高質量發展背景下加快國庫信息化建設的思考

廖乾

摘? ?要：隨著我國經濟轉向高質量發展階段，加快國庫信息化建設、推動央行經理國庫高質量發展具有十分重要意義。當前，我國國庫信息化建設面臨系統零碎分散、管理制度陳舊、系統性能薄弱、系統功能欠缺、應急災備落后等挑戰，我國實施國家金庫工程為改變這一現狀提供契機。本文梳理發達國家國庫信息化建設相關經驗，提出加快我國國庫信息化建設的相關建議。

關鍵詞：國庫信息化;國家金庫工程;央行經理國庫

DOI：10.3969/j.issn.1003-9031.2019.06.010

中圖分類號：F832.31? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? 文章編號：1003-9031（2019）06-0072-08

一、新時代加快國庫信息化建設的重要意義

（一）加快國庫信息化建設是推進國庫高質量發展的核心動力

國庫作為國家的“錢袋子”，是政府進行經濟和財政治理的物質保障。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國經濟發展已由高速增長階段轉向高質量發展階段，這對推進國庫高質量發展提出了全新要求。中國人民銀行副行長陳雨露（2017）指出，要充分發揮科技創新在全面創新中的引領作用，以實施國家金庫工程為契機，加快國庫信息化建設，為國庫業務發展提供強有力的支撐。國庫信息化建設作為科技創新與應用在國庫領域內的具體體現，是推動國庫發展質量變革、效率變革、動力變革的核心與關鍵。因此，必須加快國庫信息化建設，為國庫高質量發展、建設與現代化經濟體系相適應的現代化國庫提供強大動力。

（二）加快國庫信息化建設是深化預算管理制度改革的內在要求

國庫作為政府公共服務供給體系中的一類重要主體，處于國家預算資金運行的中樞環節，肩負著對國家預算收支的執行、監督、反映和促進等法定職責。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發〔2014〕45號）對深化預算管理制度改革做了全方位的部署，明確了關于完善政府預算體系、預算管理、預算控制、預算執行、預算公開等一系列改革任務，其中多項任務對加快國庫信息化建設、深化國庫服務供給側改革、促進國家治理體系與治理能力現代化提出了內在要求。如完善政府預算體系與推進預算公開要求，國庫應通過加快信息化建設，支持政府全部收入上繳國庫，在“國庫一本賬”中反映所有政府收入與支出及其庫存變動;加強財政收入管理要求，國庫應通過加快信息化建設，優化稅收和非稅收入的征繳入庫管理;加強預算執行管理要求，國庫應通過加快信息化建設，提高國庫資金收支運行效率。

（三）加快國庫信息化建設是滿足人民對美好生活向往的必要手段

國庫資金主要用于提供公共服務，經理國庫業務關系到全體人民的生產生活。隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。作為央行提供基礎性金融服務的窗口，國庫以直接和間接的方式來滿足民眾的公共服務需要，一方面通過拓展高效便捷的多元化稅費繳庫渠道，降低制度性交易成本，使納稅人足不出戶即可完成稅費繳庫，直接服務于納稅人或繳費人;另一方面通過協助財政、稅務、海關等部門及時準確完成各類預算資金收支任務，促進其公共職能的正常履行，保障整個公共服務供給體系的順利運轉，間接服務于廣大人民。伴隨著互聯網革命所帶來的社會治理開放化、多樣化、精細化發展，人民群眾和相關部門對國庫服務的電子化、網絡化、智能化提出了更高要求，迫切要求國庫充分運用“互聯網+”理念來實現更加平衡、更加充分的發展。

