的公共性決定了它應該追求高質量服務和最大限度的公民滿意?！?〕政府職能理念變遷的每一個階段都蘊涵著公平與效率的權衡與選擇，不同時期對公平與效率的不同側重必然導致不同公共品供給方式的選擇。一般來說，政府供給更傾向于公平維度，而市場供給則更強調效率維度。

隨著全能政府向有限政府的轉型，越來越多的學者提出了政府滿足公共需求過程中供給職能和生產職能的分離，強調公共利益可以通過不同的途徑予以實現。福利國家的理論和實踐更是表明政府強大的財政支持是實現社會福利的根本保證?！肮残枰墓⒉恍枰仨氂泄采a的管理，正如公共生產的管理并不要求它必須有公共需要的供應。在決定各自的適當范圍時，應根據各自非常不同的標準?！?〔9〕也就是說，在公共服務供給中，政府的供給職能明確了公共服務的責任主體是政府，即政府應該為公共服務承擔公益性的供給責任;生產職能政府可以委托其他組織來實現，以確保逐利的效率和績效，但這個過程中，必須堅持公共利益標準。而無論是布坎南的“俱樂部產品”還是奧爾森的“集團產品”都說明任何公共產品都不是獨立存在的，都是與某一組織相聯系的，是組織內部成員的公共產品，該組織的公共產品對于內部成員具有“消費的非競爭性和非排他性”，對于組織的外部成員則具有“消費的競爭性和排他性”?？傊伯a品的“公共性”是與某個組織相聯系的?！?0〕奧爾森在集體行動理論中這樣論述“除非一個群體中人數相當少。或者除非存在著強制或其他某種特別手段，促使個人為他們的共同利益行動，否則理性的、尋求自身利益的個人將不會為實現他們共同的或群體的利益而采取行動”。〔11〕公共產品與一定的組織相聯系，說明公共產品是有范圍的并限定在特定“集團”之內，可以是地方性質的、區域性質的、全國性質的甚至是全球范圍的，公共產品的范圍限定在特定“集團”內，但是為了邊界內利益的最大化，提供產品的邊界也是在擴大的過程中，同時囿于公共產品的外部性，在某一時期內，這個邊界也可能變得模糊不清。

蒂伯特“用腳投票”理論論證了公共性具有區域性的特點，埃利諾·奧斯特羅姆則提出以收益范圍進行層次性劃分并以此調節各級政府間的關系，按照受益區域來承擔服務成本?！爸醒胝畱摮掷m地為一種特定的資源的統一決策承擔責任”和“中央應該放棄對資源的所有權，允許個人在一組界定明確的財產權范圍內，去追求他們自己的利益”。〔12〕“誰從服務中收益，誰就應該承擔該項服務的財政負擔，且誰獲益較多，就要付出較多。這個概念本質上表現出的內容是，公共服務之收益與提供該服務的成本之間的財政平衡”?！半m然效率準則規定稀缺資源應當被用到其能生產最大純收益的地方，但公平的目標可能緩解這一目的，致使有利于非常貧窮的人群的設施得到發展。同樣再分配的目標可能會和實現財政平衡的目標發生沖突”。〔13〕這是對效率準則與公平目標的實現提供了一種思路，即實現公共性的過程中，效率與公平會有沖突。諾斯在分析國家（政府）兩個基本目標時指出，國家的第一個目標是企圖建立一套基本規則以保證統治者自己收入的最大化，而第二個目標則包含一套使社會產生最大化而完全有效率的產權。這兩個目標很大程度上存在著“交替”現象。〔14〕

