論礦產資源屬于國家所有

張維宸

[摘 要]我國礦產資源法律關系的核心內容是礦產資源屬于國家所有。“國家所有”在《憲法》《物權法》和《礦產資源法》中并不是一個完全相同的概念。我國礦產資源所有權制度的歷史變遷中，《憲法》中關于所有制的規定起著決定性的作用，同時市場經濟體制對所有權制度的完善起到了巨大的推動作用，行政管理權是實現國家所有權的行政手段。礦產資源國家所有權在民事法律中的確認，更多的是財產關系的確認。在《礦產資源法》修改中，建議加強礦產資源國家所有權代理制度的立法，確保礦產資源所負載公共利益的實現。

[關鍵詞]礦產資源;國家所有;所有權;所有制;管理權

[中圖分類號]D922.62[文獻標識碼]A[文章編號]1673-0461（2019）08-0001-05

礦產資源屬于國家所有，是我國礦產資源法律關系的核心內容。從法理上來看，礦產資源屬于國家所有，標志著礦產資源的這一永久性所有權具有不可改變性。但隨著礦產資源的開發利用，所有權的客體逐漸滅失，其承載的所有權也將隨之滅失。

我國對礦產資源實行單一的國家所有制，由中央政府即國務院代表國家行使所有權，同時礦產資源所有權也是一種特殊的財產權。[1]研究礦產資源屬于國家所有，必然涉及到所有制、所有權和管理權三者之間的關系。在我國，國家對礦產資源的所有權是通過對礦業權的依法授予和對勘查、開采礦產資源實施有效監督管理，以及對礦產資源實行有償使用制度來體現的。[2]厘清礦產資源屬于國家所有，是《礦產資源法》修改工作的重要環節。

一、所有制、所有權、管理權的關系

所有制是所有權的客觀經濟基礎，所有權是所有制的法律形式。所有制存在于一切社會，它不但是國家現實政治經濟關系的集中體現，也是國家物權法領域的核心內容，而所有權只是人類社會一定歷史階段的產物，是一種歷史現象，是個歷史范疇。在實際中，管理權是由于所有者或管理者在行使對財產的占有、使用、收益和處分的權能中，在對生產者的活動進行直接或間接地管理行為中，而形成的權力。[3-5]管理權是所有權在生產領域中的行使和發揮，在性質上不同于所有權本身。

國家所有制不僅指生產資料的歸屬權，屬于國家所有的形式，而且包括國家對全部國有財富和國民收入的所有、占有、支配和使用。[6]國家所有制是中央集權的表現。《民法通則》第73條第1款規定：“國家財產屬于全民所有”。可見，國家所有權是全民所有制在法律上的表現，是中華人民共和國享有的對國家財產的占有、使用、收益、處分的權利，[7]也是實現國有財產效用的最大化。國家所有權是整個經濟體制改革的核心問題，國家所有制體現實際的經濟關系或生產關系，國家所有權體現法權關系或意志關系。法權關系或意志關系的內容是由經濟關系或生產關系本身所決定的，因此，經濟關系或生產關系是第一性的，法權關系或意志關系是第二性的，決定了國家所有制能夠解釋國家所有權，而不是相反。

二、《憲法》中的“礦藏屬于國家”所有是公權，側重的是國家所有權，也是對“主權”的宣示

最早的國家所有權概念是前蘇聯學者將西方國家具有私人屬性的所有權概念機械地照搬過來，并與馬克思主義的“所有制”進行“嫁接”，在沒有充分或者說難以充分考慮所有權概念是資本主義社會條件下產生的，是市場經濟的產物，具有私有本性的情況下，簡單地認為“有什么樣的所有制就該有什么樣的所有權，有什么樣的所有權也必然會有什么樣的所有制”，進而以所有制形式把具有私人屬性的所有權簡單“三分”為國家所有權、集體所有權和私人所有權。中國作為社會主義國家陣營中重要成員，堅持社會主義制度就要堅持公有制，就要堅持國家所有權，在社會主義建設初期對前蘇聯模式的照搬成為必然選擇。

