智慧城市建設中有關問題研究

路永華 朱曉榮

摘 要：智慧城市建設在我國方興未艾，進行智慧城市建設可以解決城市發展的一些難題，是實現城市可持續發展的重要途徑，是全球城市化發展的必然選擇。智慧城市建設規模宏大，且無先例可循，為確保智慧城市健康發展，對智慧城市建設中出現的有關問題進行分析，提出在建設智慧城市時要確保標準體系、法律法規先行，加強統一規劃，突出區域特色，以需求為前提，以應用為主導，注重技術研發和創新應用，加快人才梯隊建設，轉變城市管理和服務方式等措施。

關鍵詞：智慧城市;智慧技術;智慧管理;全球城市化;科學規劃;城市管理

中圖分類號：TP18文獻標識碼：A文章編號：2095-1302（2019）07-00-04

0 引 言

我國改革開放以來城鎮化發展迅速，據國家統計局統計，2005—2015年，城鎮化率從42.99%上升至56.1%，截止2015年底城鎮人口[1]已達到74 916萬人。預測，2030年

我國的城鎮化率將達到65%左右，也就是說以后每年將有

1 000多萬的外來人口涌入城市。城市人口急劇增加和城市規模不斷擴大帶來的各種資源短缺、交通擁擠、環境污染、產業結構不合理以及食品安全等問題日趨嚴重。而建設智慧城市是破除“城市病”的困擾，實現醫療、教育、交通等方面的資源合理分配，提升城市管理效率，使城市運轉更加高效智能的一個重要途徑。由于我國智慧城市建設尚處于初級實踐階段，還存在理論知識不足、相關技術不過關，建設進程中存在諸多問題和未知的風險，因而研究智慧城市建設中的有關問題，有助于規避未知風險，加快智慧城市建設的步伐。

1 我國智慧城市建設現狀

2010年之前我國智慧城市的建設處于萌芽階段，在此期間浙江省寧波市首先在政府的全面推動下開展智慧城市建設。其后其他地方城市紛紛效仿，在“十二五”期間，北京、上海、廣州、深圳、天津、武漢、株洲和佛山等地將智慧城市建設作為規劃建設的重點，智慧城市的建設開始在全國范圍內迅速開展。2016年，我國確定推動八大產業技術創新，其中便包括智慧城市建設。“十三五”期間，我國政府又新增100個“新型智慧城市”的相關試點。截止2017年底，全國全部副省級以上城市、89%地級城市、47%縣級城市都提出建設智慧城市。到2018年初，全國已經有將近700個城市確定進行智慧城市建設的相關試點?！?016—2020年中國智慧城市深度調研及投資前景預測報告》的數據表明，智慧城市建設在我國已全面展開，部分相對發達的省市已進入初級建設階段，其他城市也開始進入設計與規劃階段。我國智慧城市試點分為3批，其建設模式可分為：信息基礎設施建設驅動型、智慧產業建設驅動型和智慧城市應用建設驅動型[2]。在智慧城市項目建設中，智慧服務和智慧管理類項目數量最多，智慧基礎設施與智慧保障體系類項目較少，智慧產業類項目最少?？傮w來說，現階段各個城市建設的智慧城市項目主要有：網絡基礎設施、城市公共信息平臺、城市基礎數據庫以及智慧管理與智慧服務領域。

我國智慧城市建設將達到萬億規模，但智慧城市建設中的問題卻越來越突出，急需研究和解決這些問題，以促進智慧城市建設健康高效的發展。

2 智慧城市建設中存在的問題

2.1 城市發展定位不明確，缺乏總體協調規劃

現在我國智慧城市建設處于推進期，全國大概有700個城市提出要建設智慧城市。建設智慧城市的過程中，大多數城市沒有根據自己的地理位置、產業結構、經濟發展水平、現有設施和資源等進行詳細分析，準確定位智慧城市的建設目標;而是沿襲傳統建設思路，造成當前城市建設“千城一面”，建設大同小異，不能突出城市特色，沒有凸顯區域文化和民族文化，也沒有形成城市之間優勢互補，限制了城市特色文化軟實力的提升[3]。

