國(guó)際組織限制豁免的理論探析與實(shí)踐立場(chǎng)

何志鵬 姜晨曦

(1.吉林大學(xué)，吉林 長(zhǎng)春 130012)

歷史上國(guó)際組織在有限的運(yùn)作范圍內(nèi)，更多的是幫助或協(xié)調(diào)其他行動(dòng)者而非進(jìn)行直接參與或?qū)嵤┯行Э刂啤＂貱arla Ferstman, International Organizations and the Fight for Accountability, Oxford University Press, 2017, p. 1.隨著國(guó)際組織數(shù)量的增長(zhǎng)、職能領(lǐng)域的延伸，其作用和影響力不斷擴(kuò)大，國(guó)際組織行為越來(lái)越多地直接作用于私人主體。國(guó)際組織亦可能實(shí)施不法行為，而私人主體對(duì)其遭受的損害卻因國(guó)際組織享有的廣泛豁免而無(wú)法得到救濟(jì)。受特定歷史條件和《聯(lián)合國(guó)特權(quán)與豁免公約》等國(guó)際條約的影響，各國(guó)在司法實(shí)踐中給予國(guó)際組織絕對(duì)豁免已經(jīng)成為較為普遍的做法。②Tiina Pajuste, “The Evolution of the Concept of Immunity of International Organizations”, East-West Studies, No. 8, 2017, pp. 18-20.然而隨著國(guó)際人權(quán)保護(hù)水平的不斷提升，公民個(gè)人權(quán)利保護(hù)意識(shí)的覺(jué)醒，國(guó)際社會(huì)及各國(guó)國(guó)內(nèi)法院對(duì)于國(guó)際組織所享有的絕對(duì)豁免提出越來(lái)越多的質(zhì)疑，司法實(shí)踐開(kāi)始出現(xiàn)推翻以往絕對(duì)豁免慣例的裁決。法院開(kāi)始對(duì)國(guó)際組織的豁免加以限制或以“有效替代救濟(jì)機(jī)制”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析。國(guó)際組織絕對(duì)豁免在維護(hù)私人主體合法權(quán)益、建立完善人權(quán)保護(hù)機(jī)制、發(fā)展健全國(guó)際法治等方面產(chǎn)生的負(fù)面影響，促使限制豁免成為司法實(shí)踐的另一種選擇而被國(guó)際社會(huì)重新考量。雖然司法實(shí)踐中國(guó)際組織享有較大程度豁免仍然居于主導(dǎo)地位，限制國(guó)際組織豁免所具有的合理性及可操作性已經(jīng)開(kāi)始顯露。

一、司法實(shí)踐對(duì)國(guó)際組織絕對(duì)豁免的否定

國(guó)際組織的豁免主要指國(guó)際組織及其官員、財(cái)產(chǎn)和檔案不受其所在國(guó)家司法程序的干擾。國(guó)際組織豁免的取得主要通過(guò)以下幾種方式：國(guó)際組織的規(guī)約；國(guó)際組織與其成員國(guó)之間的協(xié)議；國(guó)際組織與其總部所在國(guó)之間的協(xié)議。自國(guó)際組織豁免這一概念產(chǎn)生以來(lái)，多數(shù)國(guó)家對(duì)國(guó)際組織一直秉持給予其較大程度豁免的態(tài)度：英美國(guó)內(nèi)法院傾向于給予與國(guó)際組織有關(guān)的雇傭爭(zhēng)端以豁免，德國(guó)的某些法院對(duì)于國(guó)際組織的行政法庭十分順從，近年來(lái)一些國(guó)家對(duì)國(guó)際組織的內(nèi)部司法體系進(jìn)行了評(píng)估，然而判定國(guó)際組織不具備相應(yīng)替代性爭(zhēng)端解決機(jī)制并拒絕給予國(guó)際組織豁免的國(guó)家仍然為數(shù)尚少。[注]Philippa Webb, “The Immunity of States, Diplomats and International Organizations in Employment Disputes: The New Human Rights Dilemma?” The European Journal of International Law, Vol. 27, No. 3, 2016, p. 757.這種使國(guó)際組織免于各種司法程序的做法實(shí)際上成為一種“絕對(duì)”豁免，[注]Cedric Ryngaert, “The Immunity of International Organizations before Domestic Courts: Recent Trends”, International Organizations Law Review, Vol. 7, No. 1, 2010, p. 146.有學(xué)者指出，無(wú)論是從國(guó)際組織豁免權(quán)的法律基礎(chǔ)還是各國(guó)國(guó)內(nèi)法院實(shí)踐出發(fā)，一般認(rèn)為國(guó)際組織享有絕對(duì)豁免；[注]謝海霞：“論國(guó)際組織豁免權(quán)的性質(zhì)之爭(zhēng)”，《東岳論叢》，2012年第10期，第156頁(yè)。限制豁免尚未形成國(guó)際習(xí)慣法，將其適用于國(guó)際組織的管轄豁免為之尚早。[注]謝海霞：“國(guó)際組織管轄豁免從絕對(duì)豁免走向限制豁免”，《政法論叢》，2014年第5期，第31頁(yè)。

然而，隨著國(guó)際組織侵犯公民個(gè)人合法權(quán)益的現(xiàn)象不斷增多、國(guó)際組織絕對(duì)豁免與第三方權(quán)益保護(hù)之間矛盾的加深，關(guān)于國(guó)際組織特權(quán)與豁免的爭(zhēng)論不再局限于某些更具代表性的個(gè)別國(guó)際組織。即使是傾向于支持國(guó)際組織絕對(duì)豁免的國(guó)家，也已經(jīng)開(kāi)始在司法實(shí)踐中，對(duì)國(guó)際組織的豁免范圍進(jìn)行重新界定。國(guó)際法的發(fā)展進(jìn)程中，國(guó)際組織絕對(duì)豁免看似處于主導(dǎo)地位，然而實(shí)際上國(guó)際組織的豁免范圍自產(chǎn)生以來(lái)即不具有固定答案，在司法實(shí)踐中限制豁免始終作為一種可能而存在。尤其在國(guó)家豁免由絕對(duì)走向相對(duì)后，是否應(yīng)對(duì)國(guó)際組織的豁免進(jìn)行限制再次引起社會(huì)關(guān)注。

根據(jù)1945年美國(guó)《國(guó)際組織豁免法案》(International Organizations Immunities Act，簡(jiǎn)稱IOIA)的規(guī)定，國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)享有外國(guó)政府所享有的免于訴訟及各種形式的司法程序的豁免，除非該國(guó)際組織明示放棄其豁免。美國(guó)《國(guó)際組織豁免法案》并未明確規(guī)定國(guó)際組織的豁免范圍，而是將其類比于外國(guó)政府的豁免，并將享有特權(quán)與豁免的國(guó)際組織，以美國(guó)為其成員國(guó)且被設(shè)定成總統(tǒng)通過(guò)行政手段應(yīng)當(dāng)享有特權(quán)與豁免兩個(gè)條件加以限定。但1976年美國(guó)頒布《外國(guó)主權(quán)豁免法案》(Foreign Sovereign Immunities Act，簡(jiǎn)稱FSIA)規(guī)定，外國(guó)政府的豁免由絕對(duì)豁免轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)豁免。由此產(chǎn)生的問(wèn)題在于，國(guó)際組織是應(yīng)當(dāng)享有《國(guó)際組織豁免法案》頒布時(shí)外國(guó)政府所享有的豁免，還是應(yīng)當(dāng)依據(jù)美國(guó)國(guó)內(nèi)法律的變遷而做出相應(yīng)的變更解釋。由此美國(guó)法院對(duì)于《國(guó)際組織豁免法案》的適用也出現(xiàn)了分歧。

早在1980年布羅德本特訴美洲國(guó)家組織案中，法院做出判定，雇傭爭(zhēng)議不應(yīng)當(dāng)受到來(lái)自國(guó)際組織外部的干擾。[注]Broadbent v. Organization of American States, 628 F.2d 27 (D.C. Cir. 1980), See “United States: Court of Appeals for the District of Columbia Circuit Decision in Broadbent v. Organization of American States (U.S. Foreign Sovereign Immunities Act; Immunity of International Organizations)”, International Legal Materials, Vol. 19, No. 1, 1980, pp. 208-218.隨后塔克訴泛美衛(wèi)生組織案中上訴法院維持了駁回起訴的裁決，而避免了對(duì)國(guó)際組織是否享有絕對(duì)豁免進(jìn)行判定。[注]Monroe Leigh, “Tuck v. Pan American Health Organization. 668 F.2d 547”, The American Journal of International Law, Vol. 76, No. 3, 1982, pp. 623-624.1983年門達(dá)羅訴世界銀行案，法院判定世界銀行享有豁免而未支持門達(dá)羅的訴訟請(qǐng)求。法院指出銀行的作用在于提供多國(guó)協(xié)同行為以促進(jìn)國(guó)際貿(mào)易的發(fā)展和平衡增長(zhǎng)，豁免的目的在于使世界銀行一樣的組織免受國(guó)際政策的影響，而使其免于法律程序、財(cái)務(wù)控制、稅收和義務(wù)等方面的內(nèi)容。[注]Frances Wright Henderson, “How Much Immunity for International Organizations: Mendara v. World Bank”, North Carolina Journal of International Law and Commercial Regulation, Vol. 10, No. 2, 1985, p. 489.法院采取了將與國(guó)際組織有關(guān)的法律問(wèn)題留置國(guó)際組織內(nèi)部解決的路徑，因此法庭不愿就門達(dá)羅的訴訟請(qǐng)求是否為國(guó)際組織的職能必要、應(yīng)如何給予豁免這一問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的討論。[注]同②, pp. 496-497.

