全面依法治國背景下縣級司法行政機關職能履行存在的問題及優化路徑
——基于浙江省寧波市的實證調查

呂 強（浙江省寧波市司法局局長）

葉琦斌（浙江省寧波市司法局）

新組建的各級司法行政機關被賦予了更多的職能、領受了更多的任務，在全面依法治國背景下彰顯出不可替代的重要作用。司法行政工作大頭在基層，重心在基層，在司法部—省司法廳—市司法局—縣司法局四級組織架構中，縣級司法行政工作是整個司法行政事業的根基所在。縣級司法局包括直屬司法所建設得如何，事關基層的穩定與發展，事關全面依法治國戰略的精準實施。

為深入了解縣級司法行政工作現狀，真實掌握職能履行中存在的問題和困難，浙江省寧波市司法局成立調查組以實地走訪、座談交流、問卷調查等方式對寧波市所轄10個區縣（市）司法局進行了全面調查，對155個直屬司法所進行了部分抽樣調查。

一、寧波市縣級司法行政機關基本情況

近年來，寧波市委市政府高度重視縣級司法行政工作，如通過市兩辦制定出臺了《關于進一步加強和規范直屬司法所建設的意見》《關于加強公共法律服務體系建設的實施意見》，縣級司法局的履職能力不斷加強，在推進法治國家、法治政府、法治社會建設中發揮了承上啟下、樞紐承重的關鍵作用。寧波市縣級司法局基本情況為：

（一）機構設置情況。寧波市下轄10個區縣（市）、154個鎮鄉（街道），717個居民委員會和2495個村民委員會。截至2019年3月底，寧波市10個縣級司法局均完成司法局重新組建工作，下設司法所155個，其中1個為開發園區司法所，均為直屬所模式，還有4家縣屬公證處為事業單位。

（二）職能配置情況。根據《深化黨和國家機構改革方案》，重新組建司法局后，縣級司法局的職能大大強化，主要職責調整為：切實加強全面依法治縣（市、區）的統籌協調、指導推進、督促落實、政策研究等工作；深化行政復議應訴工作，加快建設法治政府；加強行政執法監督，促進嚴格規范公正文明執法；發展壯大法律服務業，加快構建覆蓋城鄉、便民高效、均衡普惠的公共法律服務體系；全面構建大普法工作格局，創新調解制度機制，推動開展多層次多形式多領域的法治創建活動；加強社區矯正工作，筑牢公共安全風險防控底線；完善司法行政保障制度機制，加強直屬司法所建設。結合職能配置，寧波各縣級司法局按照新“三定”設置的內設機構一般包括社區矯正管理局、行政復議應訴科、行政執法監督科、普法與依法治理科、人民參與和促進法治科、公共法律服務管理科等業務類科室，辦公室、政工科等綜合類科室，此外還專設全面依法治縣（市、區）委員會辦公室秘書科。

（三）人員編制情況。目前，寧波市各縣級司法局包括直屬司法所共有工作人員879名，其中在編661名（政法專項編625名，地方事業編36名），聘用人員218名。661名在編人員中，縣級司法局325名、各司法所336名，男性381名、女性280名，軍轉119名、地方542名，35周歲及以下291名，36至50周歲259名，51周歲及以上111名。