我國智慧城市建設主要由多個行政部門分頭推進，這些部門因行政職能劃分和可調配資源的限制，往往從自己擅長和熟悉的領域出發進行規劃和建設，各部門之間缺乏統籌協調的機制，難免出現各自為政，各行其事的問題，不可避免地出現重復建設和系統重疊等亂象，甚至出現智慧城市不智慧的局面，容易造成重復建設和資源浪費。

2.2 智慧城市建設法律法規不健全，建設標準體系不完善

國家層面還沒有出臺有關智慧城市建設方面的法律法規，從而造成各個行業各自為政，無法統一協調和約束建設行為，資源不能整合共享，信息不能互通。智慧城市建設覆蓋的領域廣，涉及的專業技術多，目前技術標準和評估標準不統一，從而不能有效約束和指導智慧城市建設，造成不同行業和不同系統之間接口方式、數據格式、通信方式等不同，從而使信息不能有效互連互通。

在信息建設方面，城市各部門在信息化過程中積累了大量的數據信息，但由于法律法規方面沒有硬性規定，各個系統獨立建設、條塊分割，缺乏科學有效的信息共享機制，導致大量信息不能有效利用，信息孤島現象嚴重。

在管理方面，城市內部行政分割，管理比較分散，從而使各管理部門橫向協同比較困難，在沒有法律法規的強制約束的情況下，信息互聯互通難以實現。

在智慧城市標準體系建設方面，2012年國家頒布了智慧城市試點指標體系試行本，公布了三級指標體系共57個指標，這些指標涵蓋了城市規劃、建設、管理和運行等各個方面，為智慧城市建設試點和發展起到了積極引導的作用。但是建設指標體系相對還是比較粗略，缺乏相應的實施細則，信息接口以及共享機制在指標體系中沒有體現，各個指標的比例權重也未細化，較多指標內涵和目標較模糊，建設標準、建設方法以及后期的驗收與評價體系的構建工作明顯滯后智慧城市建設。

2.3 重項目，輕規劃，重建設，輕應用

國家層面的有關智慧城市建設的專門性規劃還未出臺，大多數省市也未出臺本省市智慧城市的規劃，但全國有大約700個城市提出建設智慧城市，很多城市還沒有進行前期的需求分析和可行性研究，更沒有進行科學規劃就競相上馬智慧項目，立馬施工，從而使智慧城市建設呈現一哄而上的現象。甚至有些城市當政者把智慧城市作為形象工程、政績工程，熱衷于容易量化的信息基礎設施建設，用產品的技術先進性來對外顯示建設成效，忽略真正的市場需求，忽略利民便民的應用開發和普及推廣，從而使城市建設的智慧系統功能與市場需要不相匹配，相去甚遠，使改善民生，利民惠民成為一句空話，導致設備不能物盡其用，造成資源浪費。

2.4 信息技術的應用創新以及研發的動力和能力不足

隨著云計算、物聯網、大數據等新一代信息技術的發展，推動著智慧城市的建設也進入了快速發展階段，但是我國在新一代信息技術領域研發和創新能力依然比較弱，核心技術大多數還都掌握在歐美等發達國家手中，信息技術領域對外依存度依然比較高。據有關方面統計，我國電子信息技術領域對外依存度超過80%。現階段我國信息技術領域的企業中，中小企業和民營企業較多，企業技術和經濟實力相對還較弱，從而限制了技術研發的資金投入。但是信息技術研發是一個研發周期長、投入資金量大、風險也比較大的領域，民營企業由于大多追求短期利益，大多采取模仿抄襲或者拿來等手段作為自己企業技術發展路線[3]。模仿抄襲對于國內自主創新氛圍的形成會產生不利影響，隨著國際知識產權保護越來越嚴密，其發展空間將越來越窄，拿來的技術和產品還會給我國進行智慧城市建設帶來信息安全的隱患，使國家信息安全面臨極大挑戰。

