加強環(huán)境保護從法治入手打造多元共治新格局

劉馨蔚

日前，最高人民法院發(fā)布《中國環(huán)境資源審判2017—2018》（下稱白皮書）和《中國環(huán)境司法發(fā)展報告2017—2018》（下稱綠皮書），這是對環(huán)境資源審判工作進行階段性總結，展示環(huán)境資源審判所取得的成效，同時也是對以往工作進行全面梳理審視，使得環(huán)境資源審判能夠實現更新、更快發(fā)展。

環(huán)境案件審理大幅上升，加大懲戒力度

據白皮書顯示，2018年，全國法院共受理環(huán)境資源刑事一審案件2.6萬件，審結2.5萬件。同比2017年，受理數增加3752件，上升16.51%。最高人民法院黨組副書記、副院長江必新介紹，刑事案件的審理堅持罪刑法定原則，貫徹寬嚴相濟刑事政策，加大對污染環(huán)境、破壞生態(tài)犯罪行為的懲治力度，發(fā)揮環(huán)境資源刑事審判的威懾和教育功能。

2018年，全國法院共受理環(huán)境資源民事一審案件19萬件，審結18萬件。同比2017年，受理數增加1.4萬件，上升8.17%；審結數增加1426件，上升0.79%。江必新稱：“加強對人民群眾普遍關心的大氣、水、土壤等環(huán)境污染案件的審理，旨在發(fā)揮環(huán)境資源民事審判的救濟和修復功能，切實保障人民群眾的環(huán)境權益。”

2018年，全國法院共受理環(huán)境資源行政一審案件4.2萬件，審結4.1萬件。同比2017年，受理數增加2893件，上升7.35%；審結數增加1214件，上升3%。江必新說，“加強環(huán)境資源行政審判工作，督促生態(tài)環(huán)境和自然資源行政主管部門依法履行職責，引導行政相對人遵守生態(tài)環(huán)境保護法律法規(guī)。”

截至2018年底，全國法院共受理省、市級政府提起的生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件20件，審結8件。江必新透露，最高人民法院正在研究制定專門的司法解釋，為正確審理生態(tài)環(huán)境損害賠償案件提供具體操作規(guī)范和指引，保障生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的全面試行。

截至2018年底，各級人民法院共設立環(huán)境資源審判庭、合議庭和巡回法庭1271個。其中，環(huán)境資源審判庭391個，有23個高級人民法院設立了環(huán)境資源審判庭。

“我們正在穩(wěn)步推進環(huán)境資源審判專門化機構建設和歸口審理模式。”江必新介紹，最高人民法院于2018年6月將以生態(tài)環(huán)境、自然資源、林業(yè)和草原主管部門為被告的環(huán)境資源行政案件均調整由環(huán)境資源審判庭審理，進一步擴大環(huán)境資源民事、行政案件“二合一”歸口審理的范圍。

在推進區(qū)域司法協(xié)作方面，也取得新進展。河南、福建、湖南、四川等省高級人民法院正在探索以流域等生態(tài)系統(tǒng)或生態(tài)功能區(qū)為單位集中管轄環(huán)境資源案件。江必新指出，最高人民法院指導長江經濟帶11省、市高級人民法院和青海省高級人民法院簽訂《長江經濟帶11+1省市高級人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》，建立長江經濟帶區(qū)域司法協(xié)作。

“積極與環(huán)境資源行政主管部門、公安機關和檢察機關溝通協(xié)調。在準確把握司法權邊界的前提下，促進環(huán)境司法與環(huán)境行政執(zhí)法的有機銜接，形成保護合力。對于審理中發(fā)現的普遍性問題，及時發(fā)出司法建議，推動行政機關建立規(guī)范化的工作程序。”江必新稱，打造多元共治的環(huán)境司法保護新格局是大勢所趨。

此外，還需創(chuàng)新審判執(zhí)行方式。江必新建議，通過適用“補種復綠”“增殖放流”“勞務代償”等責任承擔方式，探索異地修復、替代修復、代履行、第三方監(jiān)督、執(zhí)行回訪等制度，確保生態(tài)環(huán)境得到及時、有效修復。他舉例道，山東、重慶等高級人民法院在省級層面設立生態(tài)環(huán)境損害專項資金賬戶，為落實環(huán)境修復責任提供制度保障。