1951年頒布的 《中華人民共和國礦業暫行條例》（簡稱《礦業暫行條例》）第1條規定：“全國礦藏，均為國有，如無須公營或劃作國家保留區時，準許并獎勵私人經營”。[8]新中國的第一部《憲法》（1954）第6條明確規定：“礦藏、水流，由法律規定為國有的森林、荒地和其他資源，都屬于全民所有”。1982年、1988年、1993年、1999年和2004年的《憲法》第9條都規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有”。[8]另外，“礦藏”是蘊藏于地下的各種礦物的總稱，而“礦產資源”指經過地質成礦作用，使埋藏于地下或出露于地表、并具有開發利用價值的礦物或有用元素的含量達到具有工業利用價值的集合體。[9]“礦產資源”包涵于“礦藏”之中，但習慣上往往是“礦產資源”與“礦藏”混用，這里沿用慣例，采取混用。

國家是一個政治概念，是由領土、主權和居民構成的，即國家是一定的居民永久地占有領土，并在這一領土上形成了至高無上的主權。[10]當今世界，自然資源普遍帶著深深的主權烙印。“國家所有”表現為公權力，具有很強的政治色彩，承載著公有制的政治理想。而國家在行使國家職能時，不可能成為任何一項民事法律關系的一方當事人，同時國家在所有權的取得上可通過行使公權力獲得所有權，國家所有權的取得途徑超出了民法中所有權的調整范圍。社會主義國家普遍理解認為“國家所有，即全民所有”，其宗旨是對私有制不足的一種重構，以謀求人民之福祉。國家是全體人民的聯結體，但“全民”是一個抽象的概念，很難量化到個人所有，主權意義的國家也不具備民法的主體資格，是無法從事民事法律行為的，“全民所有”進而間接成為所有權行使者所有。《憲法》中的“國家所有，即全民所有”，側重的是國家所有制，也是對“主權”的宣示。盡管《憲法》經過多次修改，“國家所有，即全民所有”寫入國家根本大法本身就具有宣示“主權”深層意義，礦產資源在社會主義公有制經濟基礎上，作為全民共同進步的基礎，必然會以國家所有即全民所有來體現，同時這種定位是公有制的經濟基礎和社會主義國家性質所決定的，國家所有權是通過對國有財產進行民法上的權利配置方式實現其公共利益的。雖然在1982年《憲法》中所有制與所有權之間的等號關系有所松動，但是這一傳承于蘇聯型《憲法》的深厚“情結”仍未解開，甚至被封為“理論禁區”。在后來的《憲法》修改中所有制與所有權之間的等號關系逐漸松動，無論采取何種方式來實現，公共利益的目標是不變的，即使從計劃經濟體制轉變為市場經濟體制，這種“主權”的宣示也是永遠不能改變的。而國家所有權也因服務于公共利益而使其自身取得了存在的合理性和民法保護的必要性。

另外，礦產資源所有權在《憲法》中體現為國家所有權，并非《憲法》中的私人或其他所有權形式。《憲法》規定礦藏屬于國家所有，即全民所有。這里的“國家所有”反映的是以權利義務為內容的思想社會關系，屬于上層建筑;“全民所有”反映的是以生產資料的占有與利用為內容的物質社會關系，屬于經濟基礎，同時“全民所有”又是所有制的一種具體表現形式，所以《憲法》中的礦產資源所有權還不能說是物權所有權，也就是說礦產資源所有權并不完全等同于民法上的所有權，[2]但也不完全是一個所有制上的問題。在《憲法》中采取國家所有權形式，是礦產資源所負載利益的公共性及國家所代表利益的全民性所決定的，[7]這種一致性即體現為《憲法》中礦產資源國家所有權。《憲法》中規定的礦產資源國家所有權包含著兩方面內容：一是國家是全民所有的代表，在公法上發揮其管理職能，保護全民所有財產;二是國家的礦產資源所有權也是物權法意義上的所有權。礦產資源所有權屬于國家，即國家（而不是政府，更不是其他組織或個人）對其享有充分的占有權、使用權、收益權和處分權。[11]《憲法》層面的國家與全民并行，恰恰說明全民的需要就是國家的必要。國家是為每個國民而存在的，只能由國家代表全民的利益，任何私人或其他主體都不可以也不可能代表整個全民。[12]

