開發權轉移中的可轉移區域選址模型構建
——以南京中心城區江南片為例

葉如海，楊文意，蔣 伶，嚴 錚

(南京工業大學 建筑學院，江蘇 南京 211816)

開發權轉移制度起源于20世紀60年代的美國，通常以容積率來量化表征開發權，通過開發權轉移，可以將轉讓區未使用的開發權轉移到接收區的地塊上進行集中建設，從而使其突破原有的開發強度[1].開發權轉移制度主要包括以下設計要點：可轉移區域選址、轉移量計算以及保障性措施制定[2].目前國內部分學者[1]認為開發權轉移制度不適合我國國情，但也有部分學者[3-4]認為開發權轉移在我國實施是可行的.本文不探討開發權轉移制度設置的可行性問題，而僅僅從技術角度探討開發權轉移中的可轉移區域選址.

根據開發權的轉出與轉入，可將可轉移區域分為轉讓區與接收區.轉讓區一般指城市限制開發的地區，具有一定保護價值，例如歷史風貌區以及生態敏感地帶等；接收區一般指城市鼓勵開發的地區，可承載開發強度較大，例如城市開發新區、市級或副市級中心等[3].

大多數已實施開發權轉移制度的境外城市為使開發權向政府引導的方向有序轉移，通常由當地政府結合城市特征，并按照一定原則劃定轉讓區與接收區.如紐約將城市地標委員會指定的歷史建筑所在地塊劃作轉讓區，將其相鄰地塊劃作接收區.如洛杉磯將城市CBD中的開放空間、歷史建筑以及公共交通所在地塊劃作轉讓區，將城市CBD中的再開發區劃作接收區[5].除了定性層面的選址方法以外，一些學者結合GIS、統計分析等科學手段進行可移轉區域的選擇.如臺灣學者謝華強、莊明翰[6]運用層次分析法以及多因子評價體系來對臺中市的接收區選址進行實證研究.如覃俊翰[7]通過建立環境容量和市場容量的預評估指標對接收區進行劃定.

政府直接劃定的方法具有較高的權威性，控制力度大.但是劃定范圍較為寬泛，容易導致項目實施效率低下；除此以外，該方法缺乏科學依據與論證，存在一定的偶然性.基于定量分析進行選址的方法使可移轉區域精確到了地塊層面，科學性與可操作性更強，但缺乏規劃引導與法律依據.

1 南京中心城區江南片可轉移區域選址框架的構建

1.1 開發建設存在的問題

南京市中心城區江南片由主城、東山副城、仙林副城構成，總用地面積約560 km2.江南片內的歷史保護區與生態敏感地帶通常區域位置優異，商業開發需求量大.尤其是老城內歷史遺跡分布眾多，同時作為南京發展核心區域，商業價值極高.保護與發展的矛盾日益凸顯.然而由于政府財政實力有限，老城片區的保護改造資金匱乏，保護改造進程舉步維艱[8].在城市發展上，江南片東山副城與仙林副城開發的集約化程度較低，主城尤其是老城的發展過于集中，導致整個江南片區的發展不均衡，需要控制的地區往往地理位置優越有高強度開發的需求，需要發展的地區往往土地供給充足無高強度開發的意愿.

1.2 南京城市發展導向

城市總體規劃基于南京著名古都的定位，提出了“老城做減法、新區做加法”的空間發展策略，即控制老城人口規模和開發總量，規劃將資源疏散至老城外圍鼓勵開發的新區，將建設項目向河西新城區、東山新市區以及仙林新市區集中.《南京市城市設計試點實施方案》中提出加快城市中心區規劃建設，重點塑造南京南站地區以及河西魚嘴地區等市級中心區.

1.3 可轉移區域選址框架的構建

為了使城市發展能夠符合預期，可以通過相關政策與規劃引導人口、資金及相關建設由老城流向新區，也可通過市場調節，以開發權轉移的方式將相關建設從限制建設地區轉移到鼓勵發展地區.

