仁壽縣祿加鎮宅基地優化利用探討

【摘 要】農村宅基地總量巨大，在城市建設用地不足的情況下可為城市的建設提供有力支持。因此探討農村宅基地優化利用措施，對提高宅基地使用率、節約土地、改善農民居住環境具有重要意義。但實際上，由于宅基地退出制度的缺失，農民對于騰退宅基地表示抗拒，實現宅基地集約利用難度較大。本文以仁壽縣祿加鎮為例對宅基地優化利用進行探討。

【關鍵詞】祿加鎮；農村宅基地；宅基地制度改革；宅基地優化利用

1.研究區概況

本文以祿加鎮為研究對象，對該區域內宅基地利用進行研究。祿加鎮隸屬眉山市仁壽縣，位于仁壽縣東南端，距離縣城 35 公里。該鎮與六個鎮相鄰。鎮域內主要有兩條河流，7 座水庫，能夠為農民提供充足的生活用水。祿加鎮地處榮威山脈，自然地理環境獨特，擁有豐富的自然資源，其中石灰石儲量多達4億多立方米，擁有煤炭儲量4000萬噸。祿加鎮地區屬于亞熱帶季風濕潤氣候，最低年均降雨量650mm，年平均氣溫17.4℃。

2.研究區宅基地優化利用困境分析

2.1宅基地管理措施不足

在農村農民建房時，大部分并未按照國家規定審批程序進行申請宅基地，多數為未批先占，并且宅基地占用面積及選址全憑農戶自身意愿進行，針對違法違規、未批先占的現象，缺乏有效管理措施。根據法律規定，國土資源部有權要求農民歸還違法占用的土地，并且拆除已建房屋，恢復土地原貌。然而在實際中，對于違法占地修建住宅的，責令停工或拆除已建房屋面臨各種困難。據了解，研究區內有很多未批先占，違法占用土地、違規擴建的情況，雖然經過多次制止，但是最終還是不了了之。

2.2宅基地退出機制缺乏

農村村民使用宅基地是無償的，并且能夠無限期的使用，集體經濟組織要想收回宅基地在實際操作中具有較大的難度。首先，農戶從農村遷至城鎮后，農戶如果沒有申請集體收回宅基地的話，集體組織和政府沒有權利自行處置。其次，村集體如果要收回這些宅基地需要進行相應的補償，而大多數集體經濟組織很難拿出資金進行補償，宅基地數量很難降下去。因此需要制定一個切實可行的宅基地退出制度。

2.3村莊缺乏規劃

在該區域內，村莊規劃滯后，規劃的作用不明顯，沒有考慮到農民建房的實際需要，嚴重阻礙了居民小區、中心村的建設。農民以耕種為生，為了便于耕種，大多愿意將宅基地修建在距離承包地較近的地方，因此很難做到不占用耕地。農民都想在建通便利、通訊良好，水源較好的地方進行建房，這些都影響著農村宅基地的分布。此外，許多農民因為迷信和陳舊觀念，不愿意在規劃區內建房，致使村莊規劃沒有實際性的作用。由于村莊規劃的缺失，農村住宅建設缺乏依據，容易造成宅基地布局混亂。

3.研究區宅基地優化利用建議

3.1提高農民的節約用地意識

農民的用地意識是導致宅基地利用不合理的重要根源，因此，提高農民的思想認識，可以有效解決宅基地利用不合理問題。祿加鎮具有良好的通訊網絡，仁壽縣廣播電視臺可通過新聞資訊對節約用地、土地利用法律規范進行傳達。此外，每年召開村民大會，對土地管理制度進行詳細講解，使節約用地思想根深蒂固。只有使農民對土地集約利用有清楚的認識，才能從根源上減少土地資源浪費。因此，加大對國土所的投入，將宣傳實效作為一項績效考核，能夠有效達到宣傳目的，從而使農民自覺節約用地，有效利用土地。

3.2 加強宅基地使用管理

（1）宅基地超標的處理辦法。由歷史原因造成面積超標的宅基地，例如由繼承或分配所得，要維持現狀或借助移民搬遷等政策予以解決，解決不了的，可作為遺留問題，待新政策出臺后予以解決。如果是違規超占，對于超占面積較大的，如果主動退還超占部分，應給予相應的補償。否則，收取較高費用，通過增加使用成本迫使農民退還超標部分；對于超標面積較小的，超出部分收取適當費用。收取的費用可用于村莊基礎設施建設等公共方面。