（四）工作開展情況。近年來，寧波各縣級司法局緊緊圍繞黨委政府中心工作，立足司法行政職能作用，大力提升實戰能力，為促進地方經濟社會發展、維護社會穩定、保障和改善民生作出了積極貢獻，其中不乏工作亮點。一是公共法律服務體系實現“均衡普惠”。按照“資源整合、臨街落地”的目標，通過整合法律援助、人民調解、公證服務、司法鑒定、值班律師等法律服務資源，所有區縣（市）全部建成“一站式”“窗口化”的公共法律服務中心。在鄉鎮、街道，根據群眾需求，通過進駐社會服務管理中心或在硬件條件較好的司法所設置公共法律服務窗口，因地制宜推進常態化運作。而在村、社區，則在村便民服務中心、村（居）委會或文化禮堂等人流集中地，設置全市統一的“公共法律服務公告欄”，公布各類公共法律服務的產品內容、服務人員及聯系方式，推動公共法律服務延伸至最基層。據統計，寧波縣、鄉兩級公共法律服務中心年均接待來訪來電8萬余人次、辦理法律援助案件1萬余件、調解重大矛盾糾紛1.5萬余件。此外，強化“互聯網+”思維，構建“一個平臺對外、一條熱線全管”的公共法律服務線上平臺，為群眾提供文字解答、聲訊受理、視頻對話、網上辦理等“在線法律服務”。二是矛盾糾紛化解創出“寧波解法”。充分發揮人民調解維護社會穩定“第一道防線”作用，不斷健全人民調解組織網絡，共建各類人民調解組織3723個，年平均化解矛盾糾紛10余萬件，調解成功率在98%以上。在鞏固傳統人民調解工作基礎上，從醫患糾紛、交通事故糾紛、勞動爭議、金融消費糾紛等影響社會穩定的難題入手，大力推進行業性專業性調解組織建設，共建成行業性、專業性人民調解組織124個，行業性專業性人民調解工作被譽為矛盾糾紛化解的“寧波解法”。三是社區矯正工作引領“社會參與”。堅持政府主導、部門推動、社會支持、群眾參與有機統一，廣泛動員和組織社會力量參與社區矯正工作，走出了一條社區矯正社會化的新路子。目前，在寧波縣級區域內已涌現“紅領之家”“捷達陽光家園”“新翼家園”等36家社會組織參與社區矯正服務，通過專業化管理、社會化運作，將傳統的“管制”轉變為人性化“幫扶”。2016年，寧波市北侖區的“紅領之家”組織應邀赴加拿大參加第24屆國際社區矯正協會研討會，其經驗受到與會代表高度關注。四是法治文化陣地“百花齊放”。根據普法規劃關于“把法治元素納入城鄉建設規劃設計，不斷增加基層公共設施的法治文化元素，推進法治文化陣地建設”的要求，各地積極創新法治文化建設形式和載體，按照主題鮮明、因地制宜、注重實效的原則，積極打造一批起點高、創意新、特色明、功能全的法治文化景觀陣地，已建成海曙區它山堰水法文化展示館、象山縣陳漢章法治思想文化館、奉化區浙江佛學院法治文化園、余姚市橫坎頭村紅色憲法主題園等特色法治文化場館31個。

二、寧波市縣級司法行政工作存在的突出問題

雖然寧波各縣級司法局及直屬司法所能夠立足實際，開展了大量富有成效的工作，但是在全面依法治國背景下，尤其是面對機構改革后的新形勢新任務，縣級司法局人員力量不足、隊伍素質不高、基層基礎薄弱、職能作用發揮不充分等問題依然存在。突出表現在：