可以看到，政府作為社會中最重要的組織，其行為深受其價值取向的影響并隨著社會的發展而不斷發生變化。由早期的追求行政效率，到注重公平正義，到追求公共服務，再到高質均質的公共需求的滿足，本身就展現出了政府公共性中公益與逐利的邏輯變遷，但是以往對政府公共性的論述大多集中于政府公共性的價值和內涵的探究，把“公共性”看成是公共管理的核心理念，揭示了管理目的的公益性，強調了為公眾服務的出發點，是為了追求公共目標和普遍的社會福利，是一種具有價值基礎的“公共性”，是一個具有公正、公平、公開、平等、自由、民主、正義和責任等一系列內容的價值體系?！?5〕而政府如何獲得財政支持實現公共性以及這一過程中的困境和難點學界卻鮮有論述。公共性的規則訴求與實現機制之間存在差異，如同“休謨難題”告訴我們，實然世界有異于應然世界。應然政府的公共性是一種純粹的、完全的公共性，而實然的政府對公共性的體現卻具有公益與逐利雙重性。政府是承載公共利益的有形主體，其價值定位是公共利益的代表者，也是一種帶有強制色彩的公共性，但是“沒有任何一套規則和非正式約束可以被完全實施，總存在一個不完全的程度”〔16〕，當我們發現實然政府（尤其是直接提供公共產品的市、縣、鄉地方政府）越來越凸顯組織逐利的特征時，公益性與逐利性是不是非此即彼不可調和的對立范疇？逐利性是否必然威脅公益性？公益性是否能帶領逐利性走向公共性的回歸？

三、案例分析：政府公益性與逐利性的雙重面向及其相互轉化

為深入剖析上述問題，本文將基于優質基礎教育擇校政策的變遷過程開展分析。從應然層面，正如羅爾斯教育的公共性所表明的，教育基于正當性或者正義性而關涉公民社會的公共事務及公民品質，〔17〕因而應向社會公眾開放，提供無差別的公共服務，服務對象是整個社會，不能帶有歧視性和排他性。但現實生活中，基礎教育的供給卻具有很剛性的邊界，在邊界內具有非競爭性和非排他性，政府基于公益原則提供;而在邊界外基礎教育則成為具有競爭性和排他性的產品，其供給基于逐利原則提供。政府通過制度安排實現優質教育資源在社會成員之間進行分配，其政策的演變可以用來剖析政府在分配優質基礎教育過程中公共性邊界的設定原則以及在此過程中公益性與逐利性的分離與統一：

①1952年、1962年、1978年、1980年，教育部先后發布《關于有重點地辦好一些中學和師范學校的意見》《關于有重點地辦好一批全日制中小學校的通知》《關于辦好一批重點中小學試行方案》《關于分期分批辦好重點中學的決定》等文件進行重點學校建設。

第一階段，政府公益性與逐利性的雙重缺失。新中國成立之后，國家經濟發展落后，面臨資源短缺和教育投資有限的實際困境，因此形成了國家對發展基礎教育“強大的供給決心與事實上的力不從心”的基本沖突?！坝酶锩霓k法發動群眾辦教育”成為了化解這一矛盾的合理的政策選擇。〔18〕在當時的條件下，政府一方面以“人民教育人民辦”的口號式激勵模式發動群眾自主辦學，一方面將有限的教育資源集中配置，依靠行政手段舉辦了許多重點中小學，實現精英教育，主要采用“分數擇校”的優質教育資源分配方式①。集中資源興辦重點學校雖然在當時的條件下具有積極意義，但其傾斜性政策造成了優質教育資源的聚集與稀缺并直接導致“應試教育”模式的后果。這種教育發展模式內生于計劃經濟體制，預算管理權集中于中央，中央政府作為教育公共品的唯一供給者，形成了“統一財政、分級管理”的管理模式，教育經費在地區間的差別不大。同時，在這一時期，地方政府在“要有服務經濟建設的大局意識，要有為經濟建設敢于犧牲教育利益的品質”的政策導向中，對于轄區內公共性教育事業的發展缺乏積極性，甚至擠占、挪用教育經費用來發展地方經濟建設，全國范圍內拖欠教師工資現象屢見不鮮，政府公信力和教育的公共性明顯失落。

