人民檢察院提起公益訴訟的訴訟地位及其特殊性

張子昕

摘 要：早在1997年人民檢察院首次提起公益訴訟時起，其在訴訟中應居于何種身份就一直存在爭議，爭議的原因就在于對檢察機關在訴訟中的特殊地位認識不足。應在認可檢察機關在訴訟中具有特殊地位的前提下，合理界定其在公益訴訟中的身份并設計相應的程序制度。

關鍵詞：人民檢察院 公益訴訟 訴訟地位 特殊性

公益訴訟制度在西方不少國家和地區早已存在，我國2012年修改民事訴訟法首次確立這一制度，但能夠提起公益訴訟的主體并不包括人民檢察院。2017年6月27日全國人大常委會《關于修改<中華人民共和國民事訴訟法>和<中華人民共和國行政訴訟法>的決定》（以下簡稱《修法決定》）的出臺，人民檢察院提起公益訴訟正式入法。盡管人民檢察機關正式獲得了提起公益訴訟的主體資格，但是本次修法并未明確檢察機關提起公益訴訟的具體身份。2018年2月23日最高人民法院、最高人民檢察院《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱“兩高”《檢察公益訴訟司法解釋》）中明確規定檢察機關為公益訴訟起訴人。檢察機關以何種身份提起公益訴訟，從其首次探索提起公益訴訟之日始就一直存在爭議，筆者擬對人民檢察院提起公益訴訟的地位問題進行梳理和闡釋，在此基礎上論證檢察機關在我國訴訟中的特殊性及其原因。

一、人民檢察院提起公益訴訟的訴訟主體實踐

由我國人民檢察院提起公益訴訟的司法實踐來看，首例公益訴訟案件由河南省方城縣人民檢察院提起。1997年河南省方城縣人民檢察院接到舉報，方城縣工商局獨樹鎮工商所將價值6萬元的門面房以2萬元的低價賣給他人，造成國有資產流失。為挽回國有資產，方城縣人民檢察院以原告身份向人民法院提起訴訟。之后，各地檢察機關多以原告身份嘗試提起公益訴訟。首例人民檢察院提起公益訴訟至今已經20余年，期間對人民檢察院提起公益訴訟主體身份的爭議從未停止過。由司法實踐歷程來看，檢察機關提起公益訴訟的主體地位主要有：

（一）以原告身份提起民事訴訟（1997-2001）

在我國20世紀90年代的企業改制中，出現大量國有資產被廉價出賣的情況，國有資產流失嚴重。而由職務犯罪角度來看，不少國有資產被低價出賣并不構成犯罪。對于這一部分并不構成犯罪的國有資產流失情形應當如何處置，則是擺在當時檢察機關面前的一個重要課題。針對這一問題，檢察機關開始探索直接以原告身份提起訴訟。上述我國首例檢察機關提起的公益訴訟案件，即是方城縣人民檢察院以原告身份直接向法院提起訴訟，要求法院認定轉讓的民事行為無效。[1]據不完全統計，從1997年到2004年，僅河南省南陽市提起該類案件就有79起，其中涉及國有資產流失案件56起、環境污染案件12起、壟斷案件9起。[2]方城縣檢察院的這一成功經驗也被河南省加以推廣，河南省各檢察院共提起了500多起類似公益訴訟案件，有效防止了兩億七千余萬的國有資產流失。[3]

（二）以督促人身份支持起訴（2001-2015）

湖北恩施市一國有石油公司經理張蘇文以低價租賃該公司加油站，侵占國有資產一百多萬元。恩施市人民檢察院接到群眾舉報后在多次督促該國有石油公司向張蘇文提起訴訟主張權利未果的情況下，于2001年11月26日直接以原告身份起訴張蘇文。湖北省高級人民法院針對檢察機關是否具有原告資格問題請示了最高人民法院，最高人民法院針對該案的復函中明確指出：“檢察院以保護國有資產和公共利益為由，以原告身份代表國家提起民事訴訟，沒有法律依據，此案不應受理，如已受理，裁定駁回起訴。”[4]這一復函否定了檢察機關以原告身份提起公益訴訟。最高人民檢察院在隨后出臺的《關于嚴格依法履行法律監督職責推進檢察改革若干問題的通知》中明確要求：“檢察機關不得對民事行政糾紛案件提起訴訟，近年來一些地方檢察機關試行了提起民事行政訴訟，鑒于這一做法沒有法律依據，尚需進一步研究、探索，今后，未經最高人民檢察院批準，不得再行試點。”[5]至此，人民檢察院以原告身份直接提起公益訴訟的嘗試暫時停止。