（2）閑置宅基地的處理辦法。對于無合理理由造成宅基地閑置的，可按照閑置時間收取閑置費，增加農戶的閑置成本，迫使其有效利用宅基地。對于繼承的宅基地，可采取優惠政策，引導其充分利用或退出閑置宅基地。農村有很多不在村內居住的村民，可以將其閑置的宅基地流轉給需要宅基地的村民，從而降低農村宅基地的閑置率。

（3）一戶多宅的處理辦法。由于繼承住宅而形成的一戶多宅，可采取（2）處理辦法；對于建新不拆舊的，可以對其舊宅基地收取較高的費用，逐年累積費用，促使拆除舊宅基地上房屋。違規修建造成一戶多宅的則應規定強制回收期限，按期收回或者收取超占費。

3.3 加強村莊建設規劃，并嚴格實施

目前，祿加鎮村莊規劃缺乏科學性和合理性，造成了嚴重的土地浪費。因此，應當制定科學合理的村莊發展規劃，并在實際操作中加以落實，對不按照規劃實施的建設，堅決制止，避免有規劃不落實，在縣鄉村三級村莊規劃體系內審批宅基地，將宅基地使用作為一個重點規劃。村莊規劃應充分考慮當地現實條件，切實維護農民的利益，逐步改變現狀。并且，目前沒有一部直接規范調整農村宅基地的法律，在宅基地管理過程中面臨的問題缺乏有效的法律依 據，具體操作起來比較困難。因此，在處理宅基地違法利用問題上，應該盡快制定懲處規則，針對目前宅基地存在的各類問題制定相關法律法規，這樣在實際工作中才能做到有法可依、有章可循，真正發揮國土部門的監管作用。

3.4 改革完善宅基地制度

（1）改革農村宅基地審批制度，加大監督力度。在目前的農村宅基地審批制度下，村集體成為了完全受管理和限制的群體，應當充分發揮村民代表大會或者全體村民的決策功能和監督功能。將審批的每一個環節都控制好，做到透明審批，簡化審批，提高審批效率。

（2）嚴格規范宅基地確權登記。目前，祿加鎮宅基地確權進展緩慢，農民由于產權意識不夠，自主確權積極性不高，尤其是涉及違規占地的，村民更是不愿意主動確權。另外，國土部門投入不足，工作因經費問題難以開展，降低了確權的主動性，對宅基地現狀掌握不夠也造成了確權困難。因此，要使確權工作有效開展，就必須建立有效的登記制度，加大對此項工作的人力、財力投入，規范現場勘查、確定權屬等各個環節。有條件的情況下，可開展專項行動，集中對宅基地使用狀況進行清查，掌握土地利用情況。

（3）建立宅基地有償取得制度。宅基地的無償取得是農民超占、亂占等重要影響因素。因此，本人認為應該借鑒郫都區宅基地有償使用試點經驗，使用經濟壓力迫使農民規范使用宅基地。為了遏制宅基地超占和非法占用耕地等現象，可在市批宅基地前，由村民繳納一定的宅基地保證金或使用費，如果最終宅基地占地面積符合規定，則退還保證金或給予一定補助，如果宅基地超過標準面積，則按照超標面積的多少予以處罰，對于未經審批非法占用耕地修建房屋的，可嚴厲加大處罰。

（4）建立合理的宅基地使用權流轉制度。宅基地流轉制度不僅要保障農民的財產權，也要考慮到宅基地的供需關系，只有滿足供需關系，才能解決現實中宅基地閑置、一戶多宅等問題，最終實現土地資源的有效利用。目前宅基地使用權流轉僅限于集體內部，本人認為宅基地使用權流轉范圍過小，流轉效果不好，應當擴大宅基地使用權的流轉范圍。可在一些地區進行宅基地外部流轉試點，在實踐中發現問題，總結試點經驗，探索一個合理的宅基地使用權流轉制度。

參考文獻：

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[2]姚雯雯，王文爛.我國農村宅基地制度改革研究綜述[J].臺灣農業探索.2019（05）1-3.

作者簡介：

趙姍（1996.10-）；女；河南省三門峽市靈寶市人；單位：成都理工大學；學歷：大三本科在讀；研究方向：土地資源管理

（作者單位：成都理工大學）