1997年的倫德?tīng)?斯佩蘭扎訴納西姆案，則做出了有關(guān)國(guó)際組織豁免是否應(yīng)當(dāng)比照適用《外國(guó)主權(quán)豁免法案》國(guó)家豁免相應(yīng)規(guī)則的裁決。本案是公民個(gè)人就雇主對(duì)其施加的毆打、侮辱而提起的損害賠償之訴，法院排除了此種行為內(nèi)部行政管理事項(xiàng)的屬性，并由此否定了國(guó)際組織的絕對(duì)豁免，法院認(rèn)為本案應(yīng)當(dāng)適用美國(guó)《外國(guó)主權(quán)豁免法案》的有關(guān)規(guī)定。[注]Rendall-Speranza v. Nassim, 107 F.3d 913 (D.C. Cir. 1997), Cf. Christopher Lee Price v. UNISEA, INC., International Pacific Halibut Commission & Sompo Japan Insurance Company of America, Judgement of 07 December 2012, No. S-14184, Supreme Court of Alaska.然而其后1998年阿特金森訴美洲開(kāi)發(fā)銀行案否定了倫德?tīng)?斯佩蘭扎訴納西姆案中比照適用《外國(guó)主權(quán)豁免法案》限制國(guó)家豁免的做法，而給予了國(guó)際組織豁免。[注]Atkinson v. Inter-American Development Bank, 156 F.3d 1335 (D.C. Cir. 1998), See “United States Court of Appeals for the District of Columbia Circuit: Atkinson v. Inter-American Development Bank, et al”, International Legal Materials, Vol. 38, No. 1, 1999, pp. 91-99.阿特金森訴美洲開(kāi)發(fā)銀行案中，特區(qū)巡回法院認(rèn)為，美國(guó)《國(guó)際組織豁免法案》為國(guó)際組織的豁免提供了一個(gè)清晰的監(jiān)控體系，總統(tǒng)持有修改、決定、限制甚至取消某一國(guó)際組織豁免的權(quán)力；國(guó)際組織的豁免與總統(tǒng)的決定而非外國(guó)主權(quán)豁免法律的發(fā)展相關(guān)。本案中法院支持了國(guó)際組織的絕對(duì)豁免，美國(guó)國(guó)內(nèi)法院基本延續(xù)并遵循了這一案例，大多給予國(guó)際組織以絕對(duì)豁免。[注]謝海霞：“國(guó)際組織管轄豁免從絕對(duì)豁免走向限制豁免”，《政法論叢》，2014年第5期，第26頁(yè)。

即便如此，一直采取絕對(duì)豁免的美國(guó)在近年來(lái)亦有所轉(zhuǎn)變。2010年歐斯諾卡爾瓦(OSS Nokalva)公司訴歐洲航天局案，美國(guó)地方法院判定歐洲航天局放棄了豁免，而在上訴中美國(guó)第三巡回法庭直接判定，歐洲航天局本不享有絕對(duì)豁免。本案中第三巡回法庭做出了與阿特金森訴美洲開(kāi)發(fā)銀行案完全不同的判定：美國(guó)《國(guó)際組織豁免法案》應(yīng)當(dāng)涵蓋有關(guān)外國(guó)主權(quán)豁免方面法律的發(fā)展和變化。法院指出，給予國(guó)際組織不同于主權(quán)國(guó)家的豁免是不被接受的，此種做法甚至?xí)偈箛?guó)家通過(guò)國(guó)際組織行為而逃避其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。[注]OSS Nokalva, Inc. v. European Space Agency, 617 F.3d 756 (3d. Cir. 2010), Judgement of 16 August 2010, Nos. 09-3601, 09-3640, United States Court of Appeals, Third Circuit.

2018年5月21日，美國(guó)最高法院決定審理杰姆訴國(guó)際金融公司案，同樣涉及國(guó)際組織豁免問(wèn)題，也是美國(guó)最高法院首次決定對(duì)如國(guó)際金融公司一般的國(guó)際組織是否會(huì)對(duì)其有害行為負(fù)責(zé)進(jìn)行審理。本案中，杰姆地區(qū)的農(nóng)民和漁民居住和生活的區(qū)域被印度古吉拉特邦地區(qū)塔塔蒙德拉(Tata Mundra)煤電廠的建設(shè)所污染。國(guó)際金融公司提供的貸款被用于該廠的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)，而貸款協(xié)議中包含了防止社會(huì)和環(huán)境損害的規(guī)定。盡管塔塔蒙德拉煤電廠是造成污染的直接原因，原告方于國(guó)際金融公司的美國(guó)總部所在地對(duì)其提起訴訟：該廠的建設(shè)污染了地下水、海洋生物，并將廢氣排至空氣中；對(duì)國(guó)際金融公司項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)察的巡查官也認(rèn)為國(guó)際金融公司在減少社會(huì)和環(huán)境損害方面有所疏忽。訴訟中國(guó)際金融公司并沒(méi)有否認(rèn)損害的存在，而是認(rèn)為美國(guó)法律賦予了國(guó)際組織免于承擔(dān)責(zé)任的權(quán)利。美國(guó)特區(qū)巡回法院參照阿特金森訴美洲開(kāi)發(fā)銀行案，判定國(guó)際金融公司享有絕對(duì)豁免，但美國(guó)最高法院撤銷了這一裁定，并將案件發(fā)回重審。[注]Jam et al. v. International Finance Corp., Judgement of 27 February 2019, No. 17-1011, United States Supreme Court.裁決指出美國(guó)《外國(guó)主權(quán)豁免法案》應(yīng)當(dāng)對(duì)國(guó)際組織起到規(guī)制作用，因此國(guó)際金融公司不享有絕對(duì)豁免。盡管這一觀點(diǎn)并未得到所有法官的認(rèn)同，[注]布雷耶(Breyer)法官在裁決所附不同意見(jiàn)中指出，鑒于國(guó)際組織和民族國(guó)家之間的差異，以及該法案的目的和不良后果風(fēng)險(xiǎn)的考量，商業(yè)和非商業(yè)訴訟中都應(yīng)給予豁免。美國(guó)最高法院對(duì)于限制國(guó)際組織豁免的支持仍然具有重要意義。

與之相應(yīng)，近年來(lái)歐洲法院也并不傾向于盲目給予國(guó)際組織“絕對(duì)”豁免。歐洲人權(quán)法院在韋特和肯尼迪訴德國(guó)案中指出，如果存在替代解決機(jī)制，那么給予國(guó)際組織豁免應(yīng)當(dāng)被接受。[注]Waite and Kennedy v. Germany, Judgement of 18 February 1999, Application No. 26083/94, European Court of Human Rights, paras. 68-69.本案中法院認(rèn)為歐洲航天局建立公約及其附件為私人爭(zhēng)端提供了多種救濟(jì)方式，由于替代性解決機(jī)制的存在，歐洲航天局享有豁免并不違反歐洲人權(quán)公約的規(guī)定。因此歐洲法院對(duì)于國(guó)際組織采取的是有條件的豁免。這一標(biāo)準(zhǔn)促使歐洲各國(guó)法院以人權(quán)影響評(píng)估取代功能必要性分析，即對(duì)受損主體能否獲得其他救濟(jì)手段進(jìn)行判斷：如果存在替代性的解決機(jī)制，法院將支持國(guó)際組織的豁免。[注]August Reinisch, “The Immunity of International Organizations and the Jurisdiction of Their Administrative Tribunals”, Chinese Journal of International Law, Vol. 7, No. 2, 2008, pp. 295-296.

2017年1月20日荷蘭最高法院在歐洲專利組織勞動(dòng)爭(zhēng)議案中，參照韋特和肯尼迪訴德國(guó)案進(jìn)行分析，最終認(rèn)定存在合理替代機(jī)制以為當(dāng)事方提供救濟(jì)，由此撤銷了上訴法院否定歐洲專利組織管轄豁免的裁定。[注]European Patent Organisation v. Vakbondsunie van het Europees Octrooibureau (VEOB, The Hague Chapter) and SUEPO (Staff Union of the European Patent Office), Judgement of 20 January 2017, No. 15/02186, Supreme Court of the Netherlands.歐洲專利組織可以援引豁免，因此荷蘭法院對(duì)本案無(wú)管轄權(quán)。盡管采取此種路徑，涉及到對(duì)替代機(jī)制實(shí)際效力的分析，但其為法院否定國(guó)際組織的豁免提供了一種可能。同時(shí)法院也開(kāi)始對(duì)國(guó)際組織內(nèi)部解決機(jī)制的有效性進(jìn)行判斷，如果此種機(jī)制未被認(rèn)定為充分有效，國(guó)際組織則不能享有豁免。[注]Supreme Site Services GMBH et al. v. de NAVO-onderdelen, Judgement of 8 February 2017, No. C/03/217614 / HA ZA 16/130, Maastricht. 本案為與北大西洋公約組織有關(guān)的勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟，馬斯特里赫特地區(qū)法院判定由北大西洋公約組織代表組成的工作組不能被視為充分有效的替代救濟(jì)方式，基于這一原因，北大西洋公約組織不能于本案享有豁免。

由此可知，國(guó)際組織當(dāng)然享有“絕對(duì)”豁免已不能再被視為普遍情況。越來(lái)越多的國(guó)內(nèi)法院開(kāi)始對(duì)國(guó)際組織進(jìn)行不同于以往絕對(duì)豁免模式的分析，并在此基礎(chǔ)上對(duì)豁免范圍加以限制。雖然司法實(shí)踐中歐洲國(guó)家法院通過(guò)“替代性解決機(jī)制”標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行分析后，給予國(guó)際組織豁免的情況仍占多數(shù)，但卻不能忽略其在否定國(guó)際組織絕對(duì)豁免方面的嘗試。即使是與國(guó)際組織聯(lián)系更為緊密的國(guó)家，也因國(guó)際法的發(fā)展而開(kāi)始重新審視這一問(wèn)題，由此對(duì)于國(guó)際組織絕對(duì)豁免的直接否定隨之不斷增加。

