全球實施宏觀審慎政策的治理結構及經驗啟示

單建軍

摘? ?要：2008年金融危機以來，多個國家通過成立金融穩定委員會加強實施宏觀審慎政策調控。本文主要介紹全球60個國家實施宏觀審慎政策促進金融穩定治理結構改善的最新進展，全面梳理各國金融穩定委員會的機構設置、成員部門的構成以及宏觀審慎政策工具實施情況，重點分析中央銀行在金融穩定委員會的角色定位及職能分工，研究發現成立金融穩定委員會的主要目的是為了促進各成員部門之間的信息共享和加強金融監管協調，大多數金融穩定委員會并不是為了制定逆周期的宏觀審慎政策而設立的，在維護金融穩定方面也無法為貨幣政策提供有意義的替代政策選擇。因此，我國應完善金融穩定發展委員會的職能設置，加強成員部門之間的信息共享和監管協調，充分發揮人民銀行宏觀審慎管理和防范系統性金融風險職能。

關鍵詞：宏觀審慎政策;金融穩定委員會;中央銀行;治理結構

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.06.009

中圖分類號：F832.1? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? 文章編號：1003-9031（2019）06-0066-06

一、引言與文獻綜述

自2008年全球金融危機以來，各國都在評估和改革金融穩定治理結構，加強微觀審慎政策制度建設，建立或加強對全系統或宏觀層面風險的宏觀審慎政策框架。宏觀審慎政策的最終目標是確保在所有可能的宏觀經濟和信貸市場背景下整個金融體系的穩定性。宏觀審慎政策框架包括衡量和監測系統性風險、實施減輕已識別的系統性風險的政策以及建立實施政策的制度和治理結構。由于金融穩定委員會的各成員機構都擁有自己的職能分工和政策工具，所以金融穩定委員會的機構構成和領導設置非常重要，可能會影響到各成員機構對宏觀審慎政策的態度和實施效果。本文統計分析60個國家的金融穩定委員會成立情況，重點評估金融穩定治理結構的領導決策，成員部門和宏觀審慎政策工具。

關于宏觀審慎政策的作用，大多數觀點認為實施宏觀審慎政策可以減少周期性系統性風險。Vinals（2011）認為，宏觀審慎政策涉及動態調整監管政策的參數，且需要與系統性重要性金融機構的治理結構相結合，是維護金融穩定的主要政策。Goodhart（2011）認為，宏觀審慎政策決策者必須認識到，強有力的結構性調控并不能抵消貸款和借貸的順周期性，還可能造成經濟金融系統的不穩定性。陳三毛等（2017）認為，逆周期風險管理可以使金融機構在資產價格上漲和波動性下降時降低杠桿率，使經濟在資產價格下跌時免受市場波動的影響。

關于金融穩定委員會的組成機構和權威部門的設置問題，大多數觀點認為成立金融穩定委員會是很有必要的，有利于實施宏觀審慎管理。Vinals（2011）認為，需要充分考慮金融機構特定風險和整體宏觀風險，金融穩定治理機構將涉及具有不同職能分工的多個監管機構。Elliot等（2013）認為，金融穩定委員會可以有意地進行信息共享而不是政策實施，實踐發現順周期貨幣政策的調整在政治上不受歡迎。Tucker（2014，2016）指出與貨幣政策相似，實施宏觀審慎政策而產生的直接風險導致決策者傾向于推遲行動，直至金融系統的漏洞暴露無疑。宏觀審慎政策可能會影響信貸周期和信貸資源的重新分配，所以實施宏觀審慎政策的決定應由投票產生，而不能由選舉產生的官員直接決定。Bodenstein等（2014）認為，在貨幣政策和宏觀審慎政策的制定過程中，每個政策制定者對其他人的目標的認可，可以通過將次優的納什均衡分配顯著接近合作政策結果來改進具體政策制定，新成立的金融穩定委員會將有利于協調二者關系。Peter（2016）認為，金融穩定治理結構很重要，金融穩定治理結構必須擁有正確的制度設計，而不是僅僅側面展示貨幣政策和金融監管問題。

關于中央銀行在金融穩定委員會中的作用問題，多數觀點認為中央銀行應當作為宏觀審慎管理的權威部門，負責實施宏觀審慎政策管理。Vinals（2011）認為，金融穩定委員會的各成員機構在工作任務和職能分工方面有差異，建議中央銀行應在金融穩定治理結構中發揮重要作用，Goodhart（2011）認為，中央銀行從其貨幣政策和最后貸款人職能中產生的宏觀經濟調控職能具有政治獨立性，銀行監管機構更關注微觀審慎問題，證券監管機構關注投資者保護，財政部關注其他社會目標，其他部門都不太愿意放緩信貸擴張，這與中央銀行在貨幣政策制定框架中的角色發生沖突。曾剛等（2017）認為，中央銀行應當承擔宏觀審慎管理職責，在宏觀審慎政策的實施中發揮更重要作用。徐忠（2018）認為，中央銀行承擔金融機構流動性救助和風險處置的雙重職能，唯有加強金融信息共享和監管協調才能發揮中央銀行宏觀審慎管理和防范系統性金融風險的職能作用。

