行政事業資產管理與預算管理相結合的路徑探析

●李 森 鄭志東

一、當前解決行政事業資產管理與預算管理脫節的思路及存在的問題

在目前財政管理實踐中，行政事業資產管理機構掌握行政事業資產管理權，但不負責預算編制，無權確定部門、單位的投資性支出指標，進而導致資產增量管理與存量管理脫節；預算機構具體掌握預算編制權，負責確定預算收支指標，但并不負責管理資產，由于沒有掌握充分的存量資產信息導致投資性支出指標的確定帶有很大的盲目性，進而難以優化增量資產配置。為解決資產管理與預算管理脫節的問題，通常的思路是在資產機構與預算機構各司其職、各負其責的前提下，通過二者的相互協調、相互配合來解決該問題。總結財政部和地方財政部門的實踐經驗，具體做法可概括為：各部門、單位上報的投資性支出指標首先要經過行政事業資產管理機構審核，因為其掌握較為充分的行政事業資產存量信息，根據這些存量資產信息可以相對容易地判定部門、單位上報的投資性支出指標到底在多大程度上是真實的，包含了多少水分，進而可以對部門、單位上報的投資性支出指標進行增減調整。然后預算機構再根據行政事業資產管理機構審核通過的指標確定最終的投資性支出指標，進而編制資產預算。從理論上看，這樣的制度安排似乎可以輕松解決行政事業資產管理與預算管理脫節的問題。但是，在實踐中并沒有取得理想效果。究其原因主要在于：行政事業資產管理機構作為理性的經濟人，傾向于管理更多的行政事業資產。一般而言，其所管理的行政事業資產規模越大、種類越多，越能體現其所從事的資產管理工作的重要地位。作為占有、使用行政事業資產的部門、單位，同時也是理性的經濟人，既然資產由政府財政部門免費提供，價格為零，那么從理論上講，其對資產的占有、使用要達到資產所能帶來的邊際效用為零為止，因此其傾向于盡可能多地占有行政事業資產。從這個意義上講，行政事業資產管理機構與占有、使用行政事業資產的部門、單位具有相同的利益目標。因此，作為管理主體的行政事業資產管理機構放松對部門、單位投資性支出指標的審核，擴大財政投資性支出規模，促使行政事業資產規模擴張，可使其自身權力得到更為充分的體現。同時，行政事業資產管理機構雖然負責審核部門、單位的投資性支出指標，但自身并不負責安排支出，不需要承擔平衡財政收支的壓力，其放松對部門、單位投資性支出指標的審核，實際上是把平衡財政收支的壓力甩給了預算管理機構，這會進一步促使其放松審核。另外，行政事業資產管理機構與各部門、單位的行政事業資產管理機構實行對口管理，彼此之間經常的業務往來也使得行政事業資產管理機構礙于人情世故而不便加大對部門、單位投資性支出指標的審核力度。因此，近年來雖然從中央到地方，各級政府財政部門為實現行政事業資產管理與預算管理的結合，提高增量資產配置效率，都采取了很多措施，但在行政事業資產管理權和預算管理權分屬不同機構的制度安排下，并沒有取得理想效果。