二、國(guó)際組織絕對(duì)豁免體制構(gòu)建的困境

有關(guān)國(guó)際組織特權(quán)與豁免的具體規(guī)定并未隨國(guó)際組織的萌芽而產(chǎn)生。以二戰(zhàn)后成立的聯(lián)合國(guó)為例，《聯(lián)合國(guó)憲章》第104條規(guī)定：“本組織于每一會(huì)員國(guó)之領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)享受于執(zhí)行其職務(wù)及達(dá)成其宗旨所必需之法律行為能力”；第105條比較籠統(tǒng)的規(guī)定了：“本組織于每一會(huì)員國(guó)之領(lǐng)土內(nèi)，應(yīng)享受于達(dá)成其宗旨所必需之特權(quán)及豁免。”有學(xué)者將其稱為“功能性”人格與“功能性”豁免。[注]August Reinisch, “Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations, Convention on the Privileges and Immunities of the Specialized Agencies”, UN, December 1, 2018, http://legal.un.org/avl/pdf/ha/cpiun-cpisa/cpiun-cpisa_e.pdf, pp. 1-2.在隨后的國(guó)際條約中聯(lián)合國(guó)才將有關(guān)其特權(quán)與豁免的問(wèn)題細(xì)化：1946年《聯(lián)合國(guó)特權(quán)與豁免公約》(Convention on the Privileges and Immunities of the United Nations，也稱《總公約》)，1948年《專門機(jī)構(gòu)特權(quán)與豁免公約》(Convention on the Privileges and Immunities of the Specialized Agencies，也稱《專門機(jī)構(gòu)公約》)，1947年《聯(lián)合國(guó)與美國(guó)關(guān)于聯(lián)合國(guó)總部的協(xié)定》(Agreement between the United Nations and the United States of America Regarding the Headquarters of the United Nations，也稱《美國(guó)東道國(guó)協(xié)議》)，1960年《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)特權(quán)和豁免協(xié)定》(Agreement on the Privileges and Immunities of the International Atomic Energy Agency)等。

使聯(lián)合國(guó)免受其成員國(guó)的影響并更好地履行職能，是賦予聯(lián)合國(guó)廣泛豁免的重要原因。在聯(lián)合國(guó)相關(guān)公約的影響下，區(qū)域?qū)用骖C布了《歐洲理事會(huì)特權(quán)和豁免總協(xié)定》和《美洲國(guó)家組織特權(quán)和豁免協(xié)定》等條約。美國(guó)以寬松的規(guī)定吸引聯(lián)合國(guó)將其總部設(shè)在本國(guó)，對(duì)其他國(guó)家也起到了示范作用，眾多總部或所在地協(xié)定受到了“絕對(duì)”豁免的影響。相關(guān)公約對(duì)豁免事項(xiàng)爭(zhēng)端解決機(jī)制的規(guī)定，似乎更增強(qiáng)了“絕對(duì)”豁免的正當(dāng)性。[注]例如《聯(lián)合國(guó)特權(quán)與豁免公約》第8條第29節(jié)規(guī)定：聯(lián)合國(guó)應(yīng)對(duì)聯(lián)合國(guó)為當(dāng)事人之契約或其他私法上所生之爭(zhēng)端，或牽涉因公務(wù)地位而享有豁免權(quán)且未經(jīng)秘書(shū)長(zhǎng)所棄權(quán)的聯(lián)合國(guó)的任何職員的爭(zhēng)端，提供適當(dāng)?shù)慕鉀Q方式。

在相當(dāng)長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，國(guó)際組織處理的主要是與國(guó)家之間的關(guān)系。然而隨著國(guó)際社會(huì)的發(fā)展，國(guó)際組織亦在發(fā)生改變，其行為越來(lái)越多地直接影響到個(gè)人，與此同時(shí)對(duì)個(gè)人權(quán)益造成損害的情形也在逐漸增多。將人權(quán)保護(hù)作為重要目標(biāo)的聯(lián)合國(guó)，伴隨其行動(dòng)的卻是暴力犯罪在數(shù)量上的遞增。[注]Bruce C. Rashkow, “Above the Law? Innovating Legal Responses to Build a More Accountable U.N.: Where is the U.N. Now?” ILSA Journal of International & Comparative Law, Vol. 23, No. 2, 2017, p. 362.而諸多與國(guó)際組織責(zé)任有關(guān)的訴訟，因其享有的絕對(duì)豁免，遭受損害的個(gè)人無(wú)法獲得有效救濟(jì)，另一方面國(guó)際組織不斷擴(kuò)張的職能進(jìn)一步提升了這種可能性。2010年聯(lián)合國(guó)維和部隊(duì)在行動(dòng)中的疏忽引發(fā)的霍亂造成海地人口的大量死亡，[注]Thomas G. Bode, “Cholera in Haiti: United Nations Immunity and Accountability”, Georgetown Journal of International Law, Vol. 47, No.2, 2016, pp. 760-764.而因聯(lián)合國(guó)享有的豁免海地居民無(wú)法通過(guò)司法途徑得到任何補(bǔ)償。[注]引起嚴(yán)重后果卻因聯(lián)合國(guó)的絕對(duì)豁免而未能對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行合理補(bǔ)償而引起廣泛關(guān)注的案例還有：科索沃鉛中毒案、盧旺達(dá)大屠殺案、斯雷布雷尼察案等。《聯(lián)合國(guó)與海地政府間關(guān)于聯(lián)合國(guó)在海地行動(dòng)地位的協(xié)定》雖然對(duì)替代性救濟(jì)機(jī)制做了規(guī)定，但實(shí)際上這些規(guī)定從未得到實(shí)施。[注]魏嫵媚:“論聯(lián)合國(guó)‘功能相關(guān)絕對(duì)豁免’困境及應(yīng)對(duì)——以海地霍亂案為視角”，《法學(xué)評(píng)論》，2018年第2期，第159頁(yè)。此種情況已不再是個(gè)別現(xiàn)象，由于規(guī)則體系的不健全，國(guó)際組織在類型、職能范圍上的擴(kuò)展，導(dǎo)致個(gè)人權(quán)益受到損害而難以獲得救濟(jì)，這一后果在概率上的提升似乎成為必然。

考慮到個(gè)人權(quán)益受到國(guó)際組織行為損害的現(xiàn)象不斷增多，國(guó)際組織也開(kāi)始采取一定的措施進(jìn)行應(yīng)對(duì)。聯(lián)合國(guó)大會(huì)決定于2009年12月31日廢止聯(lián)合國(guó)行政法院，設(shè)立聯(lián)合國(guó)爭(zhēng)議法庭(UN Dispute Tribunal)和上訴法庭(UN Appeals Tribunal)。然而此種內(nèi)部爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)現(xiàn)階段僅適用于雇傭爭(zhēng)議。2015年聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)署強(qiáng)制性社會(huì)和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)創(chuàng)立的獨(dú)立責(zé)任機(jī)制生效，以確保聯(lián)合國(guó)行動(dòng)中的行為能與其政策、程序相符。[注]“Social and Environmental Compliance Review and Stakeholder Response Mechanism”, UNDP, December 1, 2018, http://www.undp.org/content/undp/en/home/accountability/audit/secu-srm.html.而此機(jī)制并無(wú)大量的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)作為支撐，在相對(duì)較短的創(chuàng)立時(shí)間下其有效性尚難以判斷。安理會(huì)設(shè)立監(jiān)察專員，專員有權(quán)對(duì)被錯(cuò)誤列入聯(lián)合國(guó)執(zhí)行名單的個(gè)人案例進(jìn)行調(diào)查。然而聯(lián)合國(guó)并未設(shè)立類似的永久性問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)處理聯(lián)合國(guó)其他行動(dòng)中的問(wèn)題，仍有大量在聯(lián)合國(guó)行動(dòng)中遭受不公正待遇的個(gè)體無(wú)法獲得救濟(jì)。

與聯(lián)合國(guó)相比，早在1993年世界銀行集團(tuán)就為受到或可能受到世界銀行資助項(xiàng)目傷害的個(gè)人設(shè)立了獨(dú)立的投訴機(jī)制——監(jiān)察組。監(jiān)察組由來(lái)自不同國(guó)家的三名成員組成，直接向銀行執(zhí)行董事會(huì)報(bào)告并獨(dú)立于銀行管理層。監(jiān)察范圍包括由國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行、國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)以及世界銀行管理的信托基金資助的項(xiàng)目。對(duì)國(guó)際金融公司和多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)支持的項(xiàng)目的投訴，由合規(guī)顧問(wèn)/巡查官辦公室(CAO)處理。監(jiān)察組收到的請(qǐng)求涉及環(huán)境評(píng)估、原住民知情權(quán)等其他與人權(quán)保護(hù)密切相關(guān)的內(nèi)容。

然而,監(jiān)察組能夠發(fā)揮的實(shí)際作用十分有限，甚至可以說(shuō)其影響力在相當(dāng)程度上只能止步于道德層面。監(jiān)察組指導(dǎo)手冊(cè)明確指出：向監(jiān)察組提交投訴可能使世界銀行管理層采取行動(dòng)糾正傷害。監(jiān)察組會(huì)對(duì)傷害是否與世界銀行政策和程序的違反有關(guān)作出裁決；幫助提高對(duì)傷害或潛在傷害的關(guān)注，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)以協(xié)助未來(lái)的世界銀行項(xiàng)目避免類似傷害。監(jiān)察組直接向世界銀行執(zhí)行董事會(huì)報(bào)告，銀行管理層有責(zé)任受理并回應(yīng)監(jiān)察組的調(diào)查結(jié)果。然而監(jiān)察組不能保證由世界銀行資助的項(xiàng)目所造成的傷害會(huì)被終止或得到預(yù)防，監(jiān)察組不是具有執(zhí)法能力的法庭，監(jiān)察組也不會(huì)對(duì)借貸政府進(jìn)行調(diào)查。監(jiān)察組的作用在一定程度上是讓項(xiàng)目帶來(lái)的損害得到關(guān)注，讓受害者遭受的問(wèn)題能夠引起有關(guān)層面的重視。

究其本質(zhì)，此種機(jī)制是圍繞國(guó)際組織的豁免及其成員國(guó)的特權(quán)而精心設(shè)計(jì)的。非國(guó)家行為者并不能要求監(jiān)察組調(diào)查主權(quán)行為者的行為，而只能對(duì)世界銀行集團(tuán)與其操作準(zhǔn)則和程序不符而帶來(lái)?yè)p害的行為提起訴求。[注]“How to File a Request for Inspection to the World Bank Inspection Panel: General Guidelines”, WB, December 1, 2018, http://www.inspectionpanel.org/sites/ip-ms8.extcc.com/files/Guidelines_How%20to%20File_for_web.pdf.上述機(jī)制得出的結(jié)果并不具有強(qiáng)制執(zhí)行的效力，世界銀行集團(tuán)的領(lǐng)導(dǎo)層可以選擇性的接受或是直接拒絕。杰姆訴國(guó)際金融公司案即是巡查官的批評(píng)并未能使國(guó)際金融公司減輕對(duì)社會(huì)和環(huán)境的損害而引發(fā)的訴訟。[注]Jam et al. v. International Finance Corp., Judgement of 27 February 2019, No. 17-1011, United States Supreme Court.