3 推動智慧城市健康發展的策略與建議

智慧城市建設實質是對城市功能和作用的重新發掘，對城市資源和功能的重新整合建構[4]。針對智慧城市發展中存在的問題，要著眼全局，建立法規，科學規劃，以建設需求為導向，以信息技術為依托，突出城市特色，對各個系統進行智慧整合，統籌規劃，對癥下藥，實現智慧城市健康可持續發展。

3.1 加強統一規劃，突出區域特色，激發城市發展活力

智慧城市建設既關系當前城市規劃建設，也會對以后城市規劃建設產生影響;既關系到一個城市、一個區域城市群的發展，也會對國家總體戰略產生影響。因此在智慧城市建設時，首先要做好頂層設計和總體部署，從國家到地方，對各個行業、各個部門、各個領域間的發展要統籌協調，切實加強智慧城市建設的宏觀規劃和引導[1]。

首先，國家對智慧城市的發展戰略要確定總體目標，做出總體規劃，制定關鍵領域的實施措施，督促中央各部委之間以及中央和地方之間加強業務協作和信息共享;

其次，國家應該依托大城市群，比如京津冀城市群、珠三角城市群、長三角城市群、成渝城市群等，明確城市群內城市之間的合理分工和層級體系，加快城市群建設，從而使經濟結構轉換的實現有序和互補，形成區域優勢;

最后，城市內部需要結合城市的性質、特點、功能、歷史和現狀做出規劃，重點突出城市特色，優先規劃建設基礎性或示范性智慧項目，突出城市優勢和特色，避免“千城一面”和重復建設。

目前，國內外智慧城市建設成功的范例大多都是從發揮本地傳統產業優勢，解決自身發展短板兩個方面入手推進智慧城市的建設。例如：斯德哥爾摩城市交通擁堵問題，針對此難題，它重點發展智慧交通，解決了城市交通不暢問題，減少了能源消耗;阿姆斯特丹針對本市人多地少、資源緊張等問題，重點發展了智慧環保，倡導低碳生活，以應對全球氣候變暖;北京基于其全國政治文化中心的特點，重點發展物聯網和感知北京項目，打造世界城市和信息樞紐;深圳依托其新興的現代化都市，高科技企業和高科技人才比較多的優勢，重點發展移動、電信、廣電三網融合和智慧產業，促使各種生產要素智慧融合，由此逐漸催生出新的技術、產業和商業模式，從而使深圳成為全國智慧城市建設的示范區，智慧產業發展的領頭羊;寧波利用其沿海港口城市，海上交通比較便利的優勢，重點進行智慧港口建設，發展智慧貿易產業鏈和港口物流產業鏈，大大提高了港口作業的效率和準確度，從而克服了寧波自然資源匱乏的劣勢，使其成為全國重要的區域性物流和資源配置中心。這些智慧城市建設的重點雖然各不相同，但共同目標都是要么著力解決阻礙自身發展的問題，要么充分發揮當地優勢，進行智慧城市建設，從而推動城市的發展。

3.2 完善智慧城市標準體系和法律法規制度

智慧城市建設標準體系可以使在建的和將要建設的智慧城市的各系統，以及其子系統的規劃、建設和管理更加合理和高效。智慧城市建設評價體系可以使政府以及其他城市建設相關方了解城市建設進程及效果[5]。技術方面，國家應該確定專門的機構制定技術標準，例如接口方式、數據格式、通信協議等，從而使各行業、各系統實現互聯互通能有技術基礎。管理方面，國家應該出臺相關法律法規，明確要求各行業、各部門必須按技術標準進行信息化建設，并且明確那些信息和數據必須共享，根據不同信息和數據的特點，制定更新周期，確定信息和數據共享的層次和范圍，對于確實不能公開的信息應該由單位申請，有關部門批準;對于不進行信息和數據共享或人為制造信息孤島的單位和個人明確處罰辦法。