二、新思路一：將一般公共預算劃分為經常預算和資產預算并由預算管理機構和資產管理機構分別負責編制

（一）一般公共預算分為經常預算和資產預算并分別由預算機構和資產機構負責編制的可能性分析

我國2015年實施的新《預算法》要求我國預算按復式預算編制，把我國的預算體系劃分為一般公共預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和政府性基金預算四大組成部分。但我國的復式預算體系并不完備，就涉及行政事業資產管理的一般公共預算而言，并沒有強調按復式預算編制。這不便于對兩類不同性質的公共預算支出即消費性支出和投資性支出實行分門別類的管理。同時，在預算機構掌握預算編制權而行政事業資產管理機構掌握資產管理權的制度安排下，還導致了行政事業資產管理與預算管理即事實上的行政事業資產存量管理與增量管理的脫節。本文認為，解決這一問題的根本出路是將一般公共預算也按復式預算編制，分為經常預算和資產預算兩大組成部分：前者主要反映一般公共預算的消費性支出；后者主要反映一般公共預算的投資性支出。經常預算和資產預算分別由不同機構負責編制，其中預算機構負責編制經常預算。由于該預算安排消費性支出，確定消費性支出指標一般不需要掌握部門、單位的存量資產情況，由預算機構負責編制并不影響消費性支出的分配效率；資產預算則由行政事業資產管理機構負責編制，這會提高行政事業增量資產配置效率。因為該預算安排的是投資性支出，而合理確定投資性支出指標需要以掌握較為充分的部門、單位的存量資產信息為前提，由于行政事業資產管理機構掌握部門、單位較為充分的存量資產信息，由其負責編制可發揮比較優勢，由此可以做到讓行政事業資產管理機構與預算機構各司其職、各負其責，并通過二者的協調配合、相輔相成，來共同完成科學編制一般公共預算的任務。這樣的預算管理制度改革不僅有助于高效分配消費性支出，而且也有助于高效分配投資性支出，既完善了一般公共預算體系，還解決了長期存在的行政事業資產管理與預算管理脫節、存量資產管理與增量資產管理脫節的問題。

（二）經常預算與資產預算分開編制、完善一般公共預算體系所要解決的問題

一是克服既定權力劃分關系的制約。目前的制度安排是預算機構負責安排消費性支出和投資性支出，掌握一般公共預算全部的編制權。而一般公共預算如若實行復式預算，預算機構只掌握經常預算編制權，資產預算編制權由行政事業資產管理機構掌握。這對預算機構來說，職權范圍被縮小，事實上侵犯了其既得利益，預算管理機構為維護自身利益極可能抵制此項改革。因此，通過完善一般公共預算體系，按照復式預算要求將其劃分為經常預算和資產預算兩部分，并分別由預算機構和資產機構負責編制，雖然有助于從根本上解決行政事業資產管理與預算管理脫節的問題，但的確需要克服既定權力劃分關系的制約，需要改革方案的頂層設計。

二是從總體上協調經常預算與資產預算的資金分配關系。一般公共預算分為經常預算和資產預算兩部分，經常預算安排消費性支出，資產預算安排投資性支出，這就需要財政支出的安排首先要從總體上確定二者的比例關系，即首先需要把財政支出分為消費性支出和投資性支出兩大部分，然后由預算機構和行政事業資產管理機構分別負責編制經常預算和資產預算。這一比例關系能否合理確定會對社會需求結構①、政府公共經濟部門的資源配置效率產生基礎性影響，因此需要由國家權力機關、政府宏觀經濟管理部門、政府財政部門慎重抉擇。較為謹慎的做法是采用基數法，即根據上年度財政支出中消費性支出和投資性支出的比例關系，結合當年的具體情況酌情確定。在消費性支出和投資性支出這一基本比例關系保持穩定的前提下，實現支出結構的優化調整。

三是要對一般公共預算收支合理分類。適應一般公共預算按照復式預算進行編制的要求，應將一般公共預算收支分別編入經常預算和資產預算兩個收支對照表。支出劃分較為簡單，消費性支出列入經常預算，投資性支出列入資產預算即可。收入劃分相對復雜，可參照其他國家復式預算的編制經驗，將稅收收入列入經常預算；將資產運營收入、資產處置收入、公債收入、經常預算結余等列入資產預算。