第二階段，公益性與逐利性的分離，逐利性占主導地位。1985年，隨著財政分權改革的展開，地方政府獨立利益主體的意識逐漸強化，開始追求財政利益最大化。《中共中央關于教育體制改革的決定》中“把發展基礎教育的責任交給地方，有步驟地實行九年制義務教育”，提出“在新的經濟和教育體制之下，各地將有充分的潛力發揮自己的經濟和文化潛力，加快教育事業的發展。不僅要承認全國各省市區之間經濟、文化發展的不平衡性，而且要承認在一個省、一個市、一個縣范圍內的發展也是不平衡的。所以必須鼓勵一部分地區優先發展起來”。1986年頒布的《中華人民共和國義務教育法》將“地方負責，分級管理”的義務教育形式以法律確定下來，供給主體從中央政府向地方政府轉移。但是各地區政府財政能力存在明顯差異，導致不同地區基本公共服務水平均等化實現程度截然不同。這與政府的制度安排和優質教育資源的競爭規則密不可分。在較高層政府基礎教育財政缺位的條件下，實際承擔經費責任的政府和學校通過逐利的方式尋找教育經費來源成為一種現實選擇，同時相關法律法規也并未對這種逐利行為做出更多的規范，“摸著石頭過河”的漸進式政策缺乏穩定性，甚至起到了推波助瀾的作用，設定邊界，通過逐利原則提供公共服務成為地方政府的理性選擇。擇校政策的制定就是在這一背景下，政府利用邊界外的教育需求者對優質教育資源的競價來獲得更多的財政收入的一種方式。

在這一過程當中，先是重點學校制度凸顯了教育資源的不均衡，后是“應試教育”催生了擇校的追逐，最后是“教育產業化”炒熱了擇校浪潮?！?9〕教育產業化過程中產生的“擇校就學”現象促進了學校間的競爭，帶來了效益，吸引家長把錢拿出來支持學校教育，彌補了學校辦學經費的不足，同時可以在不嚴重損害公平的前提下滿足了家長的“擇?！痹竿Ｅc此同時，可以通過重點學校的招牌吸收社會資源，以相對充沛的資金創造更為優質的特色教育。從這個角度來說，就是用少數有錢人的資金換來了更多人教育條件的改善。隨著“擇?！钡纳郎?，加上優質教育資源的不足，20世紀 90 年代初期，公立學校中出現了“民辦公助”“公辦民助”“校中?！钡绒D制學校類型，這些學校在一定程度上滿足了強勢群體的教育需求，為家長中的強勢群體擇校開啟了道路。家長中的弱勢群體在這一博弈過程中處于劣勢地位，他們由于沒有選擇能力而喪失了讓孩子接受優質教育的機會，孩子只能“就近入學”?！?0〕學校也出現兩極分化，進而出現嚴重的教育腐敗現象，名校腐敗案件①引起公眾強烈的不滿，“擇校費”被認為是少數學校正在發揮著“為政府創收”的作用。于是，“擇?！焙汀皝y收費”幾乎成了一對同義詞，被認為是由90年代以來政府在利用市場機制過程中支持和鼓勵的轉制學校所引發的“打著名校招牌、占用公共資源、收取高額學費”〔21〕的腐敗行為。

①如中關村三小腐敗案、廣州東風路小學腐敗案等，涉案金額超億元。根據《中國教育報》2013年1月10日的報道，2012年全國查處教育教育亂收費4.8億，清退3.4億元，4858人受處分處理。