在規劃技術層面的一個重要環節是科學合理的劃定開發權接收區與轉讓區，這些區域的劃定，一方面受到城市發展導向的影響，另一方面還受到土地承載力等因素的制約.基于此，形成了“基于政府規劃引導的基準模型+基于基地條件評估的校核模型”的中心城區江南片開發權可轉移區域選址框架.基準模型與相關法規政策中對中心城區江南片建設用地開發強度的整體規劃管控契合，體現區域層面的宏觀把控引導；而校核模型則是在全面考慮相關城市要素的基礎上，利用多因子綜合評價體系，根據具體地塊被劃作接收區與轉讓區的適宜程度，對其賦值，體現地塊層面的中觀落實調整(圖1).

圖1 中心城區江南片可轉移區域選址框架Fig.1 The transferable regional location framework in the central city of Nanjing

在模型構建順序上，先構建基準模型得到區域層面的潛在接收區與轉讓區，再構建校核模型得到中心城區江南片在地塊層面的綜合評價值，以基準模型對校核模型具有更高優先級的原則，對潛在兩區進行校核，最終得到中心城區江南片可轉移區域地塊分布圖.

2 模型的構建

2.1 基準模型的構建

基準模型分為規劃發展基準模型(下文簡稱接收區基準模型)和規劃控制基準模型(下文簡稱轉讓區基準模型)，分別用來得到區域層面的潛在轉讓區與潛在接收區分布圖.

2.1.1 接收區基準模型的構建

接收區是城市規劃鼓勵發展區，其基準模型的構建需要綜合考慮規劃導向與發展條件，主要內容包括發展要素的確定、發展區域以及權重的確定兩個部分.

將典型城市和地區的規劃發展要素以及與南京相關的規劃發展要素進行匯總，其次對匯總的發展要素以綜合反映接收區鼓勵開發本質為原則進行篩選，得出與本研究相關的規劃發展要素.

由于各發展要素提取自城市設計專題以及中心城區規劃，各規劃對發展要素的具體區域進行劃定的價值取向不同，因此各區域之間不存在優先級.對各規劃所劃定的發展區域進行比較分析，篩選出重合度高的發展區域，即在價值判斷上趨于統一的區域，將其確定為潛在接收區.南京總體規劃對老城實行“一疏散”戰略，因此剔除新街口中心區，將剩下的發展區域確定為潛在接收區(表1，圖2).由于潛在接收區在城市中心體系中位于不同層級，且城市對位于同一層級的中心的引導發展也有所差異，接收區的選址趨向于能容納更高開發強度的區域，因此本研究基于城市中心體系和價值取向對各發展區域賦予權重(表1).

表1 南京中心城區江南片潛在接收區域以及權重一覽表Tab.1 The list of potential receiving areas and weights in the central city of Nanjing

(資料來源：作者根據《南京市城市總體規劃(2011-2020)》整理繪制)

2.1.2 轉讓區基準模型的構建

轉讓區是規劃需要管控、土地開發權所轉出的地區，其基準模型的構建更多的體現了規劃導向，模型構建主要內容由控制要素的確定和控制區域的確定兩個部分內容組成.

首先將典型城市和地區的規劃控制要素與南京相關的規劃控制要素進行匯總，其次對匯總的控制要素以體現南京“山水城林”空間特色、綜合反映轉讓區限制開發而非禁止開發的本質以及控制區域邊界明確為原則進行篩選，得出與本研究相關的規劃控制要素.

控制區域確定方法與上述發展區域確定方法一致.由于各控制建設區域具有排他性，對其賦予權重無意義，所列控制區域皆為潛在轉讓區(表2，圖3).

表2 南京中心城區江南片潛在轉讓區域Tab.2 The list of potential sending areas in the central city of Nanjing

(資料來源：作者根據《南京市城市總體規劃(2011-2020)》整理繪制)

圖2 南京中心城區江南片潛在接收區分布圖Fig.2 The layout of potential receiving areas in the central city of Nanjing

圖3 南京中心城區江南片潛在轉讓區分布圖Fig.3 The layout of potential sending areas in the central city of Nanjing

2.2 校核模型的構建

校核模型分為接收區校核模型與轉讓區校核模型，通過對各地塊基地條件的評估，分別得到中心城區江南片各地塊作為接收區與轉讓區的綜合評價圖.接收區、轉讓區校核模型的構建由用地承載力因子評判、因子權重判定、多因子綜合評價等三個部分內容組成.

2.2.1 用地承載力因子評判

開發權可轉移區域的劃定，一方面需要考慮規劃的引導控制，另一方面還需要考慮可轉移區域的用地承載力，承載力越高，則建設量可以相應增加，越有可能成為開發權接收區，用地承載力越低，則建設量需要進行控制，該區域就越有可能成為開發權轉讓區.