然而，現實生活中國有資產流失缺乏監管、環境被嚴重污染卻無人提起訴訟的局面依然存在。為保護國家利益和社會公共利益，檢察機關開始了探索建立督促起訴制度的嘗試。所謂民事督促起訴是指針對正在流失或即將流失的國有資產，監管部門不行使或怠于行使自己的監管職責，檢察機關以監督者的身份，督促有關監管部門履行其職責，依法提起民事訴訟，保護國家和社會公共利益的一種機制。[6]民事訴訟法第15條對支持起訴也有明確規定：“機關、社會團體、企事業單位對損害國家、集體或者個人民事權益的行為，可以支持受損害的單位或者個人向人民法院起訴。”這一時期，全國很多檢察院以督促起訴或支持起訴人身份間接開展公益訴訟工作。如2011年6月22日安寧市國土資源局起訴并由安寧市人民檢察院支持起訴被告戴望相等人環境污染責任糾紛一案（（2011）昆環保民初字第4號）中，安寧市國土資源局為公益訴訟人，安寧市人民檢察院為督促起訴人或支持起訴人并指派檢察員出庭支持起訴;2012年8月15日云南省宜良縣國土資源局起訴并由云南省宜良縣人民檢察院支持起訴被告×××環境污染責任糾紛案（（2012）昆環保民初字第6號）中，云南省宜良縣國土資源局為公益訴訟人，宜良縣人民檢察院為督促起訴人或支持起訴人并指派檢察員出庭支持起訴，等等。

（三）以公益訴訟人身份提起訴訟（2015-2018）

2014年十八屆四中全會通過的 《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《依法治國若干重大決定》）中提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。”2015年7月1日第十二屆全國人大常委會第十五次會議授權最高人民檢察院在13個省、自治區、直轄市的部分市級與基層檢察院開展為期兩年的公益訴訟試點工作。2015年7月2日最高人民檢察院公布《檢察機關提起公益訴訟改革試點方案》（以下簡稱《改革試點方案》），該《改革試點方案》第16條、第42條規定人民檢察院以“公益訴訟人身份”提起民事或行政公益訴訟。截止2017年1月，試點地區檢察機關共辦理公益案件4681件，其中訴前程序案件4155件，提起訴訟526件。在無訟網檢索到全國各地檢察機關以公益訴訟人的身份提起的民事、行政訴訟案件有740起[7]：

可見，2015年7月之后，檢察機關是以公益訴訟人的身份提起民事、行政公益訴訟。

（四）以公益訴訟起訴人身份提起[8]（2018-）

隨著《修法決定》的出臺，人民檢察院正式成為可以提起公益訴訟的適格主體。《兩高檢察公益訴訟司法解釋》第4條規定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外。”這一規定正式確立了人民檢察院提起公益訴訟的新身份——公益訴訟起訴人。

二、人民檢察院公益訴訟中主體地位的理論爭議及其評析

在最高人民檢察院《改革試點方案》和最高人民法院《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》（以下簡稱《試點工作實施辦法》）中明確規定檢察機關以“公益訴訟人”身份提起民事、行政公益訴訟。對此有學者解釋：“檢察機關在公益訴訟案件中不同于普通民事訴訟案件的原告，與其他公益訴訟原告一樣，都是與案件沒有直接利害關系，基于法律的授權提起公益訴訟的‘當事人，全國人大常委會對檢察機關提起公益訴訟進行專門授權。說明檢察機關提起公益訴訟所行使的不是傳統意義上的法律監督權，而是以公益訴訟人身份提起民事（行政）公益訴訟的資格。”[9]而《兩高檢察公益訴訟司法解釋》采用了“公益訴訟起訴人”的表述。那么人民檢察院提起公益訴訟時處于何種身份？如何定位更為合理呢？這一問題從檢察院提起首例公益訴訟案件時就一直存在爭議，歸納起來代表性的觀點主要有：

（一）法律監督說

該觀點認為，在檢察機關提起的民事、行政公益訴訟中，無論其采取何種方式參與訴訟，其所處的訴訟地位僅能是法律監督者。這一點與傳統意義上的檢察機關對民事訴訟或行政訴訟的監督有所不同，在檢察機關提起民事、行政公益訴訟時，其不僅要對民事、行政訴訟違法性進行監督，還要對有關權利人放棄訴權的不當行為進行監督，這正是其特殊性所在。此時的檢察機關法律監督權已經轉化為起訴權了。

