努力疏通全程有效監督的“最后一公里”

人大常委會依法履行監督職能，召開會議審議“一府兩院”的專項工作報告，形成審議意見，并在審議意見書送達后，持續做好跟蹤落實這“最后一公里”的工作，是人大常委會監督工作全程化和有效性的內在要求。

多年來，在跟蹤問效方面，普陀區人大常委會依照法律規定做了許多工作，但也遇到了一些問題。受普陀區人大常委會的委托，課題組以普陀區第十五屆人大常委會（2012—2016）工作為側重點，對普陀區人大監督工作進行回顧和梳理，對普陀區人大在當前及今后工作中如何完善跟蹤問效工作機制進行深入探討并提出建議，以期通過這一課題研究，給普陀區人大常委會加強和改進審議意見跟蹤落實工作提供借鑒，以期共同做好新形勢下人大監督工作。

一、實際狀況分析

普陀區第十五屆人大常委會任職的五年中，召開常委會會議46次，聽取和審議專項工作報告56項;召開主任會議107次，聽取專項工作匯報27項，形成審議意見29項，其中13項要求“一府兩院”在三個月內向區人大常委會書面報告研究處理情況。

普陀區人大常委會著眼全局，突出履職重點，實踐中積累了一些富有成效的做法和經驗。但由于種種原因，區人大開展監督工作還有薄弱環節，突出表現在：審議意見書在送達辦理和付諸實施的過程中，即監督工作的“終端”存在跟蹤問效的“短板”，影響了人大履職的嚴肅性和有效性。

（一）主要問題

1、承辦責任主體不夠明確。區人大辦公室與專門委員會在跟蹤落實中雖有分工，但因銜接不明確、認識不一致，導致職責不清。區政府辦公室是區人大常委會審議意見書主送部門，應負起書面回復的主要職責。現實情況是，區府辦收到文件后即轉至相關部門，書面回復由部門操作，過程中如涉及跨部門的問題，也沒有進行必要的統籌。

2、文件傳送渠道不夠順暢。審議意見和書面回復，目前是由區人大辦與區府辦對應行文。由此，區府辦覺得區人大辦的文件難以上傳至政府領導，使得政府領導不能第一時間掌握要求，影響了研究處理工作。同樣，區人大辦收到區府辦的書面回復后，也是直接轉至相關專委會，使得區人大常委會也不了解區政府研究處理審議意見的實際情況。

3、法定時效執行不夠嚴謹。對審議意見不能按法定時限書面回復的情況時有發生，需區人大辦反復催促，甚至“越位”直接協調和催辦;有時因承辦部門人員調動致審議意見書遺失的，需區人大辦重新提供。區人大機關從常委會形成審議意見到正式行文將審議意見書送達“一府兩院”，往往需要1至2個月時間。這方面的時效問題，目前沒有明確的規定。

4、書面文件辦理不夠規范。承辦部門在撰寫書面回復報告時，有些類似工作報告或工作小結，缺乏針對性、嚴肅性;有些行文不規范，有時有紅頭無文號，有時紅頭和文號都沒有。區人大機關也存在著書面回復文件歸檔不嚴謹、不規范的問題。

5、落實過程介入不夠主動。區人大機關中，或多或少地存在這樣的認識，即認為審議意見書發出以后，區人大的監督工作就是“休止符”了，研究處理是“一府兩院”的法定職責，區人大專委會主動介入沒必要、不合適，搞不好還會得罪人。

6、履行監督職能不夠系統。往往把監督工作理解為選好議題、搞好調研、提好要求，以形成區人大常委會審議意見為工作重心和節點，而不善于做好后續的跟蹤落實工作，因此常出現“虎頭蛇尾” “只開花不結果”的現象。

（二）原因分析

從區人大自身角度分析的主要原因是：跟蹤審議意見辦理落實的思想認同不夠充分、運行方式不夠健全、工作方法不夠完善。課題組認為上述具有機制性特征的問題在研究探索方面存在滯后性，從而制約了區人大常委會監督工作的全程化和有效性。

1、思想認識方面存在一定的局限性。一是對監督工作的系統性在認識上有偏差。二是對跟蹤問效的必要性在思想上有顧慮，認為意見提過之后，不能“盯”得很緊。三是對方式方法的摸索在實踐中有依賴，總希望法律作出具體規定、別人提供先行經驗。

2、實踐探索方面存在一定的滯后性。一是把握規律不夠，致使跟蹤監督中出現的問題年年如故。二是關注整體不夠，不善于系統研究和“頂層設計”。三是鼓勵探索不夠，平時就事論“事”多，就事論“理”少，不太善于引導大家結合工作實際，進行工作理念、思路、方法、規律的研究和探討。