（一）人員配置總體偏弱。一是政法專編較少。全市155個司法所使用政法專編334個，平均每所政法編制人員約2.15人。司法部《關于加強司法所規范化建設的意見》規定，“司法所至少應當配備3名以上工作人員，有條件的地方，應當配備5名以上工作人員”。對照規定，政法專編尤其是下沉到司法所的政法專編還有不少缺口。二是人員分布不合理。目前縣局機關在編325名、直屬司法所在編336名，“上面千條線，下面一根針”，各項工作最終都要落實到基層、落實到司法所。但直屬司法所在編人員僅比縣局機關多11名，司法所人員數量與承擔的工作任務不相匹配，形成了機關臃腫、基層單薄，指揮人員多、一線人員少的不正常現象。三是隊伍素質參差不齊。在縣級司法局“在編+聘用”的隊伍結構中，51周歲及以上有130名，占14.8%，大學專科及以下學歷有173名，占19.7%。還招錄了社區矯正協管員、專職人民調解員、雜勤人員等聘用人員218名輔助司法行政工作，占24.8%。不管從年齡結構、學歷水平，還是從編制情況看，整個隊伍依然存在部分人員專業素質不強、法律功底薄弱、年齡偏大等問題，尤其是眾多聘用人員，因存在身份、待遇等方面的差別，專業化水平和工作主動性都有一定差距，許多工作只能處于應付狀態。四是專業隊伍數量少。隨著司法體制改革的不斷深入，縣級司法局增加了不少職能，如社區矯正管理、人民陪審員選任、人民監督員選任。特別是全面開展社區矯正工作后，縣級司法局負責管理、監督、教育、改造社區服刑人員，但因專業隊伍缺乏又無執法權限，監管效果大打折扣。此輪機構改革后，又增加了統籌轄區內法治建設、行政復議應訴、行政執法監督等職能，更需要一支具備廣泛法律知識的專業隊伍。從目前看，寧波各縣級司法局隊伍中不具備法學類專業背景的有470名，占53.5%，具有法律職業資格證書的104名，僅占11.5%。隊伍整體法律素養與所賦予職責之間差距較大，專業隊伍人員數量遠遠不夠，與司法行政工作面臨的新任務新使命不相適應。

（二）職能發揮存在短板。一是不同程度存在“小馬拉大車”現象。目前，普法教育領導小組辦公室、社區矯正工作委員會辦公室、綜治委特殊人群專項組辦公室均設在司法局，具體由相關業務科室負責。在普遍存在人員緊張、經費不足、職權有限的情況下，以領導小組辦公室名義開展工作顯得力不從心，實際作用發揮十分有限。尤其是此輪機構改革中，寧波各地的依法治縣（市、區）委員會辦公室職能從之前的黨委辦公室轉移到縣級司法局內，要求全面統籌區域內依法治縣（市、區）工作，有別于黨委辦公室，縣級司法局長期較為弱勢，導致各地普遍反映全面統籌區域內法治建設工作起步難、壓力大。同樣，在推進政府依法行政方面，原法制辦代表政府，在協調其他部門較為順暢，而機構改革后需要由司法局協調其他同級部門，基層普遍擔心在協調能力上會有所弱化。二是職權小而工作任務繁雜。司法行政系統的職權主要集中在省級以上，縣級司法局作為一線單位，雖然承擔著人民調解、社區矯正、法律服務、安置幫教、法治宣傳、法律援助等各項工作職能，但實際上有的職能比較空，有職無權現象比較突出。如，律師、律師事務所的日常管理在縣級司法局，但機構和隊伍的審批、注冊全部集中在省廳、市局，使得縣級司法局無法使用這一有效的行業管理手段推進工作。再如，社區矯正的日常監管在司法所，但司法所工作人員無警察身份、無執法權力，工作主體和執法主體的分離，使得具有嚴肅刑罰執行性質的社區矯正工作在基層執行舉步維艱。三是疲于應付。由于縣級司法行政業務涵蓋范圍廣，往往要參與各類專項行動、各類創建活動，直屬司法所更是在鄉鎮（街道）平安、綜治工作中呈現出“大包大攬”的局面。此外，各部門各類數據平臺接口不統一、標準不一致，各自為政，各類報表堆積，導致基層疲于應付各類數據的錄入。如，2018年寧波北侖某直屬司法所需要錄入數據的平臺達13個，迎接各類檢查17次以上。

（三）保障水平整體偏低。一是工作經費保障較低。各縣級司法局人均業務經費、辦案經費、共用經費與同級公安機關、檢察院、法院相比，明顯偏低。各司法所的工作經費由鄉鎮（街道）管理，不獨立，主要依靠鄉鎮（街道）資金推動，很大程度上影響了上級工作部署在基層的落地落實。二是業務用房相對緊缺。司法所業務是直接面向一線群眾的，需要設置人民調解室、社區矯正報到室、法律援助接待室等。但從整體看，寧波各司法所業務用房配置相對較為落后，全市155個司法所具備臨街落地、獨門獨院格局的司法所僅8家，95%以上的司法所業務用房倚靠于鄉鎮（街道）政府，基本談不上臨街落地。此外，交通工具、執法執勤裝備緊缺，也影響工作的正常開展。