（二）原告人說

該觀點認為，在檢察機關提起公益訴訟時，其起訴行為啟動了訴訟程序，在訴訟中檢察人員提出訴訟請求以及被告應訴等等，其實與傳統意義上的民事或行政訴訟中的原告地位并無不同，都是在行使原告的訴訟權利。此時檢察機關在公益訴訟中既享有原告的訴訟權利，也承擔原告的訴訟義務。

（三）雙重身份說

該觀點站在檢察機關既是法律監督者又是原告的角度認為，檢察機關在提起公益訴訟時就是原告，享有原告的訴訟權利與義務，但是其憲法定位為法律監督機關，為此雖說為原告，但是這一原告與傳統意義上的原告不同，其為兼具監督者身份的原告。為此，其既是原告又是監督者。

（四）公訴人說

該觀點站在刑事訴訟的立場，堅持認為檢察機關提起公益訴訟與檢察機關提起公訴并無不同，都是處于公訴人的地位。檢察機關無論是提起公訴還是提起公益訴訟，其在訴訟中并無自身的任何利益，都是代表國家提起的訴訟。為此，檢察機關提起公益訴訟時應居于公訴人地位。

（五）公益代表人說

該觀點盡管與公訴人說的觀點有所不同，但是都認為檢察機關提起公益訴訟時，都不代表自身利益而是維護公共利益，這一公益既可能是國家利益也可能是社會公共利益。[10]

（六）公益訴訟起訴人

該觀點認為鑒于檢察機關訴訟地位的特殊性，檢察機關是行使公權力的國家機關，其提起公益訴訟也是履行法律監督職責。同時鑒于民事訴訟或行政訴訟提起者即為起訴人，為了兼顧人民檢察院的公權力性質以及民事訴訟和行政訴訟提起者的定位，檢察機關提起公益訴訟定位為公益訴訟起訴人最為科學[11]。

在筆者看來，上述第一種觀點即法律監督說，固然凸顯了檢察機關法律監督者的憲法定位，但是忽視了在民事或者行政訴訟中，檢察機關對于法院裁判的監督僅為事后監督，這一點與檢察機關啟動民事、行政公益訴訟的程序功能與定位明顯不同。為此，將檢察機關提起公益訴訟的身份定位為監督者并不妥。第二種觀點，即原告說，表面上看，似乎有一定道理。但是檢察機關提起公益訴訟時與本案并無直接利害關系，而僅是為了維護國家或者社會公共利益，其并非真正意義上的原告。更何況，與本案有直接利害關系的真正潛在“利害關系人”還可以依照民事訴訟或者行政訴訟的有關規定提起訴訟，而這一潛在的“利害關系人”才是真正的原告。為此，檢察機關提起公益訴訟時并不能居于原告地位。

既然上述第一種觀點和第二種觀點都因為理論上的悖論而不能成立，那么第三種觀點即雙重身份說也自然不能成立。第四種觀點，即公訴人說，盡管有利于人民檢察院開展公益訴訟工作，但是該觀點可能會導致人們對公訴人概念認識上的混亂。公訴人為一約定俗成的歷史性概念，是指代表國家對犯罪的追訴者。如果將檢察機關提起民事、行政公益訴訟都定位為公訴人，將混淆或顛覆人們對公訴人的固有認識。第五種觀點與第六種觀點在本質上并無不同，僅是在稱謂上有所差異，二者其實都表明其代表公共利益。前一觀點被《改革試點方案》以及《試點工作實施辦法》所采納，后一觀點被《兩高檢察公益訴訟司法解釋》所吸納。二者的不同是后者更強調檢察機關也是起訴人，前者對此并未明確而已。

三、人民檢察院提起公益訴訟的特殊地位

在《改革試點方案》以及《試點工作實施辦法》中已經明確將檢察機關提起民事、行政公益訴訟的身份界定為“公益訴訟人”，可是這一定位在檢察機關開展的公益訴訟試點中卻存在兩種不良傾向：一是將檢察機關這一“公益訴訟人”原告化，即個別法院以傳統訴訟中原告的定位來要求檢察機關進行一切訴訟活動;二是將檢察機關這一“公益訴訟人”委托代理人化，即個別法院要求出庭檢察員必須持有檢察院出具的授權委托書。檢察公益訴訟試點過程中暴露出的上述傾向，一定程度上說明，盡管檢察機關提起公益訴訟的實踐在我國已有20余年的歷史，但是在許多人的觀念中卻依然對檢察機關提起公益訴訟存在一定的戒備心理，更為重要的是對檢察機關在公益訴訟中應當居于何種訴訟地位缺乏清晰認識。“兩高”《檢察公益訴訟司法解釋》將人民檢察院提起公益訴訟的身份改為“公益訴訟起訴人”，一定程度上說明了這一點。