（三）實現經常預算與資產預算分開編制、完善一般公共預算體系的評價

1、采取這一思路的好處。這一思路的確可以在很大程度上解決資產管理與預算管理脫節的問題。由于采用這一思路，行政事業資產管理機構既負責資產管理又負責資產預算編制，資產管理與預算管理實際上就統一于一個主體，二者脫節問題可以在很大程度上得到糾正。行政事業資產管理機構可以充分利用其所掌握的資產信息，對部門、單位的資產需求信息進行審核，便于合理確定部門單位的增量資產配置指標。相對于目前制度安排下行政事業資產管理機構雖然掌握相對充分的資產信息但卻不能確定部門、單位增量資產配置指標；預算管理機構雖然有權確定部門、單位的增量資產配置指標但卻并不掌握部門、單位的存量資產信息的基本格局，顯然可以在很大程度上解決資產存量管理與增量管理脫節、資產管理與預算管理脫節的問題。該思路的本質是在目前的機構設置和制度框架下，對管理主體的管理范圍界定和管理權限劃分進行了必要調整。之所以這樣做是因為目前對作為管理主體的行政事業資產管理機構和預算機構管理范圍的界定和管理權限的劃分存在明顯局限。作為資產管理機構，代表政府管理行政事業資產，理所當然應該掌握全部的資產管理權限，既需要管理存量資產，也需要管理增量資產。如果只管理其中的一個方面，意味著其完整的資產管理權限被肢解，由此必然帶來一系列問題。從我國資產管理實踐來看，從中央到地方，各級政府財政部門的行政事業資產管理機構都是只管理了存量資產，增量資產的管理權限事實上掌握在預算機構手中，這難免導致資產管理與預算管理的脫節。作為預算管理機構，根據預算完整性原則，要對全部財政活動強化預算管理，這不僅包括作為流量的財政收支預算管理，還包括作為存量的資產預算管理。如果只管理其中的一個方面，意味著其完整的預算管理權限被肢解，由此也帶來一系列問題。從我國預算管理實踐來看，從中央到地方，各級政府財政部門預算機構不僅對財政收支流量進行了預算管理，還加強了對增量資產的預算管理，但由于存量資產的管理權并不掌握在其手中，而是掌握在行政事業資產管理機構手中，這就難免導致增量資產管理與存量資產管理脫節，增量資產盲目配置、部門單位資產占有苦樂不均問題難以避免。顯然，之所以出現這種局面，與財政部門內部機構設置及管理權限劃分存在局限有直接關系，處于并列平行關系的機構不是按照統一標準設置的，彼此的管理權限必然存在交叉重疊。從理論上講，資產管理機構是按照管理對象設置的管理機構；預算管理機構是按照管理手段設置的管理機構，管理手段肯定要作用于管理對象，對任何管理對象的管理都離不開特定的管理手段。讓按照管理對象設置的管理機構與按照管理手段設置的管理機構處于并列關系，在開展具體工作時，要么導致一方的管理權限被另一方所肢解，要么導致彼此之間管理權限劃分交叉重疊，你中有我，我中有你，難以做到各司其職、各負其責。如果管理工作能為自身帶來實際利益，不同管理機構之間會對管理權限相互爭奪；不能帶來實際利益而更多體現為一種責任和義務時，相互之間就難免要推諉扯皮。

2、采取這一思路的局限。一是制度運作成本可能加大。部門、單位的公共預算事實上被劃分為兩部分：一為反映消費性支出的經常預算；二為反映投資性支出的資產預算。與之對應，一級政府的一般公共預算也被分為兩個組成部分。由此可能要求部門、單位與財政部門一樣配備兩套人馬來從事預算編制工作，經常預算與資產預算在審批、執行、總結、監督等方面相對獨立運行，單位、部門上報預算要走并行的兩個程序，分別與財政部門的預算管理機構和資產管理機構保持對應關系，由此可能會加大制度運作成本。二是編制復雜、整體性差。這種局限實際上體現為復式預算相對于單式預算所存在的局限，雖然有助于加強對不同性質預算支出的分類管理，但是整體性差，編制比較復雜，需要對財政收支進行分類，分別編入經常預算和資產預算兩個收支對照表。三是經常預算與資產預算之間難以劃出涇渭分明的界限。雖然從理論上分析，經常預算與資產預算界限清晰，但二者之間仍然存在交叉地帶。比如存量資產需要安排維持性運轉及維修保養支出，這屬于經常性支出，需要納入經常預算，但該支出的安排與資產管理有著密切聯系，不了解存量資產的規模、結構及狀態，難以做到合理安排。這為兩個機構分別編制經常預算和資產預算帶來一定障礙。

三、新思路二：將行政事業資產管理機構并入預算管理機構

（一）預算管理機構和資產管理機構并列的機構設置安排存在的局限

按照目前的機構設置，財政部預算司和資產司是并列關系，預算司負責預算管理，資產司負責除生產經營性國有資產、文化企業資產外的國有資產管理，具體包括行政事業資產、自然資源資產、金融性國有資產三大組成部分。從形式上看，這樣的機構設置有助于二者各司其職、各負其責，按照職能分工做好各自分內之事。但是，預算管理和資產管理本身不是按照同一標準進行分類的結果，所以二者之間必然存在交叉重疊關系。預算不僅包括經常預算，還包括資產預算，資產不僅包括存量資產還包括增量資產，而增量資產的配置實際就是預算投資性支出的安排。在實踐中，讓預算機構負責管預算而不管資產，讓資產機構負責管資產而不管預算，事實上是把資產管理與預算管理割裂開來。越是強調資產管理機構和預算管理機構各司其職、各負其責，資產管理與預算管理的脫節也就越嚴重。從這個意義上講，我國目前行政事業資產管理與預算管理的脫節與財政部門內部的機構設置確實有一定關系。