由于礦產資源的稀缺性和不可再生性，也只有國家這樣一個特殊主體才能對這種財產進行合理的分配，如果私人個體成為了礦產資源的所有權人，他們在行使所有權的過程中必然為追求經濟利益的最大化而不惜犧牲對礦產資源的浪費和破壞。礦產資源所有權的公共形態是中國特色社會主義公有制的重要內容在法律上的反映，堅持礦產資源所有權的公有形態的絕對地位也是必然的。

《憲法》的這一規定，是1986年的《中華人民共和國礦產資源法》第3條規定：“礦產資源屬于國家所有”和1996年的《中華人民共和國礦產資源法》第3條規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”以及2007的《物權法》第46條規定：“礦藏、水流、海域屬于國家所有”的法律基礎。照此規定，國家在礦產資源開發利用中具有雙重身份，一是國家在行使礦產資源管理職能時，這種屬于國家所有是公民讓渡的、由中央人民政府代表國家行使的、對礦產資源的管理權，是一種公法意義上的權力。只有中央政府，即國務院才有權代表國家行使對礦產資源的所有權，[12]地方人民政府代表國家行使所有權目前于法無據，欠缺合法性。既然公法是國家所有權的來源，國家機關之間以及國家與人民之間的關系又是公法的調整對象，那么不難推出國家所有權的行使則是一種公權行為;另外，國家還是礦產資源的所有權人，任何社會成員要在礦產資源上用益，就一定要經過所有權人的許可，并支付一定的礦產資源使用費。

三、《物權法》中的“礦藏屬于國家所有”側重的是財產權，是私權，是從所有權角度確定為國家所有權

所有權是大陸法系的一個概念，在英、美、法系中并不存在所有權概念，取而代之的是財產權，這一“舶來品”從一開始就具有私人所有權的內涵。社會主義市場經濟體制建立前，所有權被視為所有制的“等價物”，而財產權與計劃經濟體制結合，基本上是公有財產權“一統天下”;社會主義市場經濟體制確立后，所有權與所有制之間出現了分離，財產權始得與市場經濟結合在一起，并逐漸共同成為推動生產力發展的資源配置的基本手段和決定性因素，財產權的核心作用逐漸變大。[13]

現在越來越認識到，國家所有制決不是公有制或全民所有制的最佳形式。隨著中央高層提出了“以人為本”“科學發展觀”以及建立和諧社會，強調社會公平和正義的執政理念，同時市場經濟體制的逐步完善和整個民族壓抑許久的追逐財富的欲望快速迸發，而經濟的高速發展和國家財富、個人財富的快速增長，財產權的保護呼聲越來越高。為了適應社會財富普遍增長和私人財產保護日益迫切的需要，《物權法》終于“浮出水面”。

礦產資源具有財產屬性和資源屬性，礦產資源的可支配性、稀缺性、經濟效用性、社會公益性和主權性并存。在礦產資源國家所有制的基礎上，隨著礦產資源市場的建立，礦產品交易頻繁，[14]礦產資源巨大的經濟價值瞬間得以釋放，迅速打破了長期被人們認同的礦產資源利用狀況的平靜，在《礦產資源法》尚未修改完成的情況下，使我們不得不通過頻繁修補政策的方式來解決出現的新問題。