第三階段，在教育收費現象的治理主題中實現政府公益性的價值回歸，重新確立政府公共性。1995 年，國家教委發文治理中小學亂收費，判定“擇校生問題已經由高中階段波及到義務教育階段的初中和小學”，明確規定“九年制義務教育階段初中和小學必須堅持就近入學原則，不準招收擇校生，嚴禁把捐資助學同錄取學生掛鉤”。1996 年，中央政府頒發《關于1996 年在全國開展治理中小學亂收費工作實施意見》，要求對“義務教育階段公辦學?，F仍在招收‘擇校生的，當地政府和有關部門要采取果斷措施首先解決好高收費問題”。1997年，中央政府又頒布關于《規范當前義務教育階段辦學行為的若干原則意見》，提出：“用三年左右的時間， 在全國范圍內使義務教育階段免試、就近入學和不招‘擇校生、‘變相擇校生的原則全面貫徹落實”。教育部更聯合了國務院糾風辦、監察部、國家發展改革委、財政部、審計署、新聞出版總署等六個部門，從 2004 年至 2010年，年年重申“禁止擇校”令，確保教育領域的公益性。

進入 21 世紀后，中國基礎教育先后于 2000 年實現了“普九”，2008 年 9 月實現了全國范圍內的“免費義務教育”。2005年，教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》出臺，“義務教育均衡發展”成為全新戰略目標，提出縮小義務教育階段校際、城鄉、區域之間的差異。2006年，《義務教育法》做出修訂，明確提出義務教育是國家統一實施的所有適齡兒童、少年必須接受的教育，是國家必須予以保障的公益性事業。實施義務教育，不收學費、雜費。國家建立義務教育經費保障機制，保證義務教育制度實施。2010年教育部《關于貫徹落實科學發展觀進一步推進義務教育均衡發展的意見》提出將推進均衡發展作為義務教育改革與發展的重要任務。2012年，國務院《關于深入推進義務教育均衡發展的意見》再次提出推動優質教育資源共享、均衡配置辦學資源、全面提高義務教育質量。2012年，浙江省率先實施“零擇?！保撕蟾魇∈幸蚕嗬^推進，“擇校收費”的逐利制度逐漸淡出?？墒菂^域發展的不平衡和優質資源的稀缺依然存在，可以預見的是，優質教育資源的均衡也只是相對的，學校之間的差異不可避免。家庭對優質教育資源的追求無可厚非，無差別的就近入學政策亦會繼續受到挑戰，對教育的競爭性選擇也會一直存在下去。

第四階段，公益性與逐利性的結合中逐漸實現政府公共性目標。公共產品的稀缺使得公共服務的邊界確立是一個利益博弈的過程，而利益博弈的結果會使得公共性邊界更加清晰和更加明確，利益主體的行為更多的受到游戲規則支配和約束。當“就近入學”成為新的擇校規則后，“學區房擇校”便成為家長和學生關注的焦點。與優質基礎教育相關聯的“學區房”入學政策似乎成為新的逐利領域，這也與1994年的分稅制改革和地方政府土地財政作用的凸顯有密切關聯。分稅制改革轉變了中央和地方政府之間的收入比重，使得地方政府產生了強烈的創收熱情，隨著土地市場培育的逐步完善和市場化出讓的規范，土地財政的規模和比例都是一路升高，在北京、上海和杭州等城市，土地財政的收益甚至超過了地方財政收入的總額，如2010年，上海市土地出讓收入達到1513.43億元，超過了市本級財政收入（1393.2億元）〔22〕。土地出讓金成為地方政府基礎設施建設資金的主要來源，地方政府上繳給中央財政的土地出讓金比例較低，是土地出讓金的主要受益者，地方政府獲得高額的地價回報，于是通過提供各種規劃便利等給予房地產商各種優惠政策。

