抵押登記全程網辦與電子證照的法律效力

趙春　黃安盛

摘要：為了貫徹落實國務院“放管服”改革，樹立“互聯網+政務服務”的理念，全國各城市紛紛推出“全程網辦”“一趟不用跑”的業務事項，廈門市也推出了抵押登記全程網辦模式，實現無紙化辦公和24小時抵押業務辦結。但是，取消紙質材料，以電子簽名和電子印章代替親筆簽名和單位公章，以電子證照代替紙質《不動產登記證明》，是否有法律依據？電子簽章和電子證照是否有法律效力？當不動產登記機構站在被告席上時，能否勝訴？以福建省廈門市為例，對電子簽章和電子證照的法律效力進行探討。

關鍵詞：抵押登記;電子證照;法律效力

中圖分類號：F293.33

文獻標識碼：C

文章編號：1001-9138-（ 2019） 04-0052-56

收稿日期：2019-02-28

為了貫徹落實國務院“放管服”改革，廈門市國土資源與房產管理局（以下簡稱市國土房管局）以創建一流營商環境為契機，著力增強人民群眾獲得感，將所有不動產登記業務的辦事時限壓縮到5個工作日以內，同時樹立“互聯網+政務服務”的理念，優化網上辦事服務，加速推廣電子證照，推出一批“全程網辦”“一趟不用跑”的業務事項。抵押登記等財產登記是國際營商環境的重要指標，為了對標國際先進城市，推出了抵押登記全程網辦模式，實現無紙化辦公和24小時抵押業務辦結。

1 業務模式簡介

1.1 在銀行設立抵押登記便民服務點

根據《不動產登記暫行條例》關于“當事人或者其代理人應當到不動產登記機構辦公場所申請不動產登記”的要求，登記機構在銀行設立抵押登記便民服務點，在登記機構與銀行便民服務點之間設置網絡專線，部署專門用于“不見面審批”的抵押登記子系統，將辦公場所延伸至銀行。合作銀行配備掃描、錄音錄像、身份證閱讀儀、指紋采集等設備，安排專門人員受理抵押登記，由登記機構培訓上崗。抵押登記便民服務點由市國土房產局授予“便民服務處”牌子。

1.2 在銀行建立身份證人臉識別比對機制

抵押登記申請人在便民服務點申請登記時，通過身份證閱讀儀驗證身份證，現場采集影像資料，利用公安部第一研究所提供的人臉識別技術，核實不動產登記簿記載的權利人、身份證信息和現場申請人像一致。同時抵押登記子系統將現場影像、身份證閱讀記錄和人臉識別比對數據自動合并生成身份證明材料。

1.3 采用電子簽名和電子印章實現無紙化審批

所有登記資料都按照2002年國家技術監督局發布的《電子文件歸檔與管理規范>XCB/T 18894-2016）國家規范要求生成PDF格式電子文件，抵押登記需要的申請表、詢問筆錄由申請人在服務點現場使用電子筆簽名，抵押合同等資料由銀行加蓋抵押權人“登記業務申請”電子印章并掃描上傳，登記申請不再提供紙質材料，登記業務審核表也采用相同格式的電子文件。

1.4 登記結果聯網反饋銀行

登記機構后臺受理人員按照《不動產登記操作規范》相關規定，作出受理或者不予受理的決定，并將“受理憑證”或“不予受理告知書”通過網絡反饋銀行。審核人員按照《不動產登記操作規范（試行）》相關規定，作出準予登記或者不予登記的決定。作出不予登記決定的，將“不予受理告知書”聯網反饋銀行;作出準予登記決定的，登記機構進行業務審核后將登記事項記載于不動產登記簿，聯網反饋銀行已完成登記。

1.5 聯網繳交不動產登記費

需要繳交不動產登記費的，在審核登簿后由業務系統將登記費信息推送至登記費聯網繳交平臺，同時通知申請人通過微信、網銀或到各商業銀行柜臺繳交登記費。

1.6 推送《不動產登記證明》電子證照

申請人繳清登記費后，繳費平臺自動通知不動產統一登記業務管理基礎平臺推送《不動產登記證明》電子證照。

1.7 建立電子檔案庫

業務案件辦結后，歸人電子檔案庫，登記機構不再保存紙質檔案。

2 取得的成效

自2018年7月16日開始，廈門市抵押登記全程網辦在四家銀行開始試點，運行情況良好。這一模式實現了抵押登記“一趟不用跑”，登記機構“不見面審批”，全程網辦，不再收取紙質材料，簡化了流程，大大縮短了辦理時間，實現了群眾、銀行、登記機構“三贏”：群眾在辦理貸款時一并申請抵押登記，不需在銀行、登記窗口來回奔波;銀行通過網絡與登記機構連接，實時查詢不動產權利狀況，審批貸款同時申請抵押權登記，保證貸款安全，提高效率;登記機構縮短辦事時限，減輕了窗口壓力，案件實際辦結時間僅為兩個小時，大大提高了辦事效率。