國(guó)際貨幣基金組織也創(chuàng)立了獨(dú)立評(píng)估辦公室來(lái)研究關(guān)涉國(guó)際組織行為的問(wèn)題，然而獨(dú)立評(píng)估辦公室并不具有接收當(dāng)事方訴求或是開(kāi)啟調(diào)查的權(quán)力，辦公室也沒(méi)有做出報(bào)告的義務(wù)。[注]Independent Evaluation Office of The Int’L Monetary Fund, IMF, Feburary 27, 2018, http://www.ieo-imf.org/ieo/pages/IEOHome.aspx.由此可知國(guó)際組織為第三方提供的爭(zhēng)端解決機(jī)制，現(xiàn)階段對(duì)受害人在獲得賠償方面的實(shí)際效用十分有限。盡管部分國(guó)際組織的組成文件對(duì)豁免的放棄做出了規(guī)定，多數(shù)情況下國(guó)際組織并不妥協(xié)，而是要求絕對(duì)豁免以避免參與訴訟。《國(guó)際復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行協(xié)定》、《國(guó)際金融公司協(xié)定》、《國(guó)際開(kāi)發(fā)協(xié)會(huì)協(xié)定》、《多邊投資擔(dān)保機(jī)構(gòu)公約》、《國(guó)際貨幣基金組織協(xié)定》等對(duì)豁免的限制并沒(méi)有阻礙上述國(guó)際組織在司法實(shí)踐中享有絕對(duì)豁免。因而國(guó)際組織主動(dòng)改革、擴(kuò)大放棄豁免的范圍，或許存在一定的可能性，但這一進(jìn)程的遲緩及其將遇到的阻礙可以預(yù)見(jiàn)。

國(guó)際組織所創(chuàng)設(shè)的替代解決機(jī)制大多未能為受損主體提供救濟(jì)這一事實(shí)，也給歐洲法院在判定國(guó)際組織是否享有豁免時(shí)所采取的“人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”蒙上陰影。這一標(biāo)準(zhǔn)旨在依據(jù)《歐洲人權(quán)公約》第6條的規(guī)定，使公民免于遭受因國(guó)際組織絕對(duì)豁免而無(wú)法提起訴訟的情形。而在實(shí)踐中，這一標(biāo)準(zhǔn)究竟是對(duì)國(guó)際組織豁免進(jìn)行了有效限制，還是僅僅為絕對(duì)豁免遮上面紗，需要進(jìn)一步的分析考量。另一方面，約束國(guó)際組織的強(qiáng)行法規(guī)則有限，歐盟加入《歐洲人權(quán)公約》屬于國(guó)際組織的特殊情況，絕大多數(shù)的國(guó)際組織所承擔(dān)的人權(quán)保護(hù)義務(wù)與國(guó)家不同，二者無(wú)法相提并論。與此同時(shí)國(guó)際司法機(jī)構(gòu)普遍對(duì)國(guó)際組織不享有管轄權(quán)，國(guó)際組織并不能成為被訴主體，私人主體的訴訟資格同樣受限。也就是說(shuō)國(guó)內(nèi)法院采取松散的替代解決機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)給予國(guó)際組織豁免，加之國(guó)際司法機(jī)制的多重限制，私人主體獲得公正審判的權(quán)利很可能將被完全剝奪。因此“人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”在實(shí)踐中的適用并不盡如人意，其能否被推廣開(kāi)來(lái)尚存疑問(wèn)。

綜上所述，國(guó)際組織實(shí)際享有的與公約、協(xié)定規(guī)定并不相符的絕對(duì)豁免，對(duì)第三方尤其是私人權(quán)益的保護(hù)產(chǎn)生了諸多消極影響，甚至成為人權(quán)保護(hù)的阻礙。國(guó)際組織為此建立的內(nèi)部解決機(jī)制本身即存在發(fā)展、完善的空間，其并未能充分承擔(dān)提供有效救濟(jì)的責(zé)任，而以之為基礎(chǔ)判斷國(guó)際組織是否享有豁免也因此變得缺乏可適用性。由此可知國(guó)際組織絕對(duì)豁免已經(jīng)對(duì)人權(quán)保護(hù)、法制健全產(chǎn)生了反作用，隨之形成的國(guó)際組織內(nèi)部解決機(jī)制以及國(guó)內(nèi)法院裁判中的應(yīng)對(duì)機(jī)制并不能抵消絕對(duì)豁免帶來(lái)的負(fù)面影響。國(guó)際組織絕對(duì)豁免不僅在其本源上即缺乏合理性，與此同時(shí)用以維護(hù)絕對(duì)豁免的解決機(jī)制及其他輔助方式根本難以中和現(xiàn)實(shí)中絕對(duì)豁免帶來(lái)的損害。國(guó)際組織絕對(duì)豁免屬于特定歷史條件下的產(chǎn)物，這一體制的構(gòu)建并不具備相應(yīng)的理論和實(shí)踐基礎(chǔ)，國(guó)際組織豁免應(yīng)當(dāng)進(jìn)行制度上的調(diào)整或是回歸。

三、第三方獲得救濟(jì)途徑及限制豁免的合理性

3.1 職能必要說(shuō)的正確解讀

在國(guó)際組織剛剛興起的時(shí)代背景下，保護(hù)國(guó)際組織免于外部力量干涉最有效的途徑，即為使國(guó)際組織及其官員、財(cái)產(chǎn)、檔案免于來(lái)自其成員方的管轄。[注]Daniel D. Bradlow, “Using a Shield as a Sword: Are International Organizations Abusing Their Immunity?” Temple International and Comparative Law Journal, Vol. 31, No. 1, 2017, p. 53.處于發(fā)展初級(jí)階段的國(guó)際組織被賦予了“絕對(duì)”豁免，此時(shí)的國(guó)際組織也極少存在直接侵犯私人權(quán)益的情形。然而當(dāng)今社會(huì)國(guó)際組織的規(guī)模、職能范圍不斷擴(kuò)張，國(guó)際人權(quán)保護(hù)水平不斷提高，私人已經(jīng)成為國(guó)際法可以直接作用的對(duì)象。國(guó)際組織所享有的豁免范圍需要被重新審視。

有學(xué)者將給予國(guó)際組織豁免的主要理由歸納為：確保國(guó)際組織的獨(dú)立，使其免受國(guó)內(nèi)政治力量的干涉；國(guó)內(nèi)法院可能存在偏見(jiàn)或是有失誠(chéng)信之時(shí)；使國(guó)際組織免于遭受基于惡意而提起的無(wú)意義的訴訟；如果允許國(guó)內(nèi)法院對(duì)國(guó)際組織的行為進(jìn)行審查，不同法院可能會(huì)對(duì)其作出不同裁決。[注]Niels Blokker, “International Organizations: The Untouchables?” International Organizations Law Review, Vol. 10, No. 2, 2013, p. 272.上述理由因其據(jù)有的合理性而得到了普遍的認(rèn)可。支撐國(guó)際組織特權(quán)與豁免的理論依據(jù)主要有職能必要說(shuō)、代表性說(shuō)、公平受益說(shuō)等學(xué)說(shuō)，其中以職能必要說(shuō)接受最為廣泛：賦予國(guó)際組織相應(yīng)的豁免以保證國(guó)際組織運(yùn)轉(zhuǎn)的獨(dú)立及其職能的有效履行。國(guó)際組織的特權(quán)與豁免使其免受外部的不合理影響，以確保各組織能完成其使命。[注]李贊：“國(guó)際組織豁免的理論依據(jù)”，《北方法學(xué)》，2011年第3期，第116頁(yè)。職能必要是國(guó)際組織享有豁免的依據(jù)，然而將“通過(guò)對(duì)職能必要的限制解釋來(lái)限制國(guó)際組織豁免權(quán)的適用范圍”[注]謝海霞：“論國(guó)際組織豁免權(quán)的性質(zhì)之爭(zhēng)”，《東岳論叢》，2012年第10期，第152-153頁(yè)。作為“絕對(duì)豁免轉(zhuǎn)變成限制豁免”的方式，實(shí)際上是對(duì)職能必要本身含義的誤解。

所謂職能必要，是指除非該豁免為國(guó)際組織實(shí)現(xiàn)其目的及履行其職能之必要，否則國(guó)際組織沒(méi)有理由逃避司法權(quán)力的正常規(guī)則。[注]Thomas J. O’Toole, “Sovereign Immunity Redivivus: Suits against International Organizations”, Suffolk Transnational Law Journal, Vol. 4, 1980, p. 3.無(wú)需通過(guò)限縮解釋，依據(jù)職能必要理論國(guó)際組織享有的豁免本身就應(yīng)當(dāng)受到限制。其根本原因在于國(guó)際組織職能特定，且能夠通過(guò)組織相關(guān)文件及其實(shí)踐進(jìn)一步加以明確，國(guó)際組織的豁免應(yīng)當(dāng)與其具體任務(wù)相關(guān)。職能范圍可能因情勢(shì)變更而改變，即便如此與組織職能相關(guān)的活動(dòng)范圍依舊可以界定。即使是最具影響力的聯(lián)合國(guó)在職能范圍上的擴(kuò)充，也不能使其涵蓋國(guó)際社會(huì)交往的所有方面。職能必要說(shuō)在本質(zhì)上是與絕對(duì)豁免相排斥的：必要即意味著國(guó)際組織依據(jù)其所需完成的職能而享有豁免。超出國(guó)際組織職能履行范圍外的絕對(duì)豁免不應(yīng)當(dāng)是職能必要說(shuō)的本意。