（四）司法所管理體制還存在不順暢之處。寧波各司法所是縣級司法局的派駐機構，實行“鄉鎮和司法局雙重領導，以司法局管理為主的管理模式”。現行的雙重管理體制在協調縣級司法局和駐地工作上起到了一定的積極作用，但司法所人員基本都要參與當地黨委政府的中心工作，各司法所長基本都兼任鄉鎮（街道）的部分工作，有兼任綜治辦主任、副主任的，也有兼任信訪辦主任，普遍承擔著信訪、綜治、維穩、拆遷等工作，部分司法所的工作人員也存在長期借調、臨時抽調到鄉鎮（街道）工作的情況。當鄉鎮中心工作和司法所的業務工作發生沖突時，多數情況是以完成當地的中心工作為主，影響了司法行政部門主責主業的正常履行。在浙江省大力推進的基層“四個平臺”建設中，普遍將司法所列入綜治平臺，對司法所年終考核中，街道占60%～70%，縣級司法局僅占30%～40%。司法所雙重管理體制帶來的弊端，使得部分司法所工作人員缺乏對縣級司法局的歸屬感和榮譽感，縣級司法局也難以穩定住司法所人員的思想和流動，工作部署、要求難以全面落實，直屬司法所可謂“直而不屬”。

此外，社會公眾對司法行政機關“究竟是干什么的”認識不清。相比于公安的偵察、檢察院的公訴、法院的審判，司法行政機關則缺乏專業性較強的核心業務。調查發現，半數以上的群眾以及其他政府部門對司法行政機關的職能不了解，系統內部在工作推進中也往往出現“眉毛胡子一把抓”的窘境。導致的結果是，一方面工作很難受到當地黨委政府的重視，各類創新性工作難以獲得有力支持；另一方面群眾及其他部門對司法行政工作的認同感、信任感較弱。如，公共法律服務工作系統內聲勢浩大，系統外鮮為人知。

三、縣級司法行政工作優化路徑

縣域是統籌城鄉經濟社會發展的基本單元，縣域經濟是國民經濟的重要組成部分。與此相適應，縣級司法局是整個司法行政系統的基本單元，是發揮司法行政職能作用的“主陣地”“主戰場”“主渠道”，其成效如何，直接影響司法行政工作整體水平和效能。在全面依法治國背景下，在機構改革重組前提下，縣級司法局的地位作用將更加突出，不僅現有職能作用更加重要，而且還要承擔起更多更重要的職能。加強和改進縣級司法行政工作，補齊已有的短板，是現實的需要、法治的必然。

（一）針對人員配置短板。一是推進政法專項編制增效。建議由上級司法行政機關、編辦部門牽頭，對機構改革后縣級司法局需增的政法專項編制情況進行專項調研，加大政法專編的供給量。如政法編制無法有效增加，要在編制總量內通過內部挖掘等方式，堅持有減有增、去繁就簡、減冗補缺，保證重點急需領域的政法編制需求。要強調專編專用。直屬司法所的政法專編人員原則上應以司法所工作為主，不宜擔任鄉鎮（街道）部門負責人，以免牽涉過多的時間與精力，無暇顧及司法所主責主業。二是科學設置內設機構。按照縣級司法局為基層工作實體的標準，科學設置內部機構。綜合部門要注重精簡和效能的原則，避免因綜合部門的過多設置而壓縮業務部門。業務部門要根據不同部門工作量、難易程度以及人員狀況，科學配置人力資源，最大限度地把人員力量向業務部門、向聯系服務群眾較多的一線部門傾斜，滿足群眾對司法行政工作的需求。三是優化人員配備。在編制的分配上，要堅持向一線傾斜，尤其要充實司法所力量。應將機關人員特別是年輕干部安排到司法所工作，既提高年輕干部為群眾服務的能力，又調整司法所的人員結構；要積極從司法所選拔能力強、素質高、有實績的工作人員充實到縣級司法局，逐步建立起可上可下、可進機關可下基層的人員流動機制，進一步調動干部隊伍的積極性。四是加大培訓培養力度。抓好基層司法行政干部教育培訓，有針對性地開展以法律法規和業務技能為主的集中式定期培訓，同時輔以優秀工作經驗分析、疑難案件討論、業務輔導等相關內容，綜合提高工作人員的專業水平和業務能力。要突出嚴管厚愛，為基層干部干事創業提供良好的環境，進一步提升職業認同感、行業歸屬感、事業自豪感。