2006年新義務教育法“地方各級人民政府應當保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學校就近入學”成為法律條文。雖然“就近入學”成為主導擇校方式，但是依然可以通過其他合法途徑來選擇優質教育資源，實現優質教育資源利益最大化的追求?！熬徒雽W”是民眾普通能夠接受的資源分配標準，但是以戶籍和居住地為標準的制度使得擇校利益更加擴大。地方政府在“學區房”施教區劃分中享有的充分“自由決定權”，但既有的優質教育資源比較有限，劃分學區的過程中政府的逐利傾向日益明顯?！皩W區房”擇校的出現讓就近入學的政策遭遇尷尬，有學者認為“學區房”已經成為顯示以家庭為單位的競爭力，特別的經濟競爭實力的重要標志?！?3〕同時，地方政府通過遷建名校、名校辦分校等方式，與開發商“合作”，以政策的形式要求開發新樓盤時，必須配套學校等硬件設施，或者自主經營學校，或者請名校入駐，制造出“新的學區房”，以教育附加值的形式謀取更可觀的利潤?！懊＜瘓F化”辦學成為新的教育選擇①。集團化辦學從一項出自基層學校的探索，逐漸轉變為政府介入的制度創新，并上升為一個區域內的組織行為?！?4〕在開發商和地方政府享受學區房價格上漲所帶來收益的同時，地域邊界外的家長群體成為實際的付費者，而使得這種利益得以實現的機制是：政府“放大優質教育資源，促進教育均衡發展”的政策追求。但是在巨大的利益誘惑前，教育的公共性品質也受到質疑?！?5〕

可以看到，地方政府的擇校政策經歷了“分數擇?！獡裥ＹM—就近入學—學區房擇?！＜瘓F化”的變遷過程。擇校方式的改變，并不必然導致公平與否，這些都可以說是政府主導下的教育變革性實踐，是滿足百姓需求的產物，是化解社會壓力與矛盾的結果。但是政府逐利政策背后，利益集團的共謀以及收益的“非公共”分配，使得公眾很難客觀評價逐利性對公共性實現的特殊作用，這也導致公眾但凡提及政府逐利性，往往與政府腐敗現象等同，學者也從政府自利性的角度來論述教育領域的腐敗頻發，這都讓政府逐利性的研究陷入價值困境。就像學者評價的那樣，“中國教育公共資源分配似乎落入效率與公平的陷阱，即在無法提高效率的情況下公平的目標似乎也難以很好的實現”〔26〕。

四、政府的“公共性邊界”：公益與逐利雙重性的內在邏輯

政府承擔政治和公共職能，其政策和制度安排要以公共利益為旨歸，公正平等地向社會成員提供公共物品和公共服務。根據羅爾斯差別補償原則，公正表現為給弱勢群體，即最少受惠者帶來利益補償，使利益分配盡可能達到公正合理，確保政府公益性。但是由于公共物品具有外部性，導致市場失靈及帕累托效率無法實現而出現社會福利損失，因此，有關公共物品的公共性價值就應該表現為向帕累托效率的演進。在這個過程中，政府機構具有了更為鮮明的對價值權威性分配的職能;通過職能上的分工在更好地完成價值的權威性分配基礎上高效地進行物品生產。同時承擔物品生產職能的主體以利潤為目標導向展開運行從而更加有效率地完成物品的供給，但是也增加了供給的決策主體被“俘獲”的可能性，損失了其公共性價值，〔27〕使政府逐利性在政策實現的過程中發生扭曲。

對于地方政府的經濟逐利不能簡單地予以肯定或者否定。政府的逐利行為也不同于企業或個人逐利的行為，它通過公共政策和制度安排，把生產與消費限制在合理的邊界內，并決定和影響區域內每個人的利益。邊界外的公民為了自我需求的實現“用腳投票”而選擇與政府合作，而政府為了標準化的公益需求而選擇在邊界外以逐利的方式提供公共服務，從結果上來看共同實現了社會公共利益的增值。因此，實際上存在的公共性邊界問題展現出當前地方政府的兩種行為邏輯和不同的追求目標。

①以杭州市為例，2002年杭州市求是教育集團是中國第一個以實現義務教育優質均衡化為目標的公辦基礎教育集團，到2012年，杭州市建立教育集團210個，成員單位795個。其中，全市中小學教育集團112個、成員單位436個，主城區中小學名校集團化參與面為70.3%。