二、完善機制建議

（一）探索建立并完善有利于跟蹤問效工作的綜合保障機制，為區人大常委會審議意見的辦理優化夯實基礎。

第一，政治保障機制。區人大常委會黨組擬在目前年底、年中向區委全面匯報工作的基礎上，進一步健全人大監督工作關鍵點和重要事項向區委報告的運行機制：（1）審議議題確定后及時報告區委;（2）審議意見書送達“一府兩院”的同時，抄報區委;（3）“一府兩院”的書面回復和人大常委會對辦理落實情況的跟蹤審議意見，報告區委;（4）區人大常委會組成人員對“一府兩院”辦理審議意見的評價情況，報告區委。

第二，思想保障機制。一是建立干部法律宣傳和實務培訓機制。（1）定期邀請專家、學者為區機關干部舉辦法律講座，建議區委將此列入全區干部教育計劃;（2）分期分批對由人大任命的政府組成人員（尤其是轉任新任干部），開展監督法等法律教育和實務培訓。二是健全區人大機關政治理論學習和業務交流機制。（1）切實抓好集體學習和思想務虛，引導人大干部堅定制度自信，堅守崗位職責，堅持務實創新。（2）借鑒市人大工作經驗，在機關開展旨在更新理念、優化作風、創新方法的區人大工作“微創新”競賽評比活動。

第三，質量保障機制。增強源頭優化意識，切實提高審議意見書的撰寫質量。一是建立統分結合工作機制。運用集體力量，提高法律文書撰寫的科學性。二是建立撰寫業務研究機制。在審議意見中建議體現幾個結合：普遍性與特殊性相結合，注意人大履職特點;長期性與階段性相結合，注意突出時效性要求;必要性與可行性相結合，注意加強對現有條件的客觀分析;定性化與定量化相結合，逐步實現審議意見的“清單化”。三是完善區人大審議工作專業化建設機制。

（二）探索建立并完善有利于跟蹤問效工作的協同推進機制，為人大常委會審議意見的辦理形成合力提升質量。

第一，建議區人大常委會擬定《關于進一步做好區人大常委會審議意見辦理落實工作的實施辦法》。就文件傳遞、書面回復、工作落實等環節，向“一府兩院”提出具體、規范、可操作的要求和建議。

第二，完善多層面、多渠道協商溝通機制。（1）以數據化、項目化、方案化方式細化與“一府兩院”黨組聯席會議的內容。（2）建立區人大辦公室與“一府兩院”辦公室、區人大專委會負責人與區政府部門領導、人大聯絡員與政府部門相關科室或人員三個層面的日常聯系機制，保證審議意見辦理的落實。

第三，完善審議意見書傳送機制。（1）規范工作流程，明確送達時效。（2）借鑒浦東新區人大經驗，調整目前審議意見書送達方式，以“普陀區人大常委會審議意見書”刊頭、署人大常委會印章，直接送達“一府兩院”。

第四，建立區人大專委會全程參與協同推進機制。（1）制定方案，將跟蹤問效工作排出任務表、時間表、路線圖，逐一實施。（2）參與統籌，對一些涉及多部門的辦理工作，積極幫助協調。（3）在區人大機關形成跟蹤問效工作激勵機制，鼓勵探索創新。

（三）探索建立并完善有利于跟蹤問效工作的“閉環”督辦機制，使人大常委會審議意見的落實“抓鐵有痕、踏石留印”。

第一，建議區人大常委會擬定人大機關內部關于加強督辦落實工作的實施辦法。

第二，堅持并完善目前已在試行的區人大專委會的評估機制。

第三，建立區人大常委會主任會議聽取書面回復評價意見匯報及討論研究機制。

第四，建立審議意見辦理落實情況向區人大常委會報告機制。

第五，完善審議意見辦理落實情況向區人大代表通報機制。

第六，完善審議意見辦理落實情況向社會公布機制。

第七，建立對審議意見辦理落實情況進行執法檢查機制。借鑒浦東新區人大經驗，將“一府兩院”辦理落實審議意見情況，列入次年區人大執法檢查工作范圍，切實回應社會關切，抓好工作落實。

第八，不斷完善區人大對重要工作和事項的持續跟蹤督辦機制。（1）精準選擇議題，將黨委想做、政府能做、百姓盼做事項，列為持續督辦的重點;（2）精準確定方法，圍繞關鍵問題，咬定青山不放松;（3）精準明晰目標，動態而精細地向政府提出逐年擬完成的工作目標和指標;（4）精準自身定位，與政府相向而行，形成合力，共同完成督辦任務。