在目前的機構設置下，強調預算機構與資產機構以及與各職能司的協調配合來實現資產管理與預算管理的結合存在難以克服的局限。資產管理機構相對預算管理機構肯定擁有相對充分的資產信息，由其負責審核部門、單位的增量資產需求信息能夠發揮比較優勢。但是，資產管理機構的地位和作用在一定程度上與其所管理的資產規模有一定聯系。至少從形式上看，其地位的高低和作用的大小與其管理的資產規模成正比，即資產管理機構出于自身利益最大化考慮，對部門、單位的資產需求信息審核會相對寬松，由此形成的支出壓力由預算機構承擔。畢竟資產管理機構并不負責平衡預算收支關系。預算機構面對部門、單位規模龐大的資產需求信息，出于平衡預算考慮，會壓縮部門、單位的資產需求指標，由于其并不負責管理資產，不能充分掌握部門、單位的存量資產信息，其對部門、單位資產需求指標的壓縮若帶有“一刀切”的性質，那么逆向選擇就是必然結果，越是如實呈報資產需求信息的部門、單位越是吃虧，越是夸大資產需求信息的部門、單位越是沾光。部門、單位為了自身利益最大化會進一步加大資產需求指標，從而進一步惡化預算收支對比關系，形成惡性循環。各部門司來審核部門、單位的資產需求信息也會受到類似制約。部門司與政府特定的部門相對應，需要反映自己所對應部門的利益、愿望和要求，因此對對應部門的資產需求信息的審核也會傾向于寬松而不是嚴格，這也會對預算機構平衡收支關系帶來壓力。

（二）資產司行政事業資產處劃歸預算司可從根本上實現資產管理與預算管理的緊密結合

就資產司所負責管理的三大塊資產來看，金融性資產和自然資源性資產與行政事業資產在性質上存在明顯差別。行政事業資產作為由行政事業單位占有使用的資產，本質上是行政事業單位生產提供公共產品、滿足公共需要的手段。金融性資產和自然資源性資產雖然也帶有滿足公共需要、實現公共利益的性質，但本身似乎并不能直接視作生產提供公共產品、滿足公共需要的手段，其與預算支出的聯系也遠不如行政事業資產緊密。無論存量資產的形成還是增量資產的配置，行政事業資產都與預算支出有著千絲萬縷的聯系。事實上，行政事業資產的增量配置主要靠預算投資性支出的安排來實現，存量資產配置存在的問題也主要靠預算投資性支出所決定的增量資產配置來彌補和糾正。另外，行政事業資產的融資、投資、運營和處置環節，也都與預算管理緊密聯系。從這個角度分析，如果把資產司行政事業資產處劃歸預算司，作為預算司的下屬機構，無論對加強行政事業資產管理，還是對加強預算管理，抑或是對加強資產管理與預算管理的結合都具有其他改革手段所無法替代的重要意義。

首先，對資產管理而言，行政事業資產處充分掌握中央各部門、各單位的存量資產信息，包括資產的融資、投資、配置、運營和處置信息，可以對中央各部門、各單位的存量資產配置以及對增量資產的需求信息是否合理作出相對準確的判斷，從而為預算機構確定投資性支出指標提供充分的信息支持。在行政事業資產處劃歸預算司的體制格局下，并不存在不同機構間信息傳遞而必須付出的交易成本，從而大大提高了制度運作效率。

其次，對預算管理而言，預算司下轄行政事業資產處，不僅可以充分掌握了解自己安排的投資性支出到底形成了多少資產以及資產的配置情況，而且根據行政事業資產處所掌握的各部門、各單位的存量資產信息，可以合理安排投資性支出的資金分配結構，從而避免增量資產配置與存量資產配置的脫節。