公益性提供了平等的機會，讓人們能夠在不同的社會階層相互流動，激發人們的積極性和創造性，是提高社會效率的關鍵。政府的作用在于劃定或維護公共性邊界，這種作用可以增進社會福利，也損害社會福利。用行政手段來劃分邊界，同樣會誘使利益相關者爭相影響政府決策，產生“尋租”和腐敗。改革開放過程中，社會和市場自發變革事實在先，制度安排合法化在后，社會和市場力量客觀上推動制度安排前行的現象，大量的先行者因此而陷入制度安排與創新的矛盾沖突中。試圖推出一個一勞永逸的政策安排實現完全均等的公共服務也顯然與社會實踐不相符合。雖然在法律和政策層面，公益性是公共性的基本價值取向，但是事實上逐利現象卻是大量存在的，關鍵在于逐利性所得有沒有用于擴大優質公共服務資源。

政府公共性邊界可以用三種模型來描述：一是是否有明確的對象邊界。需要明確有邊界的公共服務的受益者是誰？公共產品收益的是全體國民，則支出責任應該屬于中央財政;收益范圍是區域國民，則支出責任屬于地方財政。二是是否有明確的法律邊界。通過法律確定基本公共服務和非基本公共服務的界分，提供法律確定公共財政的使用范圍和使用程序。在基本公共服務的范圍內，應該隨著國家的發展和財力的增強逐漸擴大公共服務的對象邊界。而對于非基本公共服務領域，以逐利原則保證公民的自由選擇權。同時，需要以法律的形式規范政府逐利行為，以此區別法律之外的違法亂收費行為。可以納入法律關系的是：政府與邊界內的公民的關系、政府與邊界外的公民關系，公共性邊界擴大的過程也就是同類法律關系逐漸得到平等的對待的過程。三是是否有明確的責任邊界。國家通過一系列的教育、醫療、福利政策把公民的個人利益與這個國家緊緊地聯系在了一起，通過責任明確政府行為的邊界，其中的關鍵就是“由誰提供”和“向誰提供”這一責任歸屬問題，并以擴大政府責任邊界確立政府提供公平的公共服務、公共產品，維護公平競爭的市場秩序等基本職責。

與此同時，政府在公共性邊界之外實施經營邏輯需要考慮三個維度：一是以競爭作為管理分權活動的必需方案;二是分權機制在運行中不排斥相對集權;三是對政府績效管理的持續推進。以教育集團為例，其引入了企業經營的手段，在學校的教育教學之外，借鑒企業的運作方式進行教育資源的開發與整合。對比各國的相關實踐可以看到，政府實現均衡義務教育資源配置的良好意圖，若不輔之以對效率的鼓勵和支持，而僅僅強調公平，這種義務教育資源的均衡并不能得到很好的實現。如近年來，韓國、日本等國家在實踐中就發現，在推行“平準化”政策后，義務教育逐步喪失了效率，學校缺乏了多樣性?！?8〕對公共組織如學校來說，要想更有效，就必須變得更像企業——其中一項重要的措施是采用良好的企業管理模式，與過去，控制公共事業的官僚、專業人員和政治家不同，新型管理人員被認為具有革新精神、富有活力、靈活坦誠、以消費者為中心又富有策略?！?9〕而當前由政府主導成立非營利法人資格性質的教育集團模式，其資產所有權屬于國家，校長由上級教育行政部門委派，但學校治理層面實行企業化管理，目標是提高區域內優質教育資源的覆蓋率，但學校層面不再承擔資本尋利和資產增值的任務。地方政府作為國有資產尤其是土地資源的經營者，兼具生產、分配公共服務的雙重職能。新的學區建設便是以公共利益為名而以經營城市為實的土地批租行為，這種傾向在以基礎設施建設為主的地方政府有著極大的相似性。除了優質教育資源之外，經營邏輯在地方政府的公共醫療、吸引人才的優惠政策、城市環境的優化等領域都能得到實踐案例的證明。從這個意義上說，政府的逐利性在一定程度上保障了其公益性向度的實現，優質公共物品的經營性與基本公共物品的公益性之間形成了相互補充的關系。