典型案例發(fā)布，促進裁判標準統(tǒng)一

今年是綠皮書發(fā)布的第二年，全國政協(xié)社會與法制委員會駐會副主任、最高人民法院環(huán)境資源司法研究中心學術委員會主任呂忠梅稱，綠皮書與白皮書的司法實踐相互印證，并延展白皮書的內容，促進環(huán)境資源司法實踐與環(huán)境資源法理論共同發(fā)展。

呂忠梅表示，總體上看，環(huán)境司法專門化體系基本形成，環(huán)境資源審判工作亮點紛呈。環(huán)境資源審判在健康發(fā)展的同時，也遇到了一些困難。如“保護優(yōu)先、生態(tài)恢復”為主的理念，如何具體落實到環(huán)境資源司法的過程中；對于環(huán)境資源法律涉及到的多元主體、多重屬性，如何體現在環(huán)境資源審判的案件中；以及生態(tài)損害賠償訴訟與公益訴訟的協(xié)同性規(guī)則等問題。

對此，呂忠梅建議，首先，堅持環(huán)境資源司法專門化發(fā)展方向，優(yōu)化環(huán)境資源立案規(guī)則、證據規(guī)則、裁判規(guī)則，建立相對統(tǒng)一的環(huán)境案件裁判標準。同時，重視并推動環(huán)境資源審判的專業(yè)化。還要根據國家生態(tài)文明體制改革的戰(zhàn)略部署，發(fā)揮司法的政策形成功能，探索新型案件的審判規(guī)律。

通過對5979件環(huán)境侵權糾紛案由的分析，發(fā)現在審判實踐中還存在著抽象適用、交叉適用、未能適用、錯誤適用等方面的問題。呂忠梅認為，有必要提出新的案由分類標準和具體的適用規(guī)則。

而對于在特別關注板塊聚焦了涉海案件和礦業(yè)權糾紛。在涉海環(huán)境審判中，呈現出適用環(huán)境法律較少，民事公益訴訟的原告支持率較高，海洋生態(tài)損害所賠案件審理困難等問題。呂忠梅建議，及時修訂海洋環(huán)境保護法，盡快建立生態(tài)環(huán)境保護的統(tǒng)一監(jiān)管機制。

在礦業(yè)權案件方面，面臨著妥善處理民事案件與行政案件交叉，行政案件與刑事案件銜接的難題。呂忠梅強調，還需再進一步完善司法解釋的同時，及時推進立法。

在白皮書與綠皮書發(fā)布的當日，最高人民法院公布了幾個典型案例，以示警醒。

危險廢物具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應性、感染性等危害特性，收集、貯存或處置不當，不僅嚴重威脅生態(tài)環(huán)境安全，更可能直接危及人體健康甚至生命。環(huán)境資源審判庭庭長王旭光舉例道，被告人董傳橋等19人污染環(huán)境案，體現了對于屢禁不止的非法處置危險廢物犯罪嚴懲重罰的司法導向。本案的審理和判決對于斬斷危險廢物非法經營地下產業(yè)鏈條、震懾潛在的污染者具有典型意義。

隨著城市化和工業(yè)化進程，“鄰避”問題越來越多，“鄰避”沖突逐漸呈現頻發(fā)多發(fā)趨勢。王旭光表示，光大常高新環(huán)保能源（常州）有限公司環(huán)境案件就屬于此類問題。本案的審理對于如何依法破解“鄰避”困境提供了解決路徑，即建設單位應履行信息公開義務，政府行政主管部門應履行監(jiān)管職責，當地的公民、法人及其他組織則應依照法律規(guī)定行使公眾參與權、維護自身合法環(huán)境權益。

中國生物多樣性保護與綠色發(fā)展基金會訴秦皇島方圓包裝玻璃有限公司大氣污染責任民事公益訴訟案，系京津冀地區(qū)受理的首例大氣污染公益訴訟案。王旭光稱，此案受理后，該公司積極繳納行政罰款，主動升級改造環(huán)保設施，成為該地區(qū)首家實現大氣污染治理環(huán)保設備“開二備一”的企業(yè)，實現了環(huán)境民事公益訴訟的預防和修復功能，還起到了推動企業(yè)積極承擔生態(tài)環(huán)境保護社會責任以及采用綠色生產方式的作用。

王旭光表示：“通過發(fā)布典型案例，為各級人民法院審理環(huán)境資源案件提供可供遵循的規(guī)范和指導，促進裁判標準的統(tǒng)一和審理規(guī)則的完善，教育引導社會公眾樹立生態(tài)環(huán)境保護意識，推動形成綠色生產和生活方式。”