最后，行政事業資產管理與預算管理的結合就不再是不同機構之間的協調配合，而是一個機構內部相互聯系的兩項工作的關系處理問題，負責資產管理的行政事業資產處與負責預算編制的處室由于同歸預算司領導，所以決策主體是統一的，彼此之間的工作協調就變得相對輕松而無需付出較大交易成本。這為徹底解決資產管理與預算管理脫節的問題提供了堅實的組織制度基礎。

四、解決資產管理與預算管理脫節治本之策的兩大思路比較

本文認為，解決行政事業資產管理與預算管理的脫節問題，僅僅采取治標的辦法只能減輕問題的嚴重程度，而不能從根本上解決問題。采取治本的辦法可以有上述兩種思路，這兩種思路嚴格來說各有利弊得失，需要綜合權衡作出慎重選擇。

（一）思路一的優缺點

由資產管理機構和預算管理機構分別負責編制資產預算和經常預算的思路，本質是在管理機構設置和權限劃分沒有采用統一標準而導致不同管理主體職能范圍交叉重疊的約束條件下，尊重了資產管理權限的完整性，把預算機構的部分預算管理權劃給了資產管理機構，從而使資產管理機構也可以運用預算手段來管理資產。該思路的優點體現在：一是適應了完善復式預算制度的改革要求。2014年通過的新《預算法》明確了我國預算體系的四大組成部分，即一般公共預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算和政府性基金預算。該思路在目前預算四大組成部分的基礎上把一般公共預算進一步細化為經常預算和資產預算，這可視作是對我國復式預算制度的進一步完善和發展，容易得到較為充分的理解和支持。同時，在世界范圍內考察，也有較為成熟的復式預算編制經驗可供借鑒，這為經常預算和資產預算的編制提供了有利條件。二是強調了資產管理在財政管理體系中的地位和作用。長期以來，無論是理論界還是財政實際工作部門，通常把財政管理等同于財政收支流量管理，對作為存量的資產管理重視程度不夠。這明顯不適應現代財政制度的發展要求和變化趨勢。隨著經濟總量和財政收支規模的擴張，我國行政事業資產的存量規模越來越大、資產存在形式及結構越來越復雜，資產管理在財政管理體系中的地位日趨重要。在這樣的背景下，通過完善一般公共預算體系，將其分為經常預算和資產預算兩大部分，適應了現代財政制度要強化資產管理的客觀要求。三是沒有拘泥于治標的傳統思路，而是針對資產管理與預算管理脫節的深層成因提出了治本的對策。通常，治標的傳統思路雖然不能從根本上解決問題，但是推行起來難度不大，短時間內可以取得一定效果。所以無論是財政理論界還是實際工作部門，就筆者所見，基本上都是遵循傳統治標思路提出一些細節性建議。

該思路的缺點體現在：一是其并不是按照帕累托增進標準進行改革，觸犯了既得利益，在具體實施過程中容易受到抵制。由行政事業資產管理機構負責編制資產預算實際意味著把預算機構的管理權限劃出一部分交給資產管理機構。目前的制度安排則是預算機構掌握全部的預算管理權限，不僅負責安排消費性支出，也負責安排投資性支出，兩種不同性質的支出管理權限全都由預算機構掌握。現在按照新思路，要把在支出體系中占有重要地位的投資性支出的管理權劃給資產機構，這明顯是對預算機構管理地位的弱化。為維護自身利益，預算機構抵制此項改革的可能性很大。二是行政事業資產管理機構成立時間并不是很長，人員配備尚未完全到位，特別是一些基層財政部門，甚至沒有專門機構和人員來從事行政事業資產管理，而且長期以來一直習慣于管理存量資產，對增量資產的預算配置管理工作較為生疏，難以承擔完成編制資產預算的繁重任務。三是預算支出科目劃分存在一定技術難度。把一般公共預算分為經常預算和資產預算兩部分意味著所有的支出科目必須編入兩個收支對照表。如果只是編制一般公共預算，一個支出科目到底是不是形成資產并不十分重要，形成資產的科目與不形成資產的科目劃分不清晰不影響一般公共預算編制。但是在一般公共預算按復式預算編制的制度框架下則必須予以明確劃分。雖然大部分支出科目的支出性質比較明確，但還有少部分支出科目是否形成資產并沒有明確答案，這為支出科目的分類帶來障礙。四是部門、單位預算編制工作量可能會加大。目前編制一般公共預算，部門、單位主要與預算機構打交道，而在經常預算和資產預算分別由不同機構負責管理的制度框架下，部門單位編制預算不僅要與預算機構打交道，而且還要與資產機構打交道，可能會增加部門、單位的工作量，加大交易成本。五是預算支出在消費和投資之間比例關系的確定有一定難度。在目前一般公共預算按照單式預算編制的條件下，財政部門只需把資金切塊給部門，部門切塊給單位，單位把預算上報給部門，部門匯總后上報財政，財政匯總后形成本級預算（草案）即可。但在一般公共預算按照復式預算編制的條件下，財政部門首先需要把支出分為消費性支出和投資性支出兩大塊，然后再分別由預算機構和資產機構把消費性支出和投資性支出切塊給部門。對財政部門來說，需要協調消費性支出和投資性支出的比例關系，需要確定到底多少支出用于消費，多少支出用于投資。對財政部門來說，雖然可以輕易決定，但是如何做到科學合理地確定支出在兩大用途之間的比例關系并不容易。另外，下達給部門單位的支出指標分為消費性支出指標和投資性支出指標兩類，兩類支出指標不能調劑，可能會束縛部門、單位的手腳而不能靈活使用資金，部門、單位編制預算的信息優勢可能難以充分發揮。