3.2 國(guó)際組織主動(dòng)放棄豁免的可行性

國(guó)際組織豁免的放棄可以通過(guò)國(guó)際組織組成文件、與東道國(guó)簽訂的總部協(xié)議進(jìn)行規(guī)定，或是采取直接簽訂造法性條約的方式加以確定。1951年北大西洋公約組織(North Atlantic Treaty Organization，簡(jiǎn)稱NATO)渥太華協(xié)定第5條指出，[注]Agreement on the Status of the North Atlantic Treaty Organisation, National Representatives and International Staff signed in Ottawa. Art. V. 本條同時(shí)規(guī)定了豁免的放棄并不延伸至執(zhí)行或扣押財(cái)產(chǎn)措施。北大西洋公約組織的財(cái)產(chǎn)和資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)免于所有形式的法律程序，理事會(huì)代表主席可以明確放棄這一豁免。國(guó)際組織主動(dòng)放棄豁免，將使受損主體得以運(yùn)用國(guó)內(nèi)司法程序獲得救濟(jì)，對(duì)當(dāng)事人權(quán)益的保護(hù)將起到更多積極作用。因而似乎放棄豁免也可為國(guó)際組織與受損主體之間的爭(zhēng)端提供一條解決路徑。

然而實(shí)際情況是，對(duì)于雇傭糾紛、人權(quán)損害等國(guó)內(nèi)法院常見(jiàn)的爭(zhēng)議，絕對(duì)多數(shù)的國(guó)際組織并不會(huì)主動(dòng)放棄豁免，國(guó)際組織也常常不能為當(dāng)事方提供有效的救濟(jì)途徑使受損主體獲得賠償。國(guó)際組織的領(lǐng)導(dǎo)者更傾向于避免將國(guó)際組織的內(nèi)部管理暴露于外部機(jī)構(gòu)的審查之下，以使其運(yùn)作受到質(zhì)疑和沖擊。也就是說(shuō)，如果可以選擇國(guó)際組織當(dāng)然愿意獲得絕對(duì)豁免，這意味著訴訟程序的免除以及對(duì)不利審判結(jié)果的直接規(guī)避。即便是對(duì)放棄豁免進(jìn)行了規(guī)定的國(guó)際組織，普遍都會(huì)在條款中強(qiáng)調(diào)豁免的放棄不應(yīng)當(dāng)損害該組織本身的利益。

國(guó)際組織為保護(hù)其在員工管理上的獨(dú)立性，傾向于適用內(nèi)部機(jī)制解決與員工之間的爭(zhēng)議。然而依據(jù)職能必要說(shuō)，以內(nèi)部機(jī)制調(diào)節(jié)所有因國(guó)際組織侵權(quán)行為引發(fā)的雇傭爭(zhēng)議，并不具有當(dāng)然的合理性。針對(duì)國(guó)際組織員工的暴力犯罪，可能直接嚴(yán)重危害其基本人權(quán)卻難以與國(guó)際組織的職能相連接。另一方面即便此種情形會(huì)對(duì)國(guó)際組織的形象造成不良影響，現(xiàn)實(shí)中也難以期待國(guó)際組織主動(dòng)放棄豁免，因?yàn)楸绕鸲虝旱拿u(yù)受損，國(guó)際組織參加訴訟不僅可能需要承擔(dān)裁決的不利后果，同時(shí)還可能需要對(duì)其引發(fā)的連帶效應(yīng)負(fù)責(zé)。因而在國(guó)際組織利益沒(méi)有受到損害或提起反訴的情況下，很難期待國(guó)際組織參加訴訟。也就是說(shuō)要求國(guó)際組織主動(dòng)放棄豁免，往往意味著第三方通過(guò)外部司法程序獲得公正審判的權(quán)利無(wú)法實(shí)現(xiàn)。

由此可知，國(guó)際組織的內(nèi)部機(jī)制并不能解決與其員工有關(guān)的所有爭(zhēng)議，而且在很多情況下也不能為員工提供有效救濟(jì)。并非所有的雇傭爭(zhēng)議都關(guān)乎國(guó)際組織的職能履行，職能必要不能為絕對(duì)豁免提供充分理?yè)?jù)。而通過(guò)放棄豁免，以外部司法程序?qū)?guó)際組織追責(zé)實(shí)屬困難。因而與其期待國(guó)際組織主動(dòng)放棄豁免，不如將與國(guó)際組織職能行使無(wú)關(guān)的豁免分離出來(lái)，以使國(guó)內(nèi)法院獲得管轄權(quán)，這將對(duì)當(dāng)事人權(quán)益保護(hù)起到更為直接的促進(jìn)作用。

3.3 替代解決機(jī)制的實(shí)際效用

與直接對(duì)國(guó)際組織豁免范圍進(jìn)行限制不同，歐洲法院采用“人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)”判斷國(guó)際組織能否享有豁免，即如果該組織或其他機(jī)構(gòu)提供了替代性的爭(zhēng)端解決機(jī)制，國(guó)際組織的豁免則應(yīng)被尊重。這一標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)《歐洲人權(quán)公約》第6條規(guī)定的維護(hù)，同時(shí)此權(quán)利也反映在其他國(guó)際條約中：《世界人權(quán)宣言》第8條規(guī)定了每個(gè)人通過(guò)法院得到救濟(jì)的權(quán)利，第10條規(guī)定了人人有權(quán)由一個(gè)獨(dú)立而無(wú)偏倚的法庭進(jìn)行公正公開(kāi)的審訊，以確定其權(quán)利和義務(wù)并判定對(duì)其提出的任何刑事指控；《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》、《消滅所有形式種族歧視國(guó)際公約》以及諸多區(qū)域性的人權(quán)保護(hù)國(guó)際公約亦對(duì)上述權(quán)利做出了相應(yīng)規(guī)定。此種權(quán)利要求在給予國(guó)際組織豁免的情況下，受損主體無(wú)法得到救濟(jì)，則應(yīng)當(dāng)為其提供替代性的解決機(jī)制。韋特和肯尼迪訴德國(guó)案、比爾和里根訴德國(guó)案均依此判斷，原告能夠通過(guò)合理替代途徑以保護(hù)其公約項(xiàng)下的權(quán)利，因此國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)享有豁免。[注]August Reinisch, “Waite and Kennedy v. Germany; Beer and Regan v. Germany: European Court of Human Rights Decision on Whether Granting European Space Agency Immunity from Suit in German Labor Courts Violates Dismissed Employees’ Rights”, The American Journal of International Law, Vol. 93, No. 4, 1999, p. 933.

有效替代機(jī)制是為了保證國(guó)際組織享有豁免的同時(shí)能夠?yàn)槭軗p主體提供補(bǔ)償、救濟(jì)。就目前的司法實(shí)踐而言，雖然已經(jīng)出現(xiàn)了國(guó)際組織不具備完善機(jī)制而被否定其享有豁免的案例，但多數(shù)法院仍然傾向于給予國(guó)際組織“絕對(duì)”豁免。這一標(biāo)準(zhǔn)究竟是對(duì)公民權(quán)利的維護(hù)，還是對(duì)絕對(duì)豁免的掩飾，抑或歐洲法院對(duì)國(guó)際組織豁免進(jìn)行限制的探索，都需要對(duì)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行解釋后才能確定。國(guó)際組織的內(nèi)部爭(zhēng)端解決機(jī)制能否促使造成損害的決策部門承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任、止損或進(jìn)行賠償，最終的決定權(quán)可能依舊掌握在國(guó)際組織的決策機(jī)構(gòu)手中；而少數(shù)設(shè)置獨(dú)立調(diào)查機(jī)制的國(guó)際組織如世界銀行集團(tuán)，所做出的報(bào)告并不具有法律約束力或是執(zhí)行效力。實(shí)踐中，歐洲國(guó)家法院接受將國(guó)際組織存在獨(dú)立的行政法院，作為有效的替代解決機(jī)制，然而對(duì)于當(dāng)事方可以獲得的實(shí)際救濟(jì)，有的法院則做出了賠償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)需與國(guó)內(nèi)法院等同的認(rèn)定。[注]Quoted from Daniel D. Bradlow, “Using a Shield as a Sword: Are International Organizations Abusing Their Immunity?” Temple International and Comparative Law Journal, Vol. 31, No. 1, 2017, p. 62.因此與國(guó)際組織行動(dòng)相關(guān)并受其影響的私人主體，往往無(wú)法實(shí)現(xiàn)國(guó)際習(xí)慣法規(guī)則下的獲得有效救濟(jì)和公正審判的權(quán)利。此種情況下，該標(biāo)準(zhǔn)顯然沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)益、合理限制國(guó)際組織豁免范圍的功能。

故而，如果希望“有效替代救濟(jì)”機(jī)制發(fā)揮真正的作用，首先需要機(jī)構(gòu)在設(shè)置上保證相對(duì)的獨(dú)立性，例如成立專門仲裁機(jī)構(gòu)或法院，使國(guó)際組織的運(yùn)作免受其成員國(guó)司法機(jī)構(gòu)的干擾。設(shè)計(jì)或?qū)嵤┎划?dāng)?shù)慕鉀Q機(jī)制難以滿足人權(quán)保護(hù)的需求，也將降低利益相關(guān)者對(duì)于該機(jī)制的信任。與此同時(shí)，需要對(duì)“有效救濟(jì)”的內(nèi)涵加以明確。司法判例并未能給出清晰標(biāo)準(zhǔn)，公平、公正、獨(dú)立及有意義等概念在實(shí)踐中缺乏可適用性。聯(lián)合國(guó)人權(quán)高專辦發(fā)表的《商業(yè)和人權(quán)指導(dǎo)原則》對(duì)非司法申訴機(jī)制的有效性進(jìn)行了解釋。該指導(dǎo)原則認(rèn)為有效性標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)涵蓋以下內(nèi)容：合法(legitimate)，可達(dá)(accessible)，可預(yù)見(jiàn)(predicable)，平等(equitable)，透明(transparent)，權(quán)利可兼容(rights-compatible)和經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的學(xué)習(xí)(a source of continuous learning)；此外運(yùn)作層面的機(jī)制應(yīng)以參與和對(duì)話(engagement and dialogue)為基礎(chǔ)。[注]“Guiding Principles on Business and Human Rights”, U.N. Doc. HR/PUB/11/04, United Nations Office of the High Commissioner for Human Rights, pp. 33-34.該指導(dǎo)原則同時(shí)對(duì)各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了解釋，并在評(píng)論中指出申訴機(jī)制應(yīng)當(dāng)排除受損一方參與的困難和障礙。以上關(guān)于“有效”的認(rèn)定，可以為采取替代解決機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)判定國(guó)際組織豁免的法院，提供一定程度的指引和參考。