2012年住建部雖然頒布了智慧城市試點標準體系，但此標準體系不夠完善，也沒有相應的實施細則。為此國家在完善標準體系時考慮以下方面：

（1）以城市建設和信息技術標準等為基礎，統一規劃協調，修改舊的標準，增添新的城市建筑和信息技術標準，形成新的有前瞻性的綜合性的標準;

（2）在確定標準體系指標時，由國家統一建立國家標準，各地也要根據本地情況建立地方標準，行業內部也要建立行業標準，但原則是國家標準是共性標準，地方標準和行業標準是在滿足共性標準基礎上增加的特色指標和創新指標;

（3）制定的標準體系一定要遵循可量化性、實用性。綜合標準的制定應該按照國家政策、產業、企業、技術、標準、工藝、產品（服務）、消費者等環節進行，并且要綜合考慮標準體系的體系性和延續性[6]。

智慧城市建設面臨較大的市場風險、技術兼容風險和信息安全風險。推進智慧城市建設時，要處理好技術標準建設和法律法規建設之間的關系，要堅持完善法律法規和技術標準統一先行的原則，為智慧城市安全高效運行提供保障。構建智慧城市建設的指標體系，完善智慧建設城市、管理規劃方面的法律法規是保障智慧城市健康有序發展的必要條

件[1]。一方面要充分發揮政府、企業、行業協會的作用，加快標準體系和法律法規建設進程，盡快完善或制定信息基礎設施、信息安全、個人信息保護、電子政務、電子商務、知識產權保護等方面的法律法規;另外一方面要加強國際合作，積極參加國際智慧城市標準體系的制定，增加我國在大數據、物聯網、云計算等新一代信息技術與智慧城市相關技術領域相融合的標準體系制定的話語權[7]，為我國在世界智慧城市建設方面爭得一席之位。

3.3 以需求為前提，以應用為主導，大力推進智慧城市建設

需求是一切發展的源動力，智慧城市建設也不例外。智慧城市建設也要以需求為前提，以應用為主導，發揮市場資源配置的無形之手，通過自由競爭來創造多樣化、個性化的智慧應用，從而實現智慧增長。在智慧城市建設中，首先，要處理好政府引導和企業主導之間的關系，明確政府的職能和定位，引入市場競爭機制，處理好城市規劃建設和實際應用需求的關系，為智慧城市建設營造良好的外部環境，政府要走出形象工程、政績工程的誤區，真正實現智慧城市建設惠民利民的目標;其次，給予企業在智慧城市建設中的主導地位，在有關政策和市場化的競爭激勵下，由企業根據應用前景和實際需求來主導智慧城市項目建設，如智慧醫療、智慧旅游、智慧社區、智慧交通、智慧教育等，避免出現一哄而上、重復建設、資源浪費的現象;最后，智慧城市建設是為了提高居民的幸福感，所以要充分體察和反饋市民的感受，以人為本，注重民生，在智慧項目推廣和普及過程中要采用多樣化、產業化、生活化的手段，引導市民認識和使用智慧項目，提高市民對智慧項目的認同感。

3.4 注重技術研發和創新應用，加快人才梯隊建設

智慧城市建設就是用物聯網、云計算、大數據等為核心的新一代信息技術對城市系統的智能化建設和改造。它的建設是在技術創新的基礎上結合戰略性新興產業的發展，推動城市成為知識中心和創新中心[8]，唯有如此，才能確保智慧城市始終走在時代的前列，達到智慧和前衛，所以智慧城市建設必須注重技術研發和創新應用，加快人才梯隊建設。

（1）政府要加強知識產權保護，鼓勵企業之間、企業和高校以及科研院所之間的產學研合作，建立為技術研發和創新應用服務的公共服務平臺，優化智慧城市技術創新和研發的軟硬件環境，營造有利于技術創新的內外環境;

