土地征收視野下的公共利益探析

楊健

濟(jì)南市自然資源和規(guī)劃局 山東濟(jì)南 271100

1 我國(guó)關(guān)于公共利益情形的立法現(xiàn)狀

我國(guó)《憲法》、《物權(quán)法》和《土地管理法》均規(guī)定征收的目的是為了滿足公共利益需要。但是公共利益是抽象、模糊的概念，法律中并沒有規(guī)定具體情形。為此國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》列舉式規(guī)定了為公共利益可以進(jìn)行征收的六種情形。但該條例引起了學(xué)者們對(duì)立法效力層級(jí)的質(zhì)疑。有學(xué)者認(rèn)為①，根據(jù)我國(guó)《立法法》第8條第7款明確規(guī)定，對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收、征用必須通過立法。對(duì)于公共利益情形暫時(shí)法律并未作出規(guī)定，國(guó)務(wù)院須經(jīng)全國(guó)人大或其常委會(huì)的授權(quán)才能對(duì)其中的部分事項(xiàng)制定行政法規(guī)。我國(guó)法律關(guān)于公共利益的情形規(guī)定是抽象的，而國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)在效力位階上存在質(zhì)疑[1]。

2 公共利益不適合法律具體化

社會(huì)美國(guó)社會(huì)法學(xué)的創(chuàng)始人羅斯科·龐德認(rèn)為公共利益是指包含在文明社會(huì)生活中并基于這種生活的地位而提出的各種要求、需要和愿望。②法律是抽象的，公共利益涵蓋諸多方面，二者很難做到具體結(jié)合。社會(huì)復(fù)雜多變與法律的滯后性之間存在這天然的矛盾，在具體層面，這種矛盾就轉(zhuǎn)化為法律概念的不確定性③法律有滯后性，在法律中規(guī)定公共利益的情形，在日后出現(xiàn)新的情況，法律還是無法解決是否符合公共利益。公共利益在各個(gè)地區(qū)和不同群體也是不同的，如果法律對(duì)公共利益情形進(jìn)行一刀切判斷，違背立法初衷。所以，公共利益的情形不適合由法律作出明確規(guī)定[2]。

3 探索由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)公共利益情形進(jìn)行判斷

人民代表大會(huì)不僅是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，更是民意代表機(jī)構(gòu)。我國(guó)人民代表大會(huì)制度完善，包括全國(guó)人大和地方各級(jí)人大。在土地征收過程中發(fā)揮人民代表大會(huì)的作用可避免激化社會(huì)矛盾。讓人民代表大會(huì)常委會(huì)對(duì)是否符合公共利益情形作出決定，通過人大代表反映社會(huì)公眾對(duì)征收的意愿，即集體土地征收活動(dòng)在人民群眾心中是否符合公共利益。我國(guó)幅員遼闊，各地經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展不均衡，如果由國(guó)家法律規(guī)定公共利益的情形，在各地適用上存在障礙。例如相似的土地征收事項(xiàng)，如果在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)有可能損害公共利益，但是在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)可能是符合公共利益的。與法律所不同的是各地人民代表大會(huì)掌握本地的實(shí)際情況，可因地制宜作出決定。判斷公共利益不能依靠法官，更不能依靠行政機(jī)關(guān)，而是由人民代表決定，因?yàn)樗麄兪枪怖孀羁煽康谋Ｕ险摺?/p>

筆者建議由地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)集體土地征收是否符合公共利益作出決定。根據(jù)《全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表法》第十六條的規(guī)定，縣級(jí)以上人民代表大會(huì)可以就特別問題成立調(diào)查委員會(huì)。在地方實(shí)施層面，例如《貴州省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第八章特定問題調(diào)查程序，可以由地方人大常委會(huì)啟動(dòng)特別問題調(diào)查程序，對(duì)是否符合公共利益情形進(jìn)行調(diào)查。但是根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，公共利益情形認(rèn)定的權(quán)力屬于縣級(jí)以上人民政府，并不屬于人大常委會(huì)。對(duì)此需要修改認(rèn)定權(quán)力歸屬的條款，賦予人大常委會(huì)認(rèn)定公共利益情形的調(diào)查權(quán)和決定權(quán)。

4 全面衡量公共利益與商業(yè)利益的利益沖突

公共利益代表社會(huì)大眾，商業(yè)利益代表著經(jīng)濟(jì)組織。一般來看，公共利益與商業(yè)利益是對(duì)立的，但是也存在統(tǒng)一的情況。如果土地征收的目的符合開發(fā)商商業(yè)利益，同時(shí)也符合公共利益，這種情況下是否還可以決定征收集體土地?筆者認(rèn)為兩者之間是不沖突的，二者相互交叉可以兼容。例如，某地征收農(nóng)民集體土地進(jìn)行住宅和商業(yè)綜合體的開發(fā)建設(shè)，該項(xiàng)目可以讓農(nóng)民得到土地征收、房屋回遷、生活保障等補(bǔ)償，同時(shí)帶動(dòng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加就業(yè)機(jī)會(huì)。對(duì)開發(fā)商而言，銷售商品房、出租商鋪獲得經(jīng)濟(jì)收益，向政府貢獻(xiàn)納稅。但是，需要分析土地征收結(jié)果會(huì)給公共利益的貢獻(xiàn)和給商業(yè)開發(fā)的貢獻(xiàn)。土地征收項(xiàng)目如果更多的是有利于商業(yè)開發(fā)的利益，只有少部分是有利于公共利益，從表面上看征收是符合公共利益，但是實(shí)質(zhì)上是損害公共利益的。所以要考慮土地征收結(jié)果利于公共利益的強(qiáng)度，既不能一刀切，有利于商業(yè)開發(fā)利益而否定土地征收，也不能讓商業(yè)開發(fā)利益大于公共利益。我國(guó)當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展是首位，所以認(rèn)為二者之間不沖突是符合當(dāng)前國(guó)情和國(guó)家發(fā)展需要的[3]。

5 土地征收法律制度的立法不完善

（1）集體土地所有權(quán)的權(quán)能存在缺陷。《憲法》第十條第二款規(guī)定：“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除有法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。”《土地管理法》第八條規(guī)定：“城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有；農(nóng)村和城郊的土地，除法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留山、自留地屬于農(nóng)民集體所有。”可以看出，我國(guó)土地所有權(quán)的主體只有兩個(gè)，即國(guó)家和農(nóng)民集體。

（2）集體土地所有權(quán)的主體缺失。《民法通則》第七十四條規(guī)定：“集體所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有。”《物權(quán)法》的第五十八條和第五十九條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”，“包括法律規(guī)定屬于集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒山、灘涂”。

6 結(jié)語

土地征收中公共利益的界定問題是一個(gè)難題，單純采取反向排除的方式或者單純采取積極界定的方式對(duì)土地征收中公共利益進(jìn)行界定都存在一定的困難，比如：公共利益概念具有不確定性，正面界定其概念會(huì)導(dǎo)致其外延的不合理擴(kuò)張；而反面排除數(shù)量過多或過少都會(huì)導(dǎo)致對(duì)土地征收中公共利益的解釋產(chǎn)生巨大影響，進(jìn)而不利于保護(hù)財(cái)產(chǎn)權(quán)人的合法財(cái)產(chǎn)。因此，我們不妨將兩種方式相結(jié)合來對(duì)公共利益進(jìn)行界定，正面界定與反向排除方式相輔相成，共同完善土地征收中公共利益的含義。