（二）針對職能發揮短板。一是加快立法進程。加快出臺《社區矯正法》，明確司法行政機關作為刑罰執行主體的資格，賦予其全面行使監外刑罰執行權的職責和權力。盡快制定《司法所工作條例》，確立司法所的法律地位，明確司法所的機構建制、職級待遇、工作職能、裝備保障等，確保基層司法行政工作主責主業的順利實施。二是做好“頂層設計”。上級制定出臺文件，尤其是涉及人員編制、經費保障等問題時，建議會同發改、編辦、財政、人社等部門聯合發文，方便基層協調相關工作。要適當調整、充實、強化縣級司法局的管理職能，真正實現上級行政許可與下級實地監管的職能融合。如在法律服務管理上，可以適當下放法律服務機構和隊伍的審批、注冊權限。此外，機構改革后，縣級司法行政工作有了全新的轉變，司法部、省廳、市局要加大對縣級司法局的工作指導，制定出臺更多具有可操作性的工作機制、工作規范和工作程序。三是堅決“練好內功”。職能配置的強化，要求司法行政機關必須樹立專業、規范意識。要進一步加強對各類業務的理論探討和實務研究，實現“以專業的人做專業的事”，不斷提高司法行政業務的技術含量，提升司法行政工作的專業化水平。要切實遵循司法行政工作的客觀規律開展工作，把以往工作中符合司法行政運行規律的做法，用制度的形式固定下來，建立起規范化、標準化的工作流程，使之成為規范工作的長效機制。

（三）針對保障水平短板。一是加大經費保障力度。普法對象、社區服刑人員、安置幫教對象均在縣一級，建議加大中央轉移支付力度，加大財政部、司法部聯合印發的《司法行政機關財務管理辦法》的落實力度，適當提高人均普法經費、社區服刑人員人頭經費等，明確公用經費保障標準，與同一地區公檢法部門基本保持一致，保證工作正常開展。二是改善工作環境。要以公共法律服務中心、社區矯正中心建設為契機，進一步改善司法業務用房環境。要依托公共法律服務工作站一體化建設，結合省級、市級“文明規范公正”司法所創建，多向上爭取支持，明確司法所業務用房功能及建設標準，不斷改善工作環境。

（四）針對司法所管理體制短板。進一步理順司法所管理體制。構建與編制、人事部門經常性的聯合督查機制，協調有關部門清理收回被占用挪用的政法專項編制，限期解決基層司法行政空編及在編不在崗等突出問題。健全專項編制和人員管理各項規章制度，強化常態化、長效化管理，將精力投入到更加專業化的司法行政工作當中，發揮司法行政工作應有的實效。

（五）針對外宣工作短板。要在轉變社會對基層司法行政原有觀念上下功夫，加大宣傳力度，多角度、多層次展示基層司法行政工作。緊緊圍繞黨委政府中心工作和群眾需求，尤其要在掃黑除惡、矛盾化解、公共法律服務等工作上，充分利用微信塔群等載體，全方位展示司法行政工作，讓黨政領導和群眾看到司法行政工作在維護基層穩定、保障經濟社會和諧中基礎性、前導性和服務性作用，轉變他們對基層司法行政工作重視不夠、支持力度不大的被動局面。