（2）加強技術研發關鍵領域的人才引進和培養，積極整合國內省內技術研發力量，加強對智慧城市關鍵技術的研發支持力度，制定有利于人才引進、技術研發、創新獎勵、住房福利、人才成長等方面的政策，制定具有前瞻性的人才梯度建設計劃和政策，培養壯大一批掌握智慧技術的專業人才隊伍梯隊，為創新應用、技術研發和智慧城市發展提供強大的智力支持。

3.5 轉變城市管理和服務方式

隨著我國城市化的推進，越來越多的人向城市轉移，人口膨脹、交通擁擠、食品安全、環境污染、資源短缺等大城市病越來越嚴重，傳統的城市管理方法和技術已經難以應對，轉變城市管理和服務方式也就成為必然選擇。在技術上，智慧城市建設可以提高城市公共服務效率和基礎設施的運行效率，提高城市容納人口的能力，緩解當前日益嚴重的“大城市病”[3]。例如：借助智慧交通和智慧物流可以實現人和物在城市內部以及城市之間的高效流通;借助智慧醫療和智慧社區可以方便市民看病和生活;借助智慧教育可以實現家校聯系，方便家?；樱黾恿藢W習的便利性;借助智慧水務和智慧電力可以實現節約資源，提高資源的利用率等。但要治理“大城市病”，發揮智慧城市的最大功效，還需要轉變城市管理模式，建立高效、互動、人性化的城市管理服務機制，使城市的人流、物流、信息流、交通流高效協調運行。例如：建立路況和氣候等動態信息數據庫，可以為出行者提供天氣變化、道路擁堵和停車位等信息，出行者可以自由選擇是否出行以及出行路線和出行方式，避免擁堵，提高個人出行效率;借助智慧信息平臺，可以主動征詢市民意見和響應市民需求，促使城市管理者轉變為以人為本的服務者，實現城市決策的高效率和人性化?？偟膩碚f，城市管理應該由政府主導，以服務為主，樹立以人為本的管理理念，借助先進的智慧技術，引入先進的管理理念，建立多維度協同運行的城市管理智慧系統，全面感知城市狀態，實時掌控城市運行，及時反饋市民需求和外部變化，提高政府工作效率和城市管理水平。

3.6 總結試點城市建設經驗，加強智慧城市建設理論研究

2012年11月，住建部發布《國家智慧城市試點暫行管理辦法》，先后公布了三批國家智慧城市試點名單，開展智慧城市試點建設。2013年10月，科技部和國家標準委聯合發布了《關于開展智慧城市試點示范工作的通知》，確定在南京等20個城市開展智慧城市試點示范工作，智慧城市試點在全國全面展開，截止2016年，已經有超過400個城市成為智慧城市試點城市[9]。進行試點建設的城市根據其需求和特點，分別進行了城市基礎設施類、能源類、民生類、信息安全和城市管理類智慧項目建設，取得了很大成績。但在建設中也暴露出許多問題，急需理論界對其建設的經驗進行研究，總結各試點城市建設的成功經驗，并且予以推廣，研究其遇到的問題，提供解決方案，探討其失敗原因，以警示后續建設者。

4 結 語

我國智慧城市建設基本處于世界的前列，世界范圍內可供借鑒的案例不多。近幾年雖然有關智慧城市方面發表的論文比較多，但質量不高，真正能夠幫助解決實際建設中出現的問題的就更少。智慧城市建設是個動態的系統工程，急需學者系統的、更加深入的、有針對性的、實時的對智慧城市進行研究，為智慧城市建設提供切實可行的、具有前瞻性的解決方案和理論成果，指導智慧城市建設健康、快速發展。

盡管現階段智慧城市建設還存在一些問題，但它是全球城市化發展的必然選擇[10]。智慧城市建設規模宏大，且無先例可循，所以在建設時要確保標準體系、法律法規先行，加強統一規劃，突出區域特色，以需求為前提，以應用為主導，注重技術研發和創新應用，加快人才梯隊建設，這樣就可以逐步解決智慧城市建設中出現的問題。

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