《物權法》是一部規范財產支配與歸屬、促進財產利用與交易的重要民事法律。《物權法》的調整對象是物的歸屬關系，以及因對物的占有、利用而發生的財產關系。[15]基于礦產資源是關系到國計民生的最重要的資源，必須控制在國家手里。《物權法》第45條規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有”。第46條規定：“礦藏、水流、海域屬于國家所有”;從表面看來，這一規定是對《憲法》關于礦產資源、水資源和海洋資源等自然資源所有權規定的重復，但就權利性質來說，是礦產資源國家所有權在民事法律中的確認，同時這里體現更多的是財產關系。《物權法》在規定國家所有，即全民所有的財產由國家享有所有權的前提下，同時也界定了國家所有權的行使主體，即：“除法律另有規定外，由國務院代表國家行使所有權。”[16-17]《物權法》賦予國家所有權為一種不受限制的所有權，第40條規定：“法律規定專屬于國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權”。[18]確立了礦產資源所有權作為一種特殊的財產權，任何單位和個人都無權擅自占有和處分，從事礦產資源勘查、開采活動，必須按照法律規定進行登記審批，[19]國家依法保護合法的探礦權人和采礦權人的合法權益不受侵犯，同時也要求探礦權人和采礦權人履行其法定義務。開采國家所有的礦產資源，應當向國家支付一定的對價。[14，20]

在法律上，礦產資源屬于國家所有，而且這種所有權無須登記。[19]在實踐中，這種所有權必須由法人來進行勘查、開發和利用。因此，國家所有的礦產資源需要通過設置分散的礦業權才能得以開發利用，同時礦業權也必然會受到國家所有權的限制。在《物權法》中的物權主體非常寬泛，國家的礦產資源物權主體身份是毋庸置疑的，同時國家所有權表現出了明顯的公權屬性。在同一物權法律現象中，國家既體現出公權主體身份，又體現出物權主體身份，表現在國家參與的礦產資源物權法律現象中，既有行政法進行調整，又有物權法進行調整。

由于現行《礦產資源法》在制定和修改過程中更多依據了《憲法》《民法通則》和《刑法》，當時還沒有《物權法》《行政許可法》等作為依據，所以整體看來，《礦產資源法》就成了一個包括行政法、民法和刑法規范的復合體，更多滲透的是公法色彩，強調的是國家作為礦產資源所有權主體地位不能撼動，而國家作為民事主體的法律地位卻無形地被公權力所掩蓋。

當然，《物權法》不可能承載更多的使命和責任，也代替不了行政立法和經濟立法。所以，《物權法》第8條規定：“其他相關法律對物權另有特別規定的，依照其規定”。這為《礦產資源法》的修改和完善以及礦產資源物權制度創新留下了空間。

四、《礦產資源法》中的“礦產資源屬于國家所有”側重的是行政管理權，是所有權的行使，是國家意志的反映

實際上，現行國家所有制是生產資料政治權力行使者支配制。國家所有權主體界定以后，由誰來代表國家行使國家所有權，已經成為必須做出準確回答的問題。[21]國家所有權的行使，是由相關法律作出明確規定，而不是隨意由行使國家所有權的機關和人員自由決定。國家的這種所有權的行使方式，也超出了民法中所有權的調整范圍。國家是礦產資源的所有者，而抽象的國家不可能親力管理擁有的國家所有權，必然借助于其組成部門進行管理，因為國家行政機關之行為即為國家行為，二者之間是代表與被代表的關系，國家通過其內部的代表人實現國家所有權的行使也便順理成章。我國采用了政府是國家所有權代理人的形式，[12]也就是國家所有權的管理和經營均由政府即國務院代表國家統一行使。《物權法》第45條第2款規定：“國有財產由國務院代表國家行使所有權;法律另有規定的，依照其規定”。