經過綜合分析，城市用地承載力可以包括交通承載力、土地承載力和生態承載力等三個因子.

(1)交通承載力因子

軌道站點對站點周邊用地的高強度開發有明顯帶動作用，城市主次干道承擔了城市大部分的交通流量，主次干道兩側通常進行高強度或中高強度的開發.因此，交通承載力高的地區，建設量可以適當提高，反之，建設量就需要相應控制.

為了簡化模型，本文將交通承載力簡化為GIS系統中可以提取的軌道站點及主次道路網密度兩個因素，其中多條地鐵線相交的綜合站影響力大于單條地鐵上設置的一般站，主干道影響力大于次干道.

(2)土地承載力因子

南京市中心城區江南片范圍內的建設用地，約63%為現狀已建設并且規劃中不拆遷的保留用地，其他37%為更新用地和增量用地，一個地區是否劃分為開發權接收區，與該地區的未來可建設用地密切相關，即更新用地和增量用地的多少影響接收區的劃定，而轉讓區的劃定，則與該因素無必然聯系.在這三類用地中，增量用地對建設量的影響最大，而保留用地影響最小.

(3)生態承載力因子

生態承載力是指某一個區域保持生態系統穩定性并實現良性循環所需要的生態用地規模[9]，為了保證城市的可持續發展，建設量的規模需要綜合考慮區域的生態承載力.本研究將生態承載力簡化為城市生態用地的大小，主要包括城市公園、自然山體、綠地和水域等用地，城市生態用地越大，意味著生態承載力相對較高，該區域的可建設用地上的建設量也可以相應提高，其作為開發權接收區的可能性也越大.而對于建筑密度較大的地區，公共綠地面積不足，則需要對建設量進行相應的控制.因此各類生態用地的面積大小直接影響生態承載力大小.

在接收區校核模型中，可轉移的建設量的大小與交通承載力、土地承載力和生態承載力成正比；而對于轉讓區模型來說，可轉移的建設量與土地承載力無關，與交通承載力和生態承載力成反比.

2.2.2 因子權重判定

在接收區因子權重判定上，首先利用層次分析法，對兩兩因子的重要性進行比較，根據因子間的相對重要性來初步確定4因子的權重.之后結合城市發展的價值取向，對權重進行一定調整.由于城市可建設用地面積直觀反映了地塊的開發容量，直接影響了接收區的劃定；且未來城市倡導TOD開發模式，鼓勵以軌道站點為中心，進行高密度的綜合開發，使周邊土地價值最大化.因此權重調整的方向是在初步權重的基礎上，對軌道站點與可建設用地面積賦予更高權重.轉讓區因子權重判定的技術路線與上述接收區一致.轉讓區影響因子中軌道站點與主次道路網密度因素的權重值，根據上述接收區各因素權重值所占比例，進行換算后所得.

綜合上述研究分析結果，得到接收區、轉讓區基地條件因子指標賦值與權重匯總表(表3).

表3 南京中心城區江南片接收區、轉讓區因子指標賦值與權重匯總一覽表Tab.3 The list of receiving areas and sending areas factor index assignments and weights in the central city of Nanjing

(資料來源：作者自繪)

2.2.3 多因子綜合評價

基于GIS的多因子綜合評價通常將柵格作為分析基礎單元，本文結合中心城區江南片實際情況，將江南片以50 m×50 m的柵格為單位進行劃分，以單位柵格包含的因子數量或長度表征密度.首先通過GIS平臺對交通承載力因子、土地承載力因子、生態承載力因子分別作單因子密度分析①.由于各因子的要素數量存在很大差異，會導致密度分析結果不在同一量級內，因此需要對分析結果進行重分類，賦予1至5分的分值.之后對各單因子的空間密度評價柵格圖進行加權總和運算，對綜合后的柵格點分值以中心城區江南片地塊面域為掩膜②進行提取.最后基于柵格點數據的賦值，計算各地塊內所含柵格數據點的平均值，得到各地塊的分值.分值代表了對該地塊被劃定為接收區或轉讓區的評價，分值越高則表明該地塊越適合被劃定為接收區或轉讓區，以此得到接收區、轉讓區綜合評價結果(圖4，圖5).