（四）加快國庫信息化建設是開展國庫大數據應用的前提

數據是國庫監督、反映、促進國家預算收支執行的基礎，對數據的有效管理和運用是國庫順利履職的保障。在國庫業務辦理過程中，會產生大量關于預算收入、支出、庫存變動情況的數據，且隨著財、稅、關、庫、銀橫向聯網范圍的不斷拓展，國庫流轉的數據種類越來越多、數量越來越大，如何管理、運用好這些數據，成為了新時代國庫提升履職能力和水平面臨的重大瓶頸。目前，國庫管理信息系統（TMIS）負責對國庫辦理業務產生的部分預算收支數據進行集中存儲和加工整理，處理的數據對象范圍較窄，功能較為單一，無法滿足大數據時代跨部門數據交換共享及對數據進行深度挖掘分析的需要。因此，亟需通過加快國庫信息化建設來充分整合、挖掘、呈現國庫各類數據資源，努力構建用數據說話的“數字國庫”。

二、當前我國國庫信息化建設面臨的挑戰

（一）國庫業務系統建設分散脫節，系統功能設置重疊

一是業務系統建設分散脫節。當前以國庫信息處理系統（TIPS）、國庫會計數據集中系統（TCBS）和國庫管理信息系統（TMIS）為核心的國庫業務管理系統架構已經形成，但TIPS尚未實現征收機關和聯網業務種類的全覆蓋，各地人民銀行國庫各自開發了一批橫向聯網系統、數據分析輔助系統、非現場監管系統等地方業務系統。同時，人民銀行國庫全面使用TCBS后，商業銀行代理國庫仍然使用國庫會計核算系統（TBS）處理會計核算業務。各系統之間、各地區之間、經理國庫與代理國庫之間系統相互脫節，導致系統網絡結構復雜，系統運維難度大，數據處理使用效率低。二是系統功能設置重疊。雖然第二代TIPS建設將3T系統的代碼參數、角色用戶權限、定時任務管理、系統操作日志等功能通過新規劃的運行管理子系統進行管理和設置，為國庫信息化建設的長遠規劃打好了基礎，但當前“3T”系統尚未統一到集成平臺，建設運維相對獨立，TCBS、TMIS、國庫監管子系統仍單獨設置了運行管理子系統或模塊管理機構、用戶、業務參數等公共參數，導致相同參數重復維護、重復校驗、重復存儲，增加技術運維及業務操作工作量，造成資源浪費，甚至因為參數維護不同步影響國庫業務處理。

（二）管理制度建設滯后，制約國庫信息化發展進程

一是國庫信息化基礎制度缺失。目前，國庫信息化建設要求零星分布于業務管理制度中，對今后一段時期特別是金庫工程規劃下的國庫信息化建設缺乏一整套完整規范的指導性制度，導致地方特色服務平臺建設做法不一、標準不一、進度不一，通過前置系統接入國庫核心業務系統改造難度大，影響國庫信息化建設全局。二是業務管理制度陳舊。現有制度對電子憑證、電子簽章的安全認證問題缺乏有效、準確、全面的規范，且尚未涵蓋全部國庫資金電子業務，在一定程度上存在制度的空白和真空。由于電子數據效力認定缺乏制度依據，導致實際工作中紙質憑證與電子信息共存，電子對賬功能難以取代紙質對賬，對電子數據進行的預算監督難以推進，制約國庫業務信息化發展進程。三是業務監管制度陳舊。目前國庫對商業銀行代理國庫業務監督的依據主要是《商業銀行、信用社代理國庫業務管理辦法》，但該辦法主要針對未實現橫向聯網的商業銀行代理國庫業務的管理，不能指導橫向聯網背景下對商業銀行代理國庫的非現場監管技術實踐，難以通過電子數據監督實現監督關口前移。