（二）思路二的優缺點

將資產管理機構并入預算機構的思路，本質是在管理機構設置和權限劃分沒有采用統一標準而導致不同管理主體職能范圍交叉重疊的約束條件下，尊重了預算管理權限的完整性，把資產管理權劃給了預算管理機構，從而使預算管理機構不僅掌握收支流量的預算管理權，而且掌握作為存量的資產預算管理權。該思路的優點體現在：一是避免了投資性支出指標確定的盲目性。行政事業資產管理機構并入預算管理機構可使后者掌握較為充分的部門、單位存量資產信息，從而可以更為有效地確定部門、單位資產需求信息的真實合理程度，更為有效地分配投資資金。二是糾正了機構設置存在局限而導致的機構職能實現過程中的交叉重疊。按照目前財政部門的機構設置，行政事業資產管理機構與預算機構是平級的并列關系，但是二者并不是按照統一標準分類設置的。資產管理機構是按照管理的具體對象、內容而創設的機構；預算管理機構是按照管理的手段所創設的機構，由此導致二者在職能實現過程中必然存在交叉重疊，簡單來說問題的癥結體現在：資產管理機構管理資產也需要運用預算手段；預算管理機構管理預算也需要管理資產預算。因此，為避免這種因機構設置而導致的職能實現過程中的交叉重疊，最合適的辦法莫過于對機構設置進行調整。三是充分尊重和體現了預算機構在財政部門機構設置中所處的地位和重要性。縱觀市場經濟發展成熟、財政制度較為健全的先進國家，雖然財政部門機構設置并不完全相同，但預算機構都不可或缺。資產管理機構則可能有，也可能沒有。當二者的職能實現存在交叉沖突時，將資產機構并入預算機構，不僅有助于加強收支流量管理，也有助于加強資產存量管理。而將預算機構并入資產機構則是不可能的，因為資產機構雖然可以管理屬于流量的投資性支出，畢竟該支出要形成資產，這屬于管理范圍的自然延伸，但是不可能管理作為流量的消費性支出。如果資產管理機構管理了消費性支出，那么資產管理機構的性質就發生了變化，不單純是資產管理機構，而蛻變為預算管理機構。

該思路的缺點體現在：一是行政事業資產管理機構成立時間并不太長，并入預算機構，容易給人以機構設置調整變動頻繁，缺少相對穩定性的直觀感受，可能會對政府形象造成不利影響。二是與行政事業資產規模越來越大、形式結構越來越復雜的發展勢頭不相適應，形勢的發展要求成立專門機構來管理行政事業資產。在這樣的背景下，這樣的改革思路不僅沒有使行政事業資產管理機構的地位、作用得以強化，而且作為一個管理機構，已沒有獨立存在的余地。這可能不利于在新的歷史時期強化行政事業資產管理。三是行政事業資產管理機構并入預算機構在中央層面操作起來雖然難度相對較小，但在地方財政層面操作起來難度卻相對較大。在國家層面，財政部行政事業資產處負責全國范圍內的行政事業資產管理，屬于資產司；預算司負責預算管理，即在中央層面行政事業資產的主管機構與預算管理機構在級別上并不對等，一個是處級單位，一個是司局級單位。將前者并入后者，只是行政隸屬關系發生變化和調整，行政級別并無變化。但在地方層面，行政事業資產管理機構與預算機構在行政上是平級的，將行政事業資產管理機構并入預算機構，事實上侵犯了行政事業資產管理人員的既得利益，其會傾向于反對這項改革。