由此，理論上有效替代機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)置能夠?qū)?guó)際組織的豁免進(jìn)行限制。然而由于這一標(biāo)準(zhǔn)的不確定性，造成了實(shí)踐中即使缺乏健全獨(dú)立的爭(zhēng)端解決機(jī)制，國(guó)際組織依舊可以享有豁免的情況。有效替代機(jī)制標(biāo)準(zhǔn)需要通過(guò)含義上的明確和實(shí)踐中的正確應(yīng)用，才能實(shí)現(xiàn)其本來(lái)目的。因而在該標(biāo)準(zhǔn)的適用有待完善的現(xiàn)實(shí)條件下，直接對(duì)國(guó)際組織的豁免范圍進(jìn)行清晰的限定似乎更為有效，通過(guò)限制豁免而非“有條件的豁免”對(duì)國(guó)際組織的行為進(jìn)行規(guī)制，更加符合促進(jìn)國(guó)際法治發(fā)展和人權(quán)保護(hù)的需要。

3.4 國(guó)際組織限制豁免的具體應(yīng)用

有學(xué)者將國(guó)際組織限制豁免的主要途徑概括為：通過(guò)對(duì)國(guó)家主權(quán)豁免的類比適用，排除國(guó)際組織商業(yè)行為的豁免；通過(guò)對(duì)職能必要的限制解釋來(lái)限制國(guó)際組織豁免權(quán)的適用范圍。[注]謝海霞：“論國(guó)際組織豁免權(quán)的性質(zhì)之爭(zhēng)”，《東岳論叢》，2012年第10期，第152頁(yè)。正如前文所述，后者是對(duì)職能必要說(shuō)應(yīng)有之義的曲解，而前者由于國(guó)際組織與國(guó)家在性質(zhì)上的根本差別，將國(guó)家豁免的規(guī)定類推適用于國(guó)際組織不僅欠缺合理性，更可能造成實(shí)踐中的混亂。美國(guó)《國(guó)際組織豁免法案》規(guī)定國(guó)際組織的豁免參照主權(quán)國(guó)家，美國(guó)《外國(guó)主權(quán)豁免法案》的頒布導(dǎo)致國(guó)家豁免范圍發(fā)生改變，由此引發(fā)的爭(zhēng)議即是最好的證明。而實(shí)際上在主權(quán)國(guó)家絕對(duì)豁免被普遍接受之時(shí)，美國(guó)司法判例即存在不同的觀點(diǎn)和主張。美國(guó)訴德國(guó)鉀鹽公司(Deutsches Kalisyndikat Gesellschaft)案中就曾指出外國(guó)政府機(jī)構(gòu)在美國(guó)從事普通商業(yè)交易時(shí)不享有其他外國(guó)公司、機(jī)構(gòu)或者個(gè)人從事商業(yè)活動(dòng)所不享有的特權(quán)和豁免。[注]Quoted from Carson Young, “The Limits of International Organization Immunity: An Argument for a Restrictive Theory of Immunity Under the IOIA”, Texas Law Review, Vol. 95, No. 4, 2017, p. 903.時(shí)至今日，國(guó)家豁免將國(guó)家商業(yè)性質(zhì)的活動(dòng)排除已被廣泛接受。然而國(guó)際組織并非主權(quán)實(shí)體，這就意味著對(duì)國(guó)際組織的行為并不能進(jìn)行“主權(quán)”和“商業(yè)”的劃分。如果以此界定國(guó)際組織的豁免范圍，那么國(guó)際組織的豁免將被實(shí)質(zhì)性的剝奪，美國(guó)所采取立法模式并不可取。

國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)為不法行為或是法律未加禁止的行為造成的損害負(fù)責(zé)。國(guó)家在類似情況下成為責(zé)任主體，而國(guó)際組織卻享有豁免著實(shí)難以找到有力的支撐論據(jù)。國(guó)際組織行為很可能會(huì)對(duì)私人主體造成重要影響，并引發(fā)侵權(quán)等不利后果。[注]Patrick J. Lewis, “Who Pays for the United Nations’ Torts: Immunity, Attribution, and Appropriate Modes of Settlement”, N.C.J. Int’l L. & Com. Reg., Vol. 39, No. 2, 2014, pp. 267-270.國(guó)際組織行為目的的正當(dāng)性并不能消除損害發(fā)生的可能性。聯(lián)合國(guó)憲章賦予安理會(huì)合法使用武力的權(quán)力，但是，在維和行動(dòng)中出現(xiàn)了犯罪，這使得國(guó)際社會(huì)再也無(wú)法否認(rèn)國(guó)際組織行為可能帶來(lái)的嚴(yán)重后果。

據(jù)此可知，對(duì)國(guó)際組織豁免范圍進(jìn)行限制，可以對(duì)國(guó)際組織行為起到一定的制約作用，從而促進(jìn)人權(quán)保護(hù)水平的提高。職能必要?jiǎng)t為國(guó)際組織豁免范圍的確定提供了一個(gè)可行標(biāo)準(zhǔn)。依據(jù)該理論，無(wú)需對(duì)國(guó)際組織行為進(jìn)行性質(zhì)上的區(qū)分，而是以組織文件及實(shí)踐劃定其職能范圍，在此基礎(chǔ)上確定是否給予豁免。此種職能必要不應(yīng)當(dāng)與功能性豁免/職能性豁免相混淆：前者為國(guó)際組織限制豁免合理性提供依據(jù)和方法，而后者往往導(dǎo)致國(guó)際組織享有事實(shí)上的“絕對(duì)”豁免。[注]August Reinsich ed., The Privileges and Immunities of International Organizations in Domestic Courts, Oxford University Press, 2013, p. 8.也就是說(shuō)職能必要與限制國(guó)際組織豁免這一觀點(diǎn)相契合，界定職能范圍是限制豁免的手段，職能必要并不排斥其他可以限制國(guó)際組織豁免范圍的方式方法，這與功能性豁免的模糊規(guī)定導(dǎo)致的“絕對(duì)”豁免具有本質(zhì)區(qū)別。

此外，限制豁免并不是對(duì)國(guó)際組織內(nèi)部機(jī)制及其他司法程序的否定，而是出于人權(quán)保護(hù)的需要，為當(dāng)事方提供國(guó)內(nèi)司法救濟(jì)途徑。為更好地保護(hù)國(guó)際組織的獨(dú)立性，并減少限制國(guó)際組織豁免進(jìn)程中可能遇到的阻力，將國(guó)內(nèi)法院作為當(dāng)事方尋求救濟(jì)的最后途徑，不失為一種合理選擇。這一過(guò)程必須對(duì)當(dāng)事方提供明確的指導(dǎo)以避免碎片化現(xiàn)象的產(chǎn)生。[注]Philippa Webb, “The Immunity of States, Diplomats and International Organizations in Employment Disputes: The New Human Rights Dilemma?” The European Journal of International Law, Vol. 27, No. 3, 2016, p. 763.另一方面，為避免有關(guān)豁免問(wèn)題的討論，許多國(guó)際組織在確保其內(nèi)部或其他替代性爭(zhēng)端解決機(jī)制的有效運(yùn)作上做出努力，[注]August Reinisch, “To What Extent Can and Should National Courts ‘Fill the Accountability Gap?’” International Organizations Law Review, Vol. 10, No. 2, 2013, p. 587.機(jī)制的健全完善也可以降低國(guó)際組織對(duì)限制豁免的抵觸。縮小國(guó)際組織問(wèn)責(zé)機(jī)制與國(guó)內(nèi)司法機(jī)制的差距，將對(duì)人權(quán)保護(hù)起到更多積極作用。

無(wú)論是放棄豁免、替代解決機(jī)制還是限制豁免范圍，問(wèn)題的本質(zhì)都在于使受損主體保有獲得救濟(jì)的途徑。國(guó)際組織主動(dòng)放棄豁免的可能性較低，國(guó)際組織內(nèi)部機(jī)制或其他替代性爭(zhēng)端解決程序，往往因欠缺獨(dú)立性和執(zhí)行力而無(wú)法發(fā)揮實(shí)際作用。限制國(guó)際組織豁免范圍則能夠使國(guó)內(nèi)法院獲得管轄權(quán)，使受損主體的訴求得以被聽(tīng)取，節(jié)約當(dāng)事方的訴訟時(shí)間和成本。絕對(duì)豁免可以使國(guó)際組織規(guī)避其本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，無(wú)形中增加了處于被動(dòng)地位的相對(duì)方與其進(jìn)行合作的風(fēng)險(xiǎn)。而限制豁免則為國(guó)際組織行為相對(duì)方提供了一種保障，使其對(duì)國(guó)際組織的行為后果可以進(jìn)行合理期待，增強(qiáng)相對(duì)方對(duì)于國(guó)際組織的信任。對(duì)國(guó)際組織豁免進(jìn)行限制的方式并不單一，而無(wú)論采取何種途徑都需要國(guó)際社會(huì)的共同努力。絕對(duì)豁免是司法機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)際組織的縱容，國(guó)際組織成員國(guó)甚至可能因此而利用國(guó)際組織實(shí)施不法行為。使國(guó)際組織回歸有限制的豁免，不僅關(guān)乎私人主體權(quán)益的保護(hù)，對(duì)于國(guó)際組織自身的發(fā)展也將起到積極的推動(dòng)作用。限制豁免所具有的合理性不容忽視。