（三）系統數據挖掘功能欠缺，無法滿足國庫全面履職需要

一是接收數據信息不全。國庫數據具備容量、速度、類型和價值的大數據特征，但“3T”系統未能全面整合二代TIPS、TCBS以及地方橫聯系統的海量數據，信息采集面窄、源頭明細信息丟失、數據分布零散。如TCBS通過導盤的方式間接獲取地方橫聯系統數據，導致納稅人繳款明細數據、預算單位集中支付支撥明細數據缺失;TMIS統計分析模塊自動接收TCBS處理完的預算收支數據，導致納稅人信息、收付款人信息、附言等原始數據缺失。二是數據綜合加工應用層次低。由于缺少數據挖掘，機器學習、風控模型等大數據分析技術，難以挖掘出關聯數據中蘊藏的深層次關系，直接降低國庫數據在信息服務、預算監督、非現場監管（過程中）的應用價值。如TMIS統計分析子系統主要采用比較分析和結構分析等傳統分析方法，報表展示內容局限于規模、速度、結構等基礎指標，未能提供數據關聯分析和綜合分析，難以揭示國庫資金運行規律及經濟金融發展中存在的問題;國庫監管系統主要采用預設參數對單筆業務及預算收支報表進行比對，監督重點未能向自動化或智能化監督模式下的風險監控轉變，監督面局限于人行經理國庫業務，未能覆蓋對商業銀行代理國庫業務監督。三是用戶友好性有待提高。數據展示與用戶交互性差，未能實現國庫數據多層次、多維度自由抓取組合，未能根據用戶偏好提供個性化報表展示;數據展示可視化程度低，未能提供智能預警、圖表分析、數據報告等多種形式的可視化數據分析結果。

（四）應急災備落后，應對突發事件能力亟待提高

一是TCBS、TMIS容災級別較低。國庫業務數據集中處理模式下，雖然有利于系統平臺統一維護、升級和管理，但隨著國庫信息化建設的推進，財政、稅務、海關、商業銀行以及納稅人對國庫信息化系統的依賴程度越來越高，并由此導致運行風險高度集中。目前，在人民銀行系統內，只有二代TIPS采用“雙活”數據中心模式，基于“雙活”技術的容災系統尚未全面創建，現有的TCBS、TMIS系統應急備份級別較低，遠程數據無法實時備份和零丟失，應用軟件無法實時無縫切換，系統恢復能力有限。二是TBS應急保障能力弱化。目前，TCBS建有災備環境、應急環境作為應急保障外，同時將TBS作為TCBS應急備用系統，對于保證國庫會計核算業務連續運行、賬務完整和資金安全具有重要作用。但人民銀行國庫上線TCBS后，TBS優化更新停滯，同時分散擺放的TBS存在服務器老化、更新困難、設備成本高、縣支庫運維水平不達標等問題，影響TBS的應急保障能力。

三、發達國家國庫信息化建設經驗與啟示

以美國、加拿大、法國、意大利等為代表的發達國家具有規范和先進的國庫信息系統，其國庫信息化建設的成功經驗值得我國學習和借鑒。

（一）推進國庫信息系統一體化建設，促進系統互通融合

發達國家通過強化頂層設計，建立了高度電子化和集中化的國庫信息系統統一平臺，實現國庫系統、資金、信息等資源的高效整合，有效克服了系統分散脫節、功能重疊等問題。如法國建立國庫信息系統（SIFT），該系統為國庫業務提供一體化和全方位的支持，由市場系統、流動資金、信息中心系統①這三個互通共享的子系統組成，可實現橫向、安全、智能化的市場交易管理（國家債券發行、債務積極管理和流動資金投資），自動完成國庫收支的賬目記錄，并對法國央行的主體賬目加以指導控制（國庫現金流預測、實時跟蹤國庫收支賬目變化和決策輔助分析）。意大利建立公共機構支出信息系統（SIOPE），該系統采取集中化的模式，系統參與方包括財政經濟部、國家統計局、央行、商業銀行及公共行政機構，通過統一的系統平臺和相互連接的信息化網絡，SIOPE能夠自動記錄并實時向國庫部門提供包括中央、地方政府以及所有公共行政機構的收支信息，使其在信息的完整性、及時性和詳細程度上具有其他分散模式系統無可比擬的優勢。