廈門市不動產登記業務量2017年約45萬件，其中抵押登記約占40%。按照新模式，預計今后每年將有約40萬人次不用來回奔波，登記機構窗口也減少了40萬人次的人流量，真正做到“讓數據多跑路、讓群眾少跑腿”。

2018年9月26日，廈門市不動產登記中心（以下簡稱中心）召開抵押登記全程網辦項目推介會，向全市所有銀行開放，開始正式運行。

3 實踐與探索

3.1 申請人應當到登記機構辦公場所申請的問題

《不動產登記暫行條例》第15條規定，當事人或者其代理人應當到不動產登記機構辦公場所申請不動產登記。為了群眾在銀行辦理抵押貸款的同時申請不動產抵押登記，需要解決此法律障礙。

中心通過與合作銀行簽訂協議、明確抵押權人（銀行）為不動產登記機構提供辦公場所，部署網絡專線，添置人像采集、身份證識別、指紋采集等設備，并安裝登記機構研發的抵押登記子系統，設立不動產登記便民服務點，視作不動產登記機構服務窗口的延伸？

3.2 申請人身份核驗問題

登記機構是否需要派駐TI作人員到銀行便民服務點，受理抵押權人（銀行）和抵押人的共同申請？廈門市共有4l家銀行，大多數銀行的網點遍布全市各個角落，登記機構無法大面積派駐推廣。但是，不動產抵押登記應由抵押人和抵押權人共同申請，如果登記機構將抵押登記受理時的申請人身份核驗審查職責委托給銀行，銀行則既是運動員又是裁判員，著實不妥。

經過反復討論，并走訪廈門市公安局了解人臉識別以及人證核驗技術，獲悉公安部第一研究所在相關方面的技術已經成熟，最終確定由登記機構研發專門的抵押登記子系統，在該子系統中引入公安部第一研究所的身份證和人臉比對技術，利用身份證讀卡器和人臉識別、人證核驗技術，利用機器來解決申請人身份核驗問題。

3.3 申請人真實意思表示與電子簽名（印章）的法律效力問題

廈門市抵押登記子系統將銀行工作人員分為兩組，第一組負責接待指導抵押人進行人像采集、身份證核驗、電子筆簽名、掃描抵押合同等事項，抵押人身份驗證通過后，使用電子筆在抵押登記子系統中的登記申請表、詢問筆錄上簽名。第二組負責使用電子印章在銀行申請資料上電子簽章。抵押人電子簽名和銀行加蓋電子印章之后，即視為抵押登記雙方申請人的真實意思表示。

抵押人電子簽名和銀行加蓋電子印章是否具有法律效力？抵押人日后以沒有紙質簽名材料提起行政訴訟怎么辦？2005年4月1日《中華人民共和國電子簽名法》（2015年4月24日全國人大常委會修正）明確了申請人電子簽名（印章）的法律效力，《電子簽名法》第2條規定，本法所稱電子簽名，是指數據電文中以電子形式所含、所附用于識別簽名人身份并表明簽名人認可其中內容的數據。第14條規定，可靠的電子簽名與手寫簽名或者蓋章具有同等的法律效力。

3.4《不動產登記證明》電子印章的法律效力問題

關于政務活動中電子證照使用電子印章的法律效力，《電子簽名法》第35條進一步規定，國務院或者國務院規定的部門可以依據本法制定政務活動和其他社會活動中使用電子簽名、數據電文的具體辦法。2009年國家密碼局印發《電子政務電子認證服務管理辦法（試行）》（國密局發[ 2009]7號），制定了電子政務領域提供電子認證服務的規范，其中第一條規定，為了規范電子政務電子認證服務活動，依據《中華人民共和國電子簽名法》《商用密碼管理條例》和國務院有關文件，制定本辦法。第2條規定，本辦法所稱電子政務電子認證服務（以下簡稱認證服務），是指電子認證服務機構采用密碼技術，通過數字證書，為各級政務部門開展社會管理、公共服務等政務活動提供的電子認證服務。第28條規定，政務部門應當從《電子政務外網電子認證服務機構目錄》中選擇電子認證服務機構提供服務。

廈門市根據上述規定，在國家密碼管理局官方網站信息公開欄目查詢，從“電子政務電子認證服務機構目錄”中選取了中金金融認證中心有限公司（中國金融認證中心），作為抵押登記業務中電子印章供應商，生成的電子版《不動產登記證明》加蓋“不動產登記專用章”電子印章。