五、結語：政府公益逐利雙重性的政策意義

政治的核心關乎資源的分配。通過上述分析，不難發現，政府公共性邊界與其公益逐利雙重性之間存在著緊密的邏輯關系。政府公共性邊界創造了公共物品提供的“俱樂部”模式，基于戶籍、學區等身份的分別，使得優質公共物品的提供具備了逐利的可能性，在后發型國家的趕超進程中，對部分優質公共物品的逐利性所得的額外收益，保障了其它基本公共物品提供的物質基礎，從而進一步構筑了政府最基本且最廣泛的公益性之基礎。因此，這種基于“卡爾多-?？怂埂笔降母倪M相較于既往理論所倡導的帕累托改進，其績效往往更優，從而成為了當前中國地方政府普遍尋求的行為策略。對于這一現象而言，其現實的政策意義亦值得做進一步的關注與探討。

第一，從優質基礎教育擇校政策的變化可以看到，政府在邊界外逐利具有相對合理性，政府要通過對邊界外群體有效的逐利保障邊界內優質公共服務的經濟基礎。因此，公益性邊界的勘定遵循邊界內公益最大化原則。有效組織地方政府管轄的關鍵是使邊界與潛在受益人相匹配?！?0〕

第二，民主原則在政府管理中的運用是有限度的，不能無限擴大民主管理在政府中的運用，政府的逐利效率無法通過民主實現?！罢⒎且环N慷慨散財的工具，而是能夠促進共同體總體福利的組織”〔31〕，應當區分政府提供和政府生產，政府提供是政府為公共產品付費，而通過市場競爭，會使公共產品的生產更有效率。政府和市場分別代表兩種不同的提供途徑，建立新的公共政策決策機制，通過公眾參與、多元利益表達和利益博弈等制度創新，確保公共服務的公益性，同時適當引入市場機制，提高公共服務的效率與質量，提高逐利能力。在厘清政府權責邊界的基礎上，逐漸推進公共服務公平制度化。

第三，善政不僅要遵循民主法治邏輯，還要遵循經營邏輯。政府公益性職能是公共利益的分配過程，民主是實現公平公正分配公益的基本方式。而政府逐利性目標的實現強調高效率，遵循企業家的行為邏輯。這兩者都是體現公共性的過程，即通過追求公共利益，提高社會所有成員分享社會財富的過程。作為公共服務型政府不應當具有營利性，其目的不是積累財富或者創造利潤，而是實現社會的公共利益。但是，非營利性不代表不能經營和盈余，需要通過法律制度嚴格遵循這種盈余不能在政府管理者當中進行分配，以保證公益性目標并超越政府可能出現的自利性傾向。

第四，在“帕累托改進”之外，應注意“卡爾多-?？怂埂备倪M在公共政策領域的應用。所謂“卡爾多-希克斯”改進，是指“如果一個人的境況由于變革而變好，因而他能夠補償另一個人的損失而且還有剩余，那么整體的效益就得到改進”。相較于嚴格的“帕累托改進”模式，“卡爾多-希克斯”改進引入了受益者補償的情形?；谑芤嬲邔κ軗p者進行補償的方式出發制定公共政策，在一定程度上也成為了中國快速發展的理論注腳。政府通過逐利的方式保障其公益性的行使，正是基于“卡爾多-希克斯”改進思路下的公共品提供邏輯，故而在完善的決策機制與利益協調機制之下，采取公益性與逐利性相分離的發展模式，有利于中國作為后發國家實現快速趕超。

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【責任編輯：朱鳳霞】

黨政研究 2019.4