（二）制定規范健全的法律法規，形成國庫信息化建設的激勵約束機制

發達國家為推進國庫信息化建設，制定了國庫支付電子化、國庫信息安全等方面的法律法規，形成了有效的激勵約束機制。如加拿大頒布《聯邦直接存款法案》，要求聯邦資金支付活動逐步推行電子化，實現從國庫直接轉賬支付到收款人賬戶，并全面規范了電子化直接存款的程序、標準化要求和適用條件。美國頒布《聯邦機構支付規則》，規定了聯邦政府電子支付準則、信息傳輸規范等，要求聯邦政府的財政支出以及非稅收入（除國庫秘書官批準外）必須采用電子支付的方式;頒布《聯邦信息安全管理法案》，要求國庫部門建立一套全方位的信息安全評估機制，包括部門定期自檢以及管理和預算辦公室、國家標準技術研究院以及其他獨立機構的評估，并規定國庫部門的信息安全報告需包含風險評估政策和流程、年度測試和評估情況、風險對策、信息安全事件報告、運行連續性等信息，全面提升了國庫部門發現和報告信息安全隱患的能力。

（三）提升國庫電子支付比率，實現國庫收入直接化和國庫支出實時化

發達國家致力于提高國庫信息化程度和電子支付比率，實現國庫收入自動直接繳庫和國庫支出實時到賬。美國聯邦大約90%的稅款通過聯邦稅收電子支付系統（EFTPS）直接劃轉到國庫，由納稅人向系統提出稅款支付申請后，系統在付款日直接將資金從納稅人賬戶劃轉到國庫單一賬戶;美國聯邦、各州和地方政府都建立了國庫支付系統，借助國庫支付系統和金融機構清算系統等，國庫部門直接將資金從國庫單一賬戶撥付到收款單位的分賬戶或子賬戶，沒有任何中間環節，政府支出實時到賬。意大利建立的公共機構支出信息系統（SIOPE）已經覆蓋意大利全部的公共支出領域，以意大利央行的一家銀行為例，其每年辦理的4500萬筆國庫支出業務中，90%都是通過SIOPE電子網絡直接將國庫資金劃撥到收款單位賬戶。

（四）重視國庫資金和信息安全，構建立體式安全保障體系

發達國家在國庫信息化建設過程中，充分應用雙活數據中心、數字簽名加密等信息安全技術，構建了立體式的國庫信息安全保障體系。美國做法如下：一是構建雙活數據中心災備模式。美國設立了兩個達到金融級備份水平的國庫業務支付中心作為總部，如果其中一個中心因人為誤操作、地震等意外而停止服務時，另一個中心可立即接管該中心的全部國庫業務，實現7×24小時不間斷運行。二是加密國庫憑證。美國央行在國庫憑證右下角印有憑證密碼，該憑證密碼是根據收款人、金額、日期等信息生成，國庫在辦理憑證時，將其與財政部門系統的電子信息進行比對，確保憑證的真實性和有效性。三是安全訪問控制。EFTPS網站使用最高級別的安全訪問技術，納稅人必須安裝128位加密的瀏覽器，并且通過納稅人識別碼、個人身份識別碼、登錄密碼三項驗證才能登錄系統。法國國庫署推行業務連續性計劃 （PCA），該計劃包括就地、鄰近和地區級三個國庫應急災備級別。就地應急旨在利用備用設備（電源、空調、服務器和電信線路）減少未造成主站點全面癱瘓事件發生后的恢復時限;鄰近應急旨在利用近地備用站點解決主站點暫時（不超過48小時）的系統中斷;地區級應急旨在將主站點全盤轉移到地區級分站點上以應對緊急重大災害。地區級分站點包含技術備用站點和用戶備用網站，其中，技術備用站點托管在公共財政總司的全國網絡安全網站，該站點具有能夠介入國庫署機群工作并對其進行監測的技術團隊;用戶備用網站托管在地處圖爾市的公共財政總司計算機部，滿足遠離巴黎和網站連接流暢的要求。