3.5《不動產登記證明》電子證照法律效力問題 《不動產登記證明》電子證照是否具有法律效力？ 2015年福建省政府令第156號《福建省電子政務建設和應用管理辦法》第33條規定，符合有關法律、法規、規章規定，并且按照安全規范要求生成的電子文件（含證照），與紙質的文件具有同等效力，可以作為法定辦事依據和歸檔材料二應用單位應當推行電子政務全流程應用與服務，建立線上服務與線下服務相結合的一體化新型政務工作模式，減少制發各類紙質文件;確需制發紙質文件的，應當同步制發電子文件以及紙質的文件。應用單位應當通過政務通平臺主動推送政務信息、優先接收電子文件，減少物理窗口業務受理，推行政務網上辦理，逐步實現政務服務同城通辦、異地通辦。

2017年福建省人民政府辦公廳印發《福建省促進電子證照應用管理暫行辦法》（閩政辦[ 2017]74號）進一步明確了電子證照概念和法律效力，其中第3條規定，本辦法所稱電子證照遵循《福建省電子政務建設和應用管理辦法》等相關文件和技術規范的定義。符合有關法律、法規、規章規定，并且按照安全規范要求生成的電子證照（含其附屬的電子簽章）與紙質證照具有同等效力，可以作為法定辦事依據和歸檔材料。

2018年lI月16日，國家市場監督管理總局、國家標準化管理委員會、國家電子文件管理部際聯席會議辦公室（國家密碼管理局）在京聯合召開發布會，正式發布《電子證照總體技術架構》《電子證照目錄信息規范》《電子證照元數據規范》《電子證照標識規范》《電子證照文件技術要求》《電子證照共享服務接口規范》等6項國家標準，并于2019年1月1日起實施。在此之前，國家層面沒有相關法律法規明確“電子證照”的法律效力。

4 三點建議

4.1 建議修訂《不動產登記暫行條例》和相關文件 《不動產登記暫行條例》《不動登記暫行條例實施細則》和《不動產登記操作規范（試行）》中均有“當事人或者其代理人應當到不動產登記機構辦公場所申請不動產登記”和登記機構受理人員核驗申請人身份證明的條款。隨著“放管服”改革和樹立“互聯網+政務服務”的理念，《不動產登記暫行條例》及相關文件需順應形勢發展進行修訂。

4.2 建議明確電子證照信息管理責任 《福建省促進電子證照應用管理暫行辦法》（閩政辦[ 2017] 74號）第6條規定，證照簽發單位應在統一的電子證照共享服務平臺（以下簡稱“證照平臺”）登記本單位簽發的電子證照類別信息，包括：（一）證照名稱;（二）簽發單位;（三）事項類別;（四）證照模板信息;（五）證照有效期限;（六）其他信息。證照簽發單位應實時更新登記信息。第7條規定，證照簽發單位應將電子證照生成作為業務流程必要環節，優先采用在線生成的方式，在業務辦結時同步生成電子證照，經審核后發布至證照平臺。按照國家規范制作的證照除外。對于不具備在線生成條件或不宜從網上辦理業務的，證照簽發單位應采用離線生成方式在業務辦結之日內生成電子證照，并發布至證照平臺。對于一次性大批量發放證照的，證照簽發單位應在業務辦結5個工作日內生成電子證照，并發布至證照平臺。第8條規定，對于在本辦法實施之前頒發且仍在有效期內的存量證照，證照簽發單位應采取必要措施逐步完成存量證照的電子化生成。

但是，根據《不動產登記暫行條例》的要求，不動產登記機構負責保管不動產登記簿，并建立健全相應的安全責任制度。因此，目前廈門市不動產登記權證書或證明電子證照尚未推送給福建省電子證照共享平臺。建議國家層面制定文件明確電子證照信息管理的安全責任，特別是防范電子證照登記信息泄露的管理責任。

實際工作中，為落實國務院“放管服”改革和優化“營商環境”的要求，廈門市建設、民政、公安、教育、稅務、法院等部門均提出了共享利用不動產登記信息的要求，曰前中心采用數據服務的方式共享利用不動產登記信息，在相關部門需要核查某不動產登記信息時，通過權證號和權利人姓名或身份證號，與不動產登記信息核驗，匹配后方可獲得不動產登記相關部分信息，同時，系統后臺完整記錄信息調取和反饋情況，在嚴格保護不動產權利人財產隱私的前提下，為各相關單位的便民利民服務提供保障，群眾辦事時不再攜帶紙質不動產權證。

4.3 建議制定電子證照檔案管理制度

隨著“放管服”改革和優化“營商環境”工作的推進，特別是“全城通辦”“一窗通辦”等要求，傳統的紙質材料審核在檔案移交、資料傳遞環節上制約了進一步提速增效的空間。推廣不動產登記無紙化審核改革和創新，才能更好地為群眾提供便利，同時也減輕登記機構工作人員的的工作強度，做到雙贏。建議上級部門及時制定無紙化登記審核和電子檔案管理相關制度，提供工作依據。