關于宏觀審慎政策工具的實施情況，多數觀點認為應賦予金融穩定委員會一定的宏觀審慎政策工具的實施權力，同時加強相關成員機構的協調。Cihak等（2012）認為，如果金融穩定委員會成員機構的現有工具已被用于實現具體任務，各國可能無法實現新的金融穩定目標任務。Carrillo等（2017）認為，只有貨幣政策實現價格穩定和信貸利差放緩時，在實現物價穩定和金融穩定雙重目標的過程中，采取至少兩個獨立的宏觀審慎政策工具才會有效。徐忠（2018）認為，中央銀行應擁有宏觀審慎政策工具的實施權力，必須將監管部門的宏觀審慎管理工具移交到中央銀行，才能發揮中央銀行宏觀審慎管理政策調控的職能。

二、各國宏觀審慎政策的治理結構

（一）金融穩定委員會構建情況

截至2018年，60個樣本國家中已有42個國家建立正式的或準金融穩定委員會（31個國家是在2008年金融危機以后建立金融穩定委員會）。其中，36個國家通過正式立法成立金融穩定委員會，6個國家為準金融穩定委員會①。另外，在18個沒有成立金融穩定委員會的國家中，16個國家由單一機構承擔宏觀審慎職責，其中15個國家的中央銀行作為單一機構承擔宏觀審慎職責，1個國家設立專門的審慎監管機構（秘魯是審慎監管機構與中央銀行分開的）。芬蘭和以色列尚未通過任何程序文件正式成立金融穩定委員會，只有非正式安排，但這些安排僅發生在工作人員一級;沙特阿拉伯擁有金融穩定的機構間安排，但沒有形成正式的金融穩定委員會;新西蘭負責宏觀審慎政策的中央銀行與財政部之間簽署了書面諒解備忘錄，當需要實施宏觀審慎政策時，中央銀行行長必須與財政部部長協商;新加坡中央銀行和財政部之間建立了非正式的咨詢安排。

（二）金融穩定委員會主席設置情況

在42個有正式或準金融穩定委員會的國家中，財政部長和中央銀行行長是最常見的主席人選（負責設定會議日程，并在宏觀審慎政策中代表政府），審慎監管機構負責人在任何國家都不是唯一的主席人選。其中，25個國家財政部長、18個國家中央銀行行長是金融穩定委員會主席或聯合主席。羅馬尼亞和巴西金融穩定委員會的主席在成員間輪換，日本和菲律賓則沒有設立金融穩定委員會主席。

（三）金融穩定委員會權力情況

多數金融穩定委員會（42中的33個）有3到5個擁有投票權的成員機構，其中9個委員會有3個投票機構，15個委員會有4個投票機構，8個委員會有5個投票機構，僅4個國家的金融穩定委員會成員機構有6個或更多。中央銀行、財政部、證券監管機構和存款保險公司都是最常見的金融穩定委員會成員機構。許多金融穩定委員會成員包括來自所有成員機構的多個代表，還包括外部成員或特定領域的專家學者。

三、宏觀審慎政策工具的權威性

（一）金融穩定委員會的權責

“硬權力”是指給予政策制定者對宏觀審慎工具的直接控制，或指導其他監管機構的權力;“半硬權力”是指政策制定者對其他監管機構有建議權，同時提出“遵守或解釋”的要求，該要求可以用來影響其他監管機構采取系列監管措施。金融穩定委員會極少擁有“硬權力”，主要是促進信息共享和監管協調。只有12個國家的金融穩定委員會擁有硬或半硬權力來指導逆周期調控措施。其中，法國金融穩定高級理事會和英國金融政策委員會擁有硬權力，10個國家的金融穩定委員會只擁有半硬權力。30個國家的金融穩定委員會只有“軟權力”，只能發表意見，警告;只有建議權，不能提出“遵守或解釋”要求;只有信息共享職能。如2014年，美國金融穩定監督委員會向市場監管機構提出建議，要求有序消除固定資產凈值變化，降低投資者在允許投資具有信用風險緩釋工具的主要貨幣市場基金中運行的風險。英國金融政策委員會就自有抵押貸款的周期性發展向微觀審慎機構提出建議。