（五）提升國庫數據價值，推動基于大數據技術的國庫信息化建設

大數據時代對國庫業務帶來了新的挑戰和機遇，當前發達國家正加快推進大數據技術融入國庫信息化建設，以提高國庫搜集、存儲、處理和分析數據的能力。如美國聯邦政府發布“大數據研究和發展計劃”，提出增強國庫在內的政府部門從海量數據中獲取知識的能力，開發最先進的大數據核心技術。在此計劃下，美國國庫和稅務部門成功實施了基于NCR Teradata的數據挖掘和分析項目，該項目利用大數據挖掘技術對稅收數據和其他國家機構、雇主和私人公司的信息進行搜集和分析，在此基礎上搭建大數據預測模型，實現更精確的稅收收支和納稅人行為預測，有效降低了政府的審計成本，并為國庫資金分析預測和財政政策制定提供科學的數據支撐。意大利創建歐盟國家中最大的稅收管理信息系統（ITIS），ITIS利用大數據倉庫技術實現了海量稅收數據的存儲和集中處理，系統數據量以T（1TB=1024GB）為基本單位，其下設的16個子系統之間以及系統內部與外部部門均可實現信息交換和數據共享，并將大數據向歐盟層面集中，形成了全球化、實時化的大數據處理中心。

四、以實施國家金庫工程為契機，推動國庫信息化水平邁上新臺階

（一）加強頂層設計，納入統一平臺

一是確立頂層目標。以實施國家金庫工程為契機，設計完善國庫信息化建設頂層總目標，由上至下確立各子系統分目標。應以風險防范為前提，牢牢守住國庫資金安全和業務系統運行安全兩條底線，實現國庫系統的電子化、智能化、自動化，提高業務效率，擴展服務功能，加強數據處理與分析能力，為國家預算管理提供全方位系統性支持。二是部署整體關聯。圍繞總目標，完善國庫信息系統框架規劃，明確各子系統建設目標，強調各業務子系統間關聯、匹配與互補關系。全面梳理現有國庫業務子系統之間的功能相關性，精簡重復功能，優化系統銜接，實現業務處理類系統功能專業化，統計分析類系統功能全面化，各子系統之間互通共享，業務處理系統為分析系統提供原始數據，分析系統為業務系統反饋業務差錯、風險預警等信息。三是納入統一平臺。以各業務處理子系統為支點，以國庫大數據綜合利用為樞紐，構筑國庫信息化系統的統一平臺。制定統一兼容的技術標準、建設流程、系統間接口與數據規范，實現現有業務系統之間與待開發系統之間的順暢銜接，為后續功能拓展預留升級空間，同時做好子系統之間應急災備與隔離措施，確保平臺整體的抗風險能力。

（二）統籌制度建設，強化引領規范

一是統籌國庫制度與信息化建設。深化國庫經理制度改革，將信息化建設納入國庫制度范疇。設計完善國庫信息化建設基本制度，明確信息化建設的總體目標，確立統一的業務要求、管理要求、技術要求等標準，為實施國庫信息化建設發揮制度指引作用，保障信息化建設的相關工程及環節在全國范圍內有章可循，有法可依，形成統一、規范的整體體系，避免盲目、重復建設以及地區間系統互不兼容等問題，促進地方政府預算管理的系統性、規范性。二是統籌業務流程優化與信息化建設。以實施國家金庫工程為引領，統籌開展國庫業務流程優化與信息化建設。梳理國家金庫工程八大子系統與國庫業務具體流程的對應關系，細化明確各業務流程中信息系統的操作方法、注意事項，以信息化建設作為國庫業務效率優化的著力點，完善交叉型、復合型業務過程中信息系統的配合與應用。三是全面推進非稅直繳等關聯業務電子化。改革相關制度，將業務電子化明確列入基本制度與業務規程中，引導各單位各部門協調組織配合，聯合財政、稅務、國庫、海關、銀行等開展系統聯網與電子化升級工作，逐步提高國庫業務無紙化程度，全面取代手工憑證處理流程。