礦產資源名義上是全民所有，形式上是國家所有。[22]為了保障礦產資源的合理利用和保護礦產資源，國家通過立法制定了《礦產資源法》。[23]我國《憲法》第5條第3款規定，“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸”。[24]所以現行《中華人民共和國礦產資源法》第3條規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權”。但這里強調的更多是國家所有權的行使，是實現國家所有權的行政手段，是行政管理權的法律依據。國家所有權實現過程中的行政權力運用是國家所有權與私權的一個重要區別，行政權力的大量介入或者主導既是國家所有權行使的主要方式，又是國家意志的反映。國務院代表國家行使礦產資源所有權，采取委托或以法律法規的形式授權給地方各級人民政府，因為地方人民政府在行使礦產資源所有權上具有明顯的地利、人和優勢，法律在授權由地方人民政府依法管理和保護礦產資源的同時，也要強化中央人民政府的監督權。[6]更確切地說，在礦產資源開發領域，縣級以上地方各級政府因地域優勢已經成為礦產資源的真正管理者，行使著礦產資源的國家所有權，在GDP情節的“烘烤”下，地方各級政府并不深入分析礦產資源所有權錯誤行使的后果，從而導致忽視礦產資源生態價值的短視行為時有發生，[25-26]礦產資源屬于國家所有本來應該反映國家意志，卻變成了地方局部意志的反映。

另外，之所以在《礦產資源法》中沒有直接引用《憲法》中的“國家所有即全民所有”，是因為改革開放后，在社會主義公有制性質沒有改變的情況下，出現了多種所有制并存的局面，各種所有制之間相互平等的關系正在確立。社會主義生產關系體系中新元素的增加，打破了以往那種一大二公、純而又純的社會主義公有制格局，礦產資源開發利用主體發生了較大變化，為了適應這種變化并確保礦產資源管理的“有法可依”，《礦產資源法》的制定工作漸行漸近。

《礦產資源法》是改革開放的必然產物。為規范礦產資源勘查、開發和監督管理，保護和合理利用礦產資源，促進礦業可持續發展，更好地履行好國務院賦予地質礦產主管部門的職責，《礦產資源法》在爭議中悄然誕生了。《礦產資源法》在立法和第一次修法階段，雖然較好地結合了當時的國情，但受立法工具主義理念影響，更多注重的是政府的權力，很多條款賦予了政府部門的管理職能和處罰權，淡化了公民的生態保障權和礦業權人的利益保護，較多地表現為礦產資源管理法，這一點在當時是適應時代需要的。隨著市場經濟體制的確立和完善，《礦產資源法》更多是保護權益，包括所有者權益、礦業權人權益、其他公民權益，而不是通過立法達到政府管理權擴張的目的。[27]

作為絕對權的國家所有權體現了作為所有權主體的國家與不特定的義務主體相對者之間的關系，雖然二者之間不存在明顯的支配和服從的關系，貌似屬于民事權利義務關系，但是在具體的實現過程中，國家所有權的具體實現者之間往往存在著縱向的行政管理關系，并按照行政法的有關規定承擔著各自的公法義務，這是屬于行政權力而非絕對權性質的法律關系，這種非絕對權性質的法律關系是各級具體行使國家所有權者之間的“支配和服從”關系，進而將國家所有權的“權利之力”施加于不特定的義務主體相對者身上，成為了變相的權力關系，很難劃入民法調整的社會關系之列。

國家對礦產資源實行單一的國家所有制，決定了在計劃經濟體制下，國家必然以行政指令式方式，按照計劃來實現礦產資源的配置;而在完全的市場經濟體制下，國家所有制出現了一定程度的弱化，國家不再按計劃進行礦產資源配置，逐漸放松礦產資源產權管控，充分發揮市場在優化配置資源中的決定性作用;在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌過程中，或者在不發達的市場經濟體制下，國家所有制依然保持著強勢姿態，在國家對礦產資源的宏觀調控和市場對礦產資源調節的博弈中，礦產資源配置采取也只能采取計劃和市場來共同完成。

國家的職責就是保護和合理開發利用礦產資源，實現國有財產權益的最大化。但是在政府代表國家行使礦產資源所有權時，國家所有的礦產資源的財產權特性卻難以得到顯現，因為行政更多追求的是社會效應和經濟效益，[28]致使礦產資源的國家所有者權益也難以得到真正體現。

五、結論和討論