圖4 南京中心城區江南片接收區綜合評價圖Fig.4 TheComprehensive evaluation of receiving areas in the central city of Nanjing

圖5 南京中心城區江南片轉讓區綜合評價圖Fig.5 TheComprehensive evaluation of receiving areas in the central city of Nanjing

3 模型疊合以及成果校核

3.1 疊合原則

基準模型的構建是基于政府規劃引導與相關法定規劃來確定的，以定性為主，具有一定的權威性.校核模型的構建是基于對基地條件的評估，運用科學手段定量分析基地被劃定為可轉移區域的適宜程度，相較于基準模型，其重要程度略低.因此基準模型對校核模型具有更高的優先級和一票否決權.需要特別說明的是，由于接收區基準模型確定的4處潛在接收區在城市中心體系中位于不同層級，應根據其權重對接收區雙模型進行疊合.

3.2 疊合成果

根據上述的疊合原則，在基準模型確定的潛在可轉移區域基礎上，篩選出綜合評價值為3分、4分、5分的地塊，將其劃定為接收區與轉讓區.由于可轉移區域邊界與地塊邊界未能完全重合，經模型疊合后不可避免會出現被切分的局部地塊.將綜合評價值為3分、4分、5分的地塊中占比過小的局部地塊視作無效地塊，予以剔除.最終得出本研究的中心城區江南片開發權轉移中接收區、轉讓區分布圖(圖6).

圖6 南京中心城區江南片接收區、轉讓區分布圖Fig.6 The layout of receiving areas and sending areas in the central city of Nanjing

經剔除后，接收區地塊數量為182個，分布于河西中心區、城南中心區以及仙林中心區；轉讓區地塊數量為334個，在老城內、大型山水周邊皆有分布.

3.3 成果校核

對于接收區的選址需考慮區域的基礎設施能否承載土地開發強度的增加，移入建設量應在接收區各類資源承受范圍之內[10].開發權轉移需遵循開發權供需平衡的原則，具體而言，接收區可額外容納的建設量上限應大于轉讓區可移出的建設量上限[11].關于接收區可移入的建設量上限，臺灣地區在《都市計劃容積移轉實施辦法》中規定接收區可額外容納的最大容積不超過接收區基準容積的30%[12].美國紐約在《紐約市區劃條例》中規定接收區可移入的最大容積不超過其原有基準容積的20%[13].本文借鑒美國紐約的規定，以接收區地塊基準建設量的20%作為可接收的建設量上限額度.

根據上述開發權轉移原則，來對疊合成果進行校核.經計算得轉讓區可移出的最大建設量為378.5萬m2，以20%的轉移上限額度計算得到接收區可接收的最大建設量為396.1萬m2.通過比較分析兩者數值，發現可接收建設量比可移出建設量多了4.6%，即滿足開發權轉移原則，呈現出供需平衡的開發權市場趨勢.

4 結語

首先本文在對國內外城市可轉移區域劃定方法評析的基礎上，結合南京中心城區江南片特征，形成“基于政府規劃引導的基準模型+基于基地條件評估的校核模型”的中心城區江南片開發權可轉移區域選址框架，并明確基準模型對校核模型具有更高優先級.

之后在上述選址框架的指導下，得到南京中心城區江南片地塊層面的開發權轉讓區與接收區分布圖，即本研究的研究成果.其中接收區地塊數量為182個，分布于河西中心區、城南中心區以及仙林中心區；轉讓區地塊數量為334個，在老城內、大型山水周邊皆有分布.

最后根據開發權供需平衡的轉移原則對研究成果進行校核，經計算得到接收區可接收的最大建設量比轉讓區可移出的最大建設量多了4.6%，即滿足開發權轉移原則，呈現出供需平衡的開發權市場趨勢.

研究成果突出了南京老城保護與疏散的控制思路，且與重點開發南京南站地區、河西魚嘴等市級中心的城市發展價值取向基本吻合.本文僅限于技術層面的研究，旨在拋磚引玉，而開發權轉移是一個復雜的機制，需要更多非技術層面的政策與法規保障.

注：本文中所涉及到許多數據，來源于南京工業大學建筑學院與南京市城市規劃編制研究中心合作在研項目《南京市中心城區(江南片)強度分區規劃》，對課題組各位成員的工作表示衷心的感謝！