（三）采用先進技術，聚焦履職需要

一是完善大數據倉庫建設。以國庫大數據綜合利用為支柱，構建指標、模型體系與分析流程框架。制定子系統數據庫標準，形成統一的數據規范框架，在國庫大數據綜合利用樞紐進行匯總、處理與統計。設計完善國庫指標與指數體系，形成全方位的預測、分析模型，建立數據挖掘、信息分析與統計報告規范流程，加快對應急事件的反應速度，提高問題發現、分析與報告的時效性和準確性。二是引入云計算等先進技術，實現國庫數據處理效率的根本提升。構建省間數據分析云計算平臺，建設分省級地方國庫數據池，探索建設跨地區互通直連模式，建立省級國庫數據的共享分析機制，擴展地方國庫信息挖掘的深度和廣度。三是建設完備的系統災害應急機制。先以雙活數據中心為基礎架構，同時承擔國庫業務運行與備份，確保系統災害或突發事件發生時數據不丟失、服務不間斷，并著力研究解決雙活數據中心“維護復雜”、“性能下降”等問題，適時以更成熟的應急方案取代。四是聚焦履職開展技術升級。以用戶服務為目標導向，不斷升級完善各業務子系統細節。國庫業務系統方面，以提供更高效的履職服務為主旨，持續進行系統升級，確保系統功能與預算、財稅改革同步。對外服務方面，通過手機支付等新型渠道，建立界面友好、使用便捷的國庫信息共享平臺和地方特色服務平臺，切實提升居民、企業及相關部門用戶的使用體驗。

（四）注重協調發展，保障全面履職

一是注重系統建設與安全保障的協調。樹立底線思維，把安全保障作為最根本要求，牢牢守住國庫資金安全與業務系統運行安全兩條底線，新系統設計應將安全、穩定置于性能、技術指標之上，系統應用前進行全面測試，著眼最復雜、最困難情況，研究完善應急保底手段，系統應用時要先試點、后推廣，并在確定沒有安全性、穩定性問題前，保持新系統與舊系統的并行。二是注重信息化建設的區域協調發展。結合國家金庫工程的體系框架，統一各部門間、系統間、層級間、地區間的信息化建設計劃部署，貫徹總體規劃、分步實施、階段性推進的策略原則，針對薄弱環節著重解決，使整體工程在全國各地方實現及實用，保證地方特色系統與國家金庫工程的兼容協調。三是協調系統功能保障全面履職。以全面履行國庫對國家預算收支的執行、監督、反映和促進職能為標準，協調系統功能規劃，各子系統既能夠獨立完成對應的業務，實現國家預算收支的執行職能，又能夠協調配合、綜合匯總，提高預算收支監督管理成效。

（五）加大預算投入，強化基礎保障

一是充分保障預算投入。實施國家金庫工程是國家“十三五”規劃綱要的明確要求，是國家發展戰略的重要組成部分，應提高信息系統軟硬件標準，嚴格項目進度要求，根據工程進展、項目層次，充分保障配套預算投入，滿足項目建設需要。二是建立跨部門組織協調機制。國庫信息化建設是涉及人民銀行、財政、稅務、海關、商業銀行、預算單位、企業、居民等多部門的復雜工程體系，應成立專門領導小組負責統籌協調工作，建立跨部門組織協調機制，明確各相關部門在國庫信息化建設中的目標、權責與合作規范，定期召開聯席協作會議形成協作交流平臺，并定期對企業、社會用戶開展意見征集。三是組建專業化團隊。國庫信息化建設是復雜、長期的系統性工程，需要組建專業化的開發和運營團隊。既要聘請社會專業機構參與項目建設與工程監理，也要著力培養國庫系統內部的專業人才，為系統開發、運營提供充足的人力資源支持，保證對業務系統核心技術、安全管理和風險應急的掌握。

（特約編輯：王培）

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