溝通是一種重要的軟工具，可以提高公眾對風險的認識，并了解監管當局采取緩解行動的必要性，溝通的主要形式是通過金融穩定性報告進行披露。由于各國中央銀行主要負責發布金融穩定報告，因此只有少數金融穩定委員會發布金融穩定報告，包括美國金融穩定監督委員會和墨西哥金融體系穩定委員會。各國金融穩定報告中傳達的情緒與金融周期相關，中央銀行能夠非常準確地傳達金融穩定報告中的金融狀況及其變化，但金融穩定報告對金融周期影響不大。

（二）宏觀審慎政策工具的制定實施

金融穩定委員會幾乎都不能制定宏觀審慎工具。盡管大多數國家擁有逆周期資本緩沖、進行壓力測試和調整貸款價值比等宏觀審慎政策工具，但金融穩定委員會幾乎都不直接制定和實施這些工具，主要是中央銀行或審慎監管機構已被授權使用這些特定工具。一是對于逆周期資本緩沖工具，54個國家建立了實施逆周期資本緩沖的權力機構，但只有2個國家把這項權力賦予金融穩定委員會。二是對于壓力測試工具，37個國家中央銀行負責開展壓力測試，18個國家的審慎監管機構中擁有這項權力，沒有一個國家是金融穩定委員會或財政部負責壓力測試。三是調整貸款價值比工具，40個國家建立了貸款價值比的權力機構，23個國家的中央銀行、9個國家的財政部和7個國家的審慎監管機構擁有這項權力，但僅1個國家的金融穩定委員會擁有該項權力。

四、中央銀行在宏觀審慎政策中的特殊作用

（一）中央銀行的特殊角色

因為中央銀行擁有與制定利率和匯率穩定政策以及維護金融穩定職責，每個國家中央銀行都應當在宏觀審慎政策中發揮主導作用。當中央銀行也負責微觀審慎監管時，其在宏觀審慎政策制定中作用應該更加突出。如果中央銀行不是特別有影響力，貨幣當局不能使用宏觀審慎政策來降低金融穩定風險，可能會引發系統性金融風險。33個國家的中央銀行居于宏觀審慎政策的主導地位，其中15個國家中央銀行是實施宏觀審慎管理的單一權力機構，18個國家的中央銀行行長被任命為金融穩定委員會的主席或聯合主席。

中央銀行應當在宏觀審慎政策制定中發揮比金融穩定委員會更直接的作用。一是承擔審慎監管職能的中央銀行具有信息優勢。二是作為貨幣政策制定者以及最后貸款人，中央銀行具有技術優勢，在宏觀經濟的系統性風險分析方面專業性更強。這對于通過宏觀審慎政策來降低順周期性風險至關重要，中央銀行是金融體系的流動性最后貸款人，維持貨幣體系穩定的核心目標與金融穩定重疊，與微觀審慎政策相比，實施宏觀審慎政策的審議和程序更類似于貨幣政策。三是中央銀行能夠利用其與市場和公眾溝通的經驗，使得風險預警等信息的溝通達到更好效果。

（二）中央銀行在逆周期資本緩沖決策中的作用

最近一些國家決定賦予中央銀行在逆周期資本緩沖決策的作用，在提高逆周期資本緩沖標準的8個國家中，7個國家的中央銀行提出建議并負責實施逆周期資本緩沖工具，僅有2個國家金融穩定委員會發揮協調作用。中央銀行比金融穩定委員會在逆周期資本緩沖決策中發揮更直接的作用，這是由于實施逆周期資本緩沖涉及評估分析信貸與GDP之間的差距，需要中央銀行基于宏觀經濟和金融穩定職能做出綜合研判，這不是審慎監管機構的特定風險評估職能所涵蓋的。3個國家（挪威，瑞典和瑞士）中央銀行比審慎監管機構或政府希望逆周期資本緩沖決策能夠快速實施。其中，瑞典中央銀行鑒于系統性風險增加，為了加強銀行抵御能力啟動逆周期緩沖，同時考慮到近年來房地產市場的發展以及瑞典家庭部門的高負債和不斷增長的債務，建議逆周期緩沖率應設定為2.5%，實施階段最好少于12個月。

五、全球金融穩定委員會治理經驗

（一）金融穩定委員會的主席人選

一是如果財政部是政府組成部門又是金融穩定委員會成員，中央銀行不是政府組成部門的時候，那么財政部長作為金融穩定委員會主席的可能性比較大。二是法治程度越高的國家，中央銀行行長作為金融穩定委員會主席的可能性越大。三是信貸與GDP之比越高的國家，中央銀行行長作為金融穩定委員會主席的可能性越大。