（三）選擇第二種思路相對合適

既然兩種治本思路各有利弊得失，那么結合我國行政事業資產管理和預算管理的具體實踐，到底選擇哪種思路更好一些？本文認為，采用第二種思路將行政事業資產管理機構并入預算機構相對較好些。這是因為：第一，行政事業資產管理機構并入預算機構操作難度較小。從歷史上看，行政事業資產管理主體一直處于變化調整的過程中。1988年9月，國務院組建國家國有資產管理局，歸口財政部。國資局內設行政事業資源司，統一行使行政事業資產所有權職能。名義上國資局要行使對全部國有資產的管理權，但實際工作中主要管理生產經營性國有資產，非生產經營性的行政事業資產一般委托給財政部門和政府機關事務管理局管理。1991年2月，國資局發布《關于委托國務院機關事務管理局管理中央國家機關國有資產的通知》，事業單位的國有資產管理權限劃分并不明確，一般由財政部門和主管部門代行管理權。1998年國資局并入財政部，相當于由財政部承擔了經營性國有資產管理職能，行政事業資產管理仍維持原辦法。2002年國務院機構改革方案議定設立國家國有資產監督管理委員會，由其負責管理經營性國有資產。2004年財政部在行政政法司下設行政資產處，在科教文衛司下設事業資產處，明確了非生產經營性的行政事業資產與生產經營性企業資產分開管理的制度安排。此后多數地方政府財政部門都成立了專門的行政事業資產管理機構。與地方行政事業資產一般由一個部門負責管理不同，中央層面的行政事業資產隸屬不同部門管理：國務院系統中央機關及服務中心資產由國務院機關事務管理局負責管理；垂直管理部門、中央部門所屬事業單位資產由財政部負責管理；黨的機關、人大和政協資產由財政部分別和中直管理局、全國人大機關事務管理局、全國政協機關事務管理局共同管理（譚靜，2013）。后來財政部成立資產管理司，下設行政事業資產處，專門負責行政事業資產管理工作。縱觀這么多年我國行政事業資產管理的機構設置和管理權限劃分，不難看出行政事業資產管理機構及權限劃分確實處于動態的變化調整過程中，并未形成穩定的制度安排。經過長期的摸索，一旦發現合理的制度安排，調整完善現行制度也是理所當然。與行政事業資產管理機構不同，縱觀世界各國政府財政預算管理機構都是必不可少的機構設置，其在財政管理工作中的地位是根深蒂固的。因此，把行政事業資產管理機構劃歸預算機構，使預算機構得以充實強化，不僅有利于科學編制財政預算，而且有利于強化資產管理，真正做到資產管理與預算管理相結合。

第二，改變不按統一標準多頭設置綜合性管理機構的不合適做法。財政部門內部的機構設置可分為兩類：一類是綜合性管理機構，其面向政府的各個職能部門提供綜合性管理服務；一類是根據政府部門構成所設置的部門司處，其管理的對象是政府特定部門的財政收支。按照這樣的分類，行政事業資產管理機構和預算機構都屬于綜合性管理機構。但二者并不是按照統一標準設置的，資產管理機構是按照管理對象設置的；預算管理機構是按照管理手段設置的。對財政管理工作而言，一方面無論管理什么對象一般都需要借助預算手段，資產管理也不例外；另一方面無論運用何種管理手段，都離不開特定的管理對象。因此，如果保留資產機構與預算機構并列的機構設置，目前治標的辦法或許是唯一選擇，即部門單位的資產需求指標先由資產管理機構審核認可，再報預算機構，但如前所述，這種做法存在明顯弊端。部門單位既要和預算機構打交道，又要和資產機構打交道，交易成本增加。而把資產機構并入預算機構，資產管理與預算管理的結合就不是兩個并列機構之間協調配合的問題，而是一個機構內部流量管理和存量管理的結合問題。無論是從管理機構之間關系的協調還是從作為管理對象的部門單位業務辦理的便捷程度考慮，都不失為一個合理選擇。