四、中國(guó)面對(duì)國(guó)際組織豁免應(yīng)當(dāng)持有的態(tài)度

國(guó)際組織的豁免可以通過(guò)國(guó)際組織的基本文件、多邊條約和雙邊協(xié)定進(jìn)行規(guī)定。雙邊協(xié)定包括總部協(xié)定和東道國(guó)協(xié)定。東道國(guó)并不當(dāng)然加入了與其簽訂協(xié)議的國(guó)際組織，雖然此類情形并不普遍。國(guó)際條約與國(guó)際實(shí)踐也影響著各國(guó)對(duì)國(guó)際組織豁免問(wèn)題的態(tài)度，在其共同作用下，各國(guó)傾向在司法實(shí)踐中給予國(guó)際組織“絕對(duì)”豁免，即使此種豁免與條約、協(xié)定相悖或是并不利于本國(guó)司法秩序的維護(hù)。

二戰(zhàn)后第一個(gè)總部協(xié)定為瑞士政府與國(guó)際勞工組織之間訂立的《國(guó)際勞工組織在瑞士境內(nèi)法律地位的協(xié)定》。時(shí)至今日總部設(shè)于瑞士或是在瑞士設(shè)有分支機(jī)構(gòu)的國(guó)際組織數(shù)量十分可觀。2007年瑞士頒布了《東道國(guó)法案》(Host State Act)以及實(shí)施該法案的《東道國(guó)條例》(Host State Ordinance)，對(duì)可以享有豁免的國(guó)際組織及其豁免的內(nèi)容、范圍均作出了規(guī)定。上述立法能夠?yàn)榕c國(guó)際組織有關(guān)糾紛的處理提供有效的指引，并使?fàn)幎说慕鉀Q更具透明度和公平性。與之相比，總部位于中國(guó)境內(nèi)的國(guó)際組織仍然數(shù)量有限，但不可否認(rèn)的是，中國(guó)與國(guó)際組織的交往在不斷加深。上海合作組織、亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、金磚國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行等設(shè)立于中國(guó)境內(nèi)的國(guó)際組織，在促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)中國(guó)對(duì)外交流方面都發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。盡管目前中國(guó)境內(nèi)仍然欠缺富有影響力的國(guó)際組織總部，然而中國(guó)需要在國(guó)際組織豁免這一問(wèn)題上，明晰相應(yīng)的指導(dǎo)原則和具體規(guī)則，彌補(bǔ)理論與實(shí)踐的不足。

中國(guó)尚無(wú)關(guān)于國(guó)際組織豁免問(wèn)題的專門立法，目前多是采用與國(guó)際組織簽訂協(xié)議的方式處理二者之間的關(guān)系。中國(guó)與新開(kāi)發(fā)銀行簽訂的總部協(xié)議第4條規(guī)定了司法程序的豁免，并在以下情形對(duì)其加以排除：銀行明確放棄豁免；銀行為籌資而通過(guò)借款或其他形式的籌資權(quán)、債務(wù)擔(dān)保權(quán)、買賣或承銷債券權(quán)而引起的民事訴訟，或與銀行行使這些權(quán)利有關(guān)的民事訴訟；第三方因銀行所有或由其使用的車輛在中國(guó)造成的交通事故而提出賠償要求的民事訴訟；針對(duì)銀行強(qiáng)制執(zhí)行一項(xiàng)因銀行或銀行代表明示接受的仲裁而作出的仲裁裁決；與銀行提起的訴訟程序直接相關(guān)的任何反訴。在此基礎(chǔ)上第2款指出政府、政府的任何代理機(jī)構(gòu)或執(zhí)行機(jī)構(gòu)、任何直接或間接代表政府或政府機(jī)構(gòu)或單位的實(shí)體或個(gè)人、任何直接或間接從政府或政府機(jī)構(gòu)或單位獲得債權(quán)的實(shí)體或個(gè)人均不得對(duì)銀行提起訴訟。第3款要求政府應(yīng)采用《成立新開(kāi)發(fā)銀行的協(xié)議》、銀行細(xì)則及各種規(guī)章或與銀行簽訂的合同中可能規(guī)定的解決爭(zhēng)端的特別程序，來(lái)解決銀行與政府之間的爭(zhēng)端。第5條規(guī)定了銀行總部所在地、檔案不可侵犯與其財(cái)產(chǎn)、資產(chǎn)的豁免。第14至17條規(guī)定了國(guó)際組織工作人員的特權(quán)和豁免。第20條規(guī)定了豁免的放棄和防止濫用，而放棄豁免的情形均強(qiáng)調(diào)了對(duì)于銀行利益的考量。第21條指出政府與銀行之間關(guān)于協(xié)定解釋或適用的任何爭(zhēng)端，如無(wú)法通過(guò)談判或其他約定方式解決，應(yīng)按照任何一方的請(qǐng)求提交仲裁。對(duì)于銀行所享有的特權(quán)與豁免，總部協(xié)議指出了銀行及有關(guān)人員應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)法律的規(guī)定。[注]《中華人民共和國(guó)政府與新開(kāi)發(fā)銀行關(guān)于在中國(guó)上海設(shè)立新開(kāi)發(fā)銀行總部的協(xié)定》，新開(kāi)發(fā)銀行網(wǎng)，2016年2月27日，https://www.ndb.int/wp-content/themes/ndb/pdf/HQAgreement-CN.pdf。

中國(guó)與亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行簽訂的協(xié)議中，第4條在規(guī)定了司法程序豁免的同時(shí)，同樣列舉了排除豁免的情形：銀行主動(dòng)放棄豁免；因其通過(guò)借款或其他方式籌集資金、擔(dān)保債務(wù)、買賣或承銷證券而產(chǎn)生的或與之有關(guān)的民事訴訟；銀行或其代表通過(guò)明確提交仲裁協(xié)議而得出的裁決的執(zhí)行；銀行所有或控制的交通工具在中國(guó)境內(nèi)發(fā)生事故而對(duì)第三方造成損害引發(fā)的民事訴訟；由銀行提起的訴訟中引發(fā)的反訴。與此同時(shí)，該總部協(xié)議做出了與新發(fā)展銀行相似的協(xié)調(diào)中國(guó)政府與銀行關(guān)系的條款。銀行的財(cái)產(chǎn)、檔案亦享有豁免。第14條規(guī)定的有關(guān)人員的豁免較新發(fā)展銀行更為簡(jiǎn)潔，第18條對(duì)于豁免的放棄同樣強(qiáng)調(diào)了銀行利益應(yīng)當(dāng)作為首要因素加以考量。

以上協(xié)議通過(guò)列舉式排除對(duì)國(guó)際組織的豁免進(jìn)行了限制。盡管這并不足以表明中國(guó)已然采取了支持國(guó)際組織限制豁免的態(tài)度，但至少可以說(shuō)明的是中國(guó)考慮到了對(duì)于部分行為國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)承擔(dān)責(zé)任的必要性。中國(guó)在與國(guó)際組織簽訂總部協(xié)議時(shí)，注重與國(guó)際組織的溝通、合作，傾向于以約定方式解決爭(zhēng)端，然而對(duì)于國(guó)際組織的溫和態(tài)度并不能降低國(guó)際組織行為對(duì)私人主體造成損害的可能性。隨著中國(guó)國(guó)際影響力的不斷擴(kuò)大、國(guó)際交往的不斷加深、人權(quán)保護(hù)水平的逐步提高，中國(guó)對(duì)妥善處理與國(guó)際組織之間的關(guān)系、設(shè)立國(guó)際組織的豁免規(guī)則等問(wèn)題進(jìn)行慎重考量是十分必要的。為此中國(guó)應(yīng)不斷學(xué)習(xí)、借鑒已有立法和實(shí)踐得出的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)。[注]參見(jiàn)陳柳：“新時(shí)代中國(guó)在國(guó)際法體系演變過(guò)程中的角色認(rèn)知與能力建設(shè)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第6期，第7頁(yè)。

國(guó)際社會(huì)的發(fā)展促使國(guó)際法規(guī)則亦隨之發(fā)生改變。美國(guó)《國(guó)際組織豁免法案》的規(guī)定因其《外國(guó)主權(quán)豁免法案》頒布而產(chǎn)生的混亂，已經(jīng)促使美國(guó)法院在司法實(shí)踐中，改變以往給予國(guó)際組織絕對(duì)豁免的慣例。國(guó)家相對(duì)豁免以主權(quán)行為和商業(yè)行為的劃分為基礎(chǔ)，然而國(guó)際組織根本不存在主權(quán)行為，其行為本質(zhì)上都可以歸于商業(yè)行為。基于這一原因中國(guó)并不應(yīng)采取美國(guó)模式，將國(guó)際組織豁免與國(guó)家豁免相聯(lián)系而使問(wèn)題復(fù)雜化。國(guó)際組織限制豁免的適用并不當(dāng)然要遵照國(guó)家豁免的形式，職能必要、協(xié)議約定等方式都可以對(duì)國(guó)際組織的豁免范圍進(jìn)行限制。國(guó)家豁免由絕對(duì)走向相對(duì)體現(xiàn)了國(guó)際法的演進(jìn)，這種變化正為扭轉(zhuǎn)國(guó)際組織絕對(duì)豁免慣例提供了可能。對(duì)于國(guó)際組織豁免，中國(guó)并不需要急于表明立場(chǎng)，而是應(yīng)當(dāng)通過(guò)審視國(guó)際社會(huì)的發(fā)展變化，制定符合國(guó)際法治、人權(quán)保護(hù)發(fā)展需要的法律規(guī)則。