（二）金融穩定委員會的職能

一是大多數金融穩定委員會主要目的是促進和加強機構之間的信息共享和監管協調，而非制定和執行宏觀審慎政策。金融穩定委員會結構似乎并不是作為審慎監管機構，也不是作為貨幣政策的中央銀行之上的權威機構。二是在沒有設立金融穩定委員會的國家，多數情況下中央銀行是金融穩定治理的單一權力機構。大多數委員會并不是為了制定逆周期的宏觀審慎政策而設立的，因此，它們無法為貨幣政策提供有意義的替代政策以解決金融穩定問題。三是在設立金融穩定委員會的國家中，中央銀行幾乎都是委員會成員之一，但不一定是委員會主席。財政部從來都不是實施宏觀審慎政策的單一權力機構，只能通過金融穩定委員會發揮作用。四是大多數金融穩定委員會沒有宏觀審慎監管的“硬工具”，不能發布“遵守或解釋”要求，逆周期資本緩沖、壓力測試及貸款價值比率等審慎工具主要歸屬于現有的監管機構。五是大多數國家中，微觀審慎監管機構都是金融穩定委員會的成員，并有政策運用工具，但其一般只作為聯合主席。六是建立金融穩定委員會的自動工具觸發機制，以便在需要的時候向政府申請使用政策工具，而非僅僅發出潛在風險警告。

六、啟示

2017年7月14-15日，第五次全國金融工作會議決定成立國務院金融穩定發展委員會，主要職能是統籌負責金融改革發展和監管問題，統籌協調貨幣政策、宏觀審慎政策、監管政策、財政政策、產業政策等，增強監管協調的權威性和有效性。金融穩定發展委員會作為國務院層面的議事協調與權威決策機構，委員會主任由國務院領導擔任。金融穩定發展委員會辦公室設在人民銀行，履行宏觀審慎管理和系統性風險防范職責，落實金融監管部門監管職責，并強化監管問責。鑒于我國剛成立金融穩定發展委員會的實際情況，為盡快發揮金融穩定發展委員會職能，我們應該借鑒國際經驗，研究完善頂層設計，重點從以下四個方面入手。

一是出臺金融穩定發展委員會文件，明確金融穩定委員會的定位、職責權限及工作機制。中編辦需盡快明確委員會的組織架構與人員編制，賦予其權力和職責，也可嘗試由全國人大常委會賦予其法律地位，為工作的順利推進增添法律效力。金融穩定發展委員會應對涉及我國金融安全與穩定的重大事項（包括貨幣政策、監管標準、監管規則、危機處置、責任劃分等）進行研究、協調，賦予一定的決策權和建議權。

二是落實金融穩定發展委員會辦公室職責，建立高效的監管信息收集、共享機制。金融穩定委員會及其辦公室有權從成員單位收集相關數據或信息，并根據識別和防范系統性金融風險的需要協調相關信息的收集和發布。同時，參照國際實踐，本著原則公開、保密例外的監管信息透明度規則，促進監管信息有效共享;加強金融監管協調，完善風險監測預警和早期糾正機制，加強金融基礎設施的整體監管和互聯互通，推進金融業綜合統計和監管信息共享。

三是明確人民銀行和金融監管部門職責，建立責任追究機制。應建立自動工具觸發機制，賦予金融穩定發展委員會辦公室在滿足觸發條件時有權發出風險警告，并有權向政府申請使用政策工具，有權對維護金融穩定措施不到位的機構實施行政處罰。委員會成員單位應建立自上而下的聯合監管問責機制，并分解落實到金融監管的各個環節，確保金融監管政策落實到位，金融監管信息充分共享。金融穩定發展委員會應堅持問題導向，針對突出問題加強協調，強化綜合監管，突出功能監管和行為監管，逐步統一金融監管規則、統一同類型金融機構和金融產品監管標準、補齊金融監管制度短板。

四是賦予人民銀行（金融穩定發展委員會辦公室）宏觀審慎監管權。人民銀行應通過對收集的信息進行分析，及時發現系統性金融風險危害，并擁有決定是否采取宏觀審慎監管措施的權力。宏觀審慎監管決策權包括兩個方面：逆周期宏觀調控和系統性金融機構的監管。金融體系的順周期性容易導致實體經濟的過度波動，這反過來又很容易引發金融危機，交叉性金融產品和系統重要性金融機構容易形成系統性金融風險，這需要人民銀行實施逆周期的宏觀審慎政策調控，同時有權決定對金融機構、金融市場、金融工具和金融基礎設施采取強化集中監管措施，以避免產生跨機構、跨行業、跨市場的系統性金融風險。

（責任編輯：張恩娟）

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