第三，資產機構并入預算機構將提高資產需求指標審核的效果。在資產管理機構與預算管理機構處于并列關系的制度安排下，資產管理機構對部門單位資產需求指標的審核難以取得理想效果。因為資產管理機構作為與預算機構并列的管理主體，二者的利益目標并不兼容。預算機構代表政府財政對整體的財政收支進行管理，負責平衡預算收支關系，其傾向于節約使用財政資金，少花錢、多辦事、事辦好，這有助于減輕平衡預算的壓力；但資產管理機構傾向于管理更多的資產，資產規模越大、種類越多，其作為管理主體的地位和作用越能得到充分體現，其在審核部門單位的資產需求指標時，采取較為寬松的標準和態度，使部門單位配置更多資產，有利于自身利益目標的實現。至于平衡財政收支的壓力則交由預算機構。這種機會主義動機和行為會制約資產機構與預算機構雙頭并舉管理增量資產配置的效果。而在資產機構并入預算機構之后，資產管理機構作為預算機構的一個組成部分，工作性質就發生變化，由單純的資產管理轉向資產管理與預算管理并重，資產管理就成為加強預算管理的一個手段。其地位和作用并不體現在管理的資產規模有多大，而在于對資產的預算管理是否能達到理想狀態。在目前的制度安排下資產機構有意放松部門單位資產需求指標審核的做法在很大程度上可以得到糾正。

五、關于行政事業資產管理的基礎性工作的建議

一是需要健全行政事業資產管理制度。從資產管理所涉及的各個環節來看，無論是資產的融資、投資，還是資產的配置、運營和處置，都需要有健全的制度作為基本的行為依據，特別是資產配置，需要針對不同部門、不同單位的具體情況制訂合理的資產配置標準，才能根據存量資產的情況來判斷其對增量資產的需求是否合理，進而才可以合理確定投資性支出指標；而資產預算運作所涉及的各個環節，包括資產預算的編制、審批、執行和決算更是需要依據《預算法》等法律法規予以規范和約束。這一系列制度、規定的完善構成實現行政事業存量資產管理與增量資產管理緊密結合的制度基礎。

二是強化行政事業資產信息管理系統建設。強化行政事業資產管理、編制資產預算離不開強大的信息系統的支持。行政事業資產管理信息系統建設需加強頂層設計，在省級層面構建全省統一的信息管理系統的基礎上，應逐步創造條件，構建全國統一的行政事業資產管理信息系統；在強化硬件建設的同時，應大力加強軟件建設，緊密結合行政事業資產管理所涉及的各個環節和工作流程，強化系統的數據更新、匯總、分析及審核功能，并能夠根據設定的評判指標體系自動預測和預警；應加大信息共享程度，由一級政府內部行政事業資產管理機構與部門單位之間、部門與部門之間、單位與單位之間的信息共享，擴大到不同級次政府之間、政府與社會之間的信息共享，不斷擴大信息共享范圍并提高信息共享程度，以提高行政事業資產管理工作的透明度，為加強資產監督、做好資產管理工作創造基礎條件。

三是加強行政事業資產管理人才隊伍建設。經濟活動中人是起決定作用的因素。無論是行政事業資產管理還是政府預算管理，都是技術性、專業性非常強的工作，對從業人員的政治思想業務素質要求很高。而要做好行政事業資產管理與預算管理的結合工作，對從業人員素質則有更高要求：其對行政事業資產管理與政府預算管理兩方面的業務和技術要求都要熟悉并掌握。而我國長期存在的資產管理與預算管理由不同機構分工負責的管理模式，使得不少從業人員的知識儲備和業務能力在適用范圍方面存在局限，其對行政事業資產管理和預算管理這兩項工作中的一項可能較為熟悉，但對另一項可能較為生疏，這是加強人才隊伍建設必須著力解決的問題。■

注釋：

①政府財政支出結構必須考慮社會供求結構而相機確定。在社會投資需求過旺而消費需求不足時，政府在預算編制時應加大經常預算支出規模以刺激消費，壓縮資產預算支出規模以抑制投資。