不可否認(rèn)，國(guó)際組織在其行動(dòng)中越來(lái)越多地危害到私人主體的合法權(quán)益，而諸多案件中國(guó)際組織并未能對(duì)其行為造成的損害負(fù)責(zé)。實(shí)踐中對(duì)于類似行為，國(guó)際組織被賦予區(qū)別于國(guó)家的絕對(duì)豁免并不具有合理性。對(duì)于國(guó)際組織獨(dú)立性的維護(hù)，并不能超越人權(quán)保護(hù)這一目標(biāo)，也無(wú)法抵消人口販賣、謀殺等惡性犯罪帶來(lái)的嚴(yán)重后果。國(guó)際組織絕對(duì)豁免為國(guó)家規(guī)避其本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任提供了可能，2011年國(guó)際法委員會(huì)頒布的《國(guó)際組織責(zé)任條款草案》即對(duì)國(guó)家利用國(guó)際組織實(shí)施不法行為的情形有所規(guī)定。盡管該條款草案對(duì)國(guó)際組織責(zé)任、國(guó)際組織與其成員國(guó)責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題有所規(guī)定，但囿于條款本身的局限性，其可適用性并不強(qiáng)。國(guó)際組織與其成員國(guó)的責(zé)任承擔(dān)缺乏清晰明確的規(guī)則體系，國(guó)際組織獨(dú)立主體資格、國(guó)家與國(guó)際組織的特殊關(guān)系、國(guó)際組織職能履行等問(wèn)題使得責(zé)任主體難以確定。國(guó)際組織很可能代替真正的行為主體而被追責(zé)，國(guó)家則無(wú)需承擔(dān)任何責(zé)任。而實(shí)踐中司法機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)際組織的寬容態(tài)度將使受損主體難以獲得救濟(jì)。國(guó)際司法機(jī)構(gòu)可能會(huì)出于“國(guó)際禮讓”，避免對(duì)國(guó)際組織內(nèi)部機(jī)制進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查，國(guó)內(nèi)法院則選擇絕對(duì)豁免對(duì)國(guó)際組織“網(wǎng)開(kāi)一面”。因此絕對(duì)豁免不僅使對(duì)國(guó)際組織的追責(zé)變得更為困難，而且可能會(huì)促使國(guó)家利用國(guó)際組織實(shí)施不法行為以避免責(zé)任的承擔(dān)。

盡管國(guó)內(nèi)司法機(jī)構(gòu)可能力圖避免牽涉與國(guó)際組織有關(guān)的訴訟，國(guó)家也并不能因此就與責(zé)任承擔(dān)毫無(wú)干系。在對(duì)與國(guó)際組織有關(guān)的行為造成的損害進(jìn)行追責(zé)時(shí)，國(guó)家很可能與國(guó)際組織被列為共同被告，迫于管轄權(quán)的限制，受損主體甚至可能選擇將國(guó)家作為單一被告。此外如果國(guó)際組織得到了國(guó)內(nèi)法院給予的“絕對(duì)”豁免，則可能引起當(dāng)事方以獲得審判的權(quán)利被剝奪為由，而將國(guó)內(nèi)法院作為被訴對(duì)象。[注]Philippa Webb, “The Immunity of States, Diplomats and International Organizations in Employment Disputes: The New Human Rights Dilemma?” The European Journal of International Law, Vol. 27, No. 3, 2016, p. 756.因此國(guó)際組織絕對(duì)豁免并不能使國(guó)家完全置身事外。絕對(duì)豁免對(duì)國(guó)際組織的庇護(hù)看似為國(guó)家逃避責(zé)任提供可乘之機(jī)，實(shí)際上國(guó)家仍然需要承擔(dān)相應(yīng)的代價(jià)。因此主權(quán)國(guó)家應(yīng)當(dāng)看清絕對(duì)豁免的“虛假繁榮”，充分認(rèn)識(shí)限制豁免的合理性。

為此，對(duì)比已經(jīng)簽訂的總部協(xié)議，中國(guó)應(yīng)當(dāng)在確保國(guó)際組織有效運(yùn)營(yíng)、充分履行其職能的前提下，進(jìn)一步細(xì)化國(guó)際組織豁免的例外范圍，防止公民個(gè)人因國(guó)際組織行為受損而無(wú)法獲得救濟(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。在保護(hù)國(guó)際組織獨(dú)立性的同時(shí)，需要對(duì)公民個(gè)人的合法權(quán)益進(jìn)行保障。爭(zhēng)取國(guó)際組織“落戶”中國(guó)是中國(guó)積極參與國(guó)際交往、國(guó)際事務(wù)的體現(xiàn)，[注]陳柳：“新時(shí)代中國(guó)在國(guó)際法體系演變過(guò)程中的角色認(rèn)知與能力建設(shè)”，《太平洋學(xué)報(bào)》，2018年第6期，第4-5頁(yè)。而在這一過(guò)程中，處理好中國(guó)與國(guó)際組織的關(guān)系、助力國(guó)際組織的良好運(yùn)轉(zhuǎn)，則是中國(guó)大國(guó)能力的彰顯。另一方面，雖然中國(guó)需要積極主動(dòng)的吸引國(guó)際組織安身于中國(guó)境內(nèi)，但中國(guó)需要秉持一定的原則，劃定底線，中國(guó)現(xiàn)有的總部協(xié)議已經(jīng)體現(xiàn)了這一特點(diǎn)：對(duì)于部分類型的訴訟，國(guó)際組織不享有豁免；國(guó)際組織應(yīng)當(dāng)遵守中國(guó)的法律法規(guī)，對(duì)其造成的損害承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

與此同時(shí)，中國(guó)并不應(yīng)將視野局限于將總部設(shè)于中國(guó)或是在中國(guó)設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的國(guó)際組織，而是應(yīng)當(dāng)著眼全局，綜合考量國(guó)際組織絕對(duì)豁免和限制豁免各自的理論依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)，進(jìn)而制定合理的規(guī)則。在國(guó)際組織的絕對(duì)豁免應(yīng)當(dāng)且可能發(fā)生改變的情況下，中國(guó)并不急于立法。可以確定的是，對(duì)國(guó)際組織的豁免范圍進(jìn)行必要的限制具有充分的合理性及實(shí)施上的可行性。中國(guó)在與各類國(guó)際組織進(jìn)行溝通、合作的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)不斷吸取立法與實(shí)踐層面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不斷完善與國(guó)際組織運(yùn)行方面有關(guān)的規(guī)則。瑞士立法直接規(guī)定豁免的范圍、內(nèi)容，使有關(guān)國(guó)際組織豁免的問(wèn)題更加清晰、透明而富有操作性，中國(guó)在未來(lái)與國(guó)際組織簽訂的雙邊協(xié)議中，不妨借鑒此經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步細(xì)化國(guó)際組織的豁免范圍及例外情形，顧全大局，處理好國(guó)際組織職能履行、人權(quán)保護(hù)、國(guó)家利益維護(hù)之間的關(guān)系。

五、結(jié) 語(yǔ)

國(guó)際組織數(shù)量的急劇增長(zhǎng)、職能領(lǐng)域和影響范圍的擴(kuò)大，帶來(lái)了私人主體權(quán)益受損而訴求無(wú)門現(xiàn)象的不斷增多。對(duì)于這一問(wèn)題，當(dāng)今社會(huì)普遍多數(shù)國(guó)家仍然給予國(guó)際組織近乎絕對(duì)的豁免。這種實(shí)踐不僅可能危害與國(guó)際組織相對(duì)一方的權(quán)益，而且也無(wú)助于形成國(guó)際善治的局面。國(guó)際社會(huì)的發(fā)展促動(dòng)著法律規(guī)則隨之發(fā)生改變以滿足實(shí)踐的需要。對(duì)于主權(quán)國(guó)家豁免所經(jīng)歷的絕對(duì)到相對(duì)的轉(zhuǎn)變正是國(guó)際法不斷演進(jìn)的結(jié)果。給予國(guó)際組織絕對(duì)豁免的歷史條件已經(jīng)改變，國(guó)際組織也會(huì)對(duì)個(gè)體權(quán)益造成損害，而國(guó)際組織不可凌駕于法律之上。[注]Pierre Schmitt, Access to Justice and International Organizations—The Case of Individual Victims of Human Rights Violations, Edward Elgar Publishing, 2017, p. 2.較之絕對(duì)豁免，國(guó)際組織限制豁免在人權(quán)保護(hù)、法治發(fā)展方面都將發(fā)揮更為積極的作用。限制豁免會(huì)使行為相對(duì)方更有理由期待國(guó)際組織能夠誠(chéng)實(shí)守信地履約，進(jìn)而增強(qiáng)與國(guó)際組織合作、交往的信心。國(guó)際組織的自身形象亦可因限制豁免的適用而得到提升，降低近年來(lái)不斷增加的國(guó)際組織侵權(quán)損害所帶來(lái)的負(fù)面影響，防止國(guó)際組織由“人權(quán)的守護(hù)者”變質(zhì)為“人權(quán)的踐踏者”。

國(guó)際組織的限制豁免在法律理念和性質(zhì)上都與國(guó)家的相對(duì)豁免存在差異；在實(shí)施上也并不是單純地將國(guó)家相對(duì)豁免進(jìn)行移植，或是將其等同于功能性豁免。職能必要理論可以為豁免范圍的確定提供依據(jù)、進(jìn)行思路上的指引，豁免的限制也可以通過(guò)其他方式得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)際組織內(nèi)部機(jī)制的完善、不同司法體系之間差距的縮小，也可對(duì)推行國(guó)際組織限制豁免起到促進(jìn)作用。限制豁免將對(duì)受損主體獲得救濟(jì)提供更好的保障，減少國(guó)際組織絕對(duì)豁免產(chǎn)生的不利后果。國(guó)際組織限制豁免能否取代絕對(duì)豁免而成為慣例有待國(guó)家實(shí)踐的驗(yàn)證，然而國(guó)際組織限制豁免的合理性應(yīng)當(dāng)?shù)玫秸J(rèn)可并引起相應(yīng)的重視。在國(guó)際組織豁免規(guī)則的演進(jìn)過(guò)程中，中國(guó)應(yīng)以人權(quán)保護(hù)為基礎(chǔ)，以國(guó)家利益為根本，創(chuàng)設(shè)符合國(guó)際社會(huì)需求的規(guī)則體系。