低碳城市建設與產業轉型升級的對接研究

耿世剛 孟衛東 尹 凡

近年來，隨著中國城市化進程逐漸加快，城市人口、交通、環境、能源等問題不斷凸顯，氣候、環境問題正深刻影響著國人的生存和發展，也成為未來中國城市發展的制約因素。低碳城市建設正是在溫室效應、空氣污染加重以及資源枯竭引發城市發展危機等復雜問題的背景下被提出的。低碳城市建設是指城市在保持現有經濟發展速度和質量不變甚至更優的前提下，能源消耗和CO2排放量處于較低水平，在城市內部建立資源節約型、環境友好型的良性可持續的能源生態體系。①李東和、劉甦：《建設低碳城市的方法與對策綜述》，《山東建筑大學學報》2016年第31期。

隨著中國經濟的持續穩定增長，2018年中國GDP總值超過90萬億元，人均GDP將近1萬元。中國已經成為中等偏上收入經濟體，距離成為高收入經濟體越來越近。但是中國的產業結構還處于產業鏈的中低端，需要實現向產業鏈高端的升級。沒有產業結構的轉型升級，這一目標是難以實現的。中國正處在工業化和城市化加快發展的時期，一些高碳產業仍然是支撐國民經濟發展的主導產業。同時，受中國資源條件約束，中國的能源結構以煤為主，低碳能源資源的選擇有限。②中國廣播網：《低碳經濟與產業結構調整》2010年3月18日。因此，無論是降低生產領域的能源消耗量，還是降低CO2的排放強度，都對調整和優化產業結構提出了明確要求。低碳城市建設成為未來城市的必然選擇，但其發展需要借助城市產業轉型升級，實現低碳城市與產業結構升級的融合發展，切實推進城市產業結構低碳化。

就目前來看，中國低碳城市建設中，多種產業的能源利用不合理，產業總體單一，信息化、網絡化與智能化程度不高，高污染、高能耗及高排放嚴重，低碳創新技術與高層次人才短缺等問題還比較突出，產業結構升級需要推進低碳化，需要不斷朝著城市建設協調化、結構知識化、排放低碳化的方向努力。①楊英法、周子波、陳靜：《以文化和智能制造推進先進制造業發展的路徑研究——以河北省為例》，《云南社會科學》2018年第3期。因此，必須促成低碳城市建設與產業轉型升級的對接。為此，就要在城市建設中堅持發揮政府的主導作用，提高第一產業的碳匯轉化率，推動第二產業內源性自主創新與外源性技術擴散，推進城市低碳產業經濟主體建設，帶動城市建設科技創新，發展城市循環經濟，通過提升城市功能服務水平等促進產業轉型升級。

一、低碳城市建設與產業轉型升級的對接是實現雙贏的重要舉措

低碳城市建設與產業轉型升級之間存在著密切關聯，兩者相互制約、相互促進，把兩者對接是實現雙贏的重要舉措，是促進低碳經濟發展的必然選擇。由于產業結構會在產業規模、發展速度和發展方向等方面對低碳城市建設產生影響，而低碳城市建設又對產業結構提出低碳、循環、節約等要求，能促進產業結構優化升級，兩者相互作用機理如圖1所示。

圖1 低碳城市建設與產業轉型升級相互作用機理

低碳城市建設與產業轉型升級對接，可實現雙贏的原因是：其一，低碳城市建設與產業轉型升級對接有助于降低城市碳排放。降低城市碳排放是實現低碳經濟、建設低碳城市必不可少的手段。低碳城市建設的目的在于將氣候變化對人類的負面影響控制在可控范圍內，從而保障后代人的利益。而產業結構優化升級通過節能技術及再生能源的應用，有效減少城市碳排放，避免城市發展中對資源的過度消耗，實現能源的高效利用。其二，低碳城市建設與產業轉型升級對接有助于緩解能源供給壓力。低碳城市建設更加注重低碳能源（如風能、太陽能、生物質能等）的供給，降低對化石能源的依賴程度；更加強調能源節約和能源使用效率的提高，緩解能源需求量快速增長給城市發展帶來的壓力，進而確保城市能源安全問題。其三，低碳城市建設與產業轉型升級對接有助于城市競爭優勢的建立。通過產業結構調整，形成低碳產業，能夠幫助城市及早調整城市規劃，避免對傳統工業中高消耗、高污染產業的過度依賴；通過及早規劃布局，引入火電減排、新能源企業、節能建筑、循環經濟、環保產業等低碳產業體系，有助于城市經濟發展中形成新的增長極，增強城市經濟實力，提升城市競爭力。

二、低碳城市建設與產業轉型升級對接的制約因素

（一）城市低碳建設缺乏政府綜合協調，產業結構和能源利用不合理

政府的宏觀調控對于調整產業結構，促進城市低碳產業發展起著至關重要的作用。但目前中國低碳城市建設過程中普遍存在政府規劃協調不到位、產業結構不合理、能源利用不充分的問題。首先，政府部門城市規劃和協調不到位，使低碳城市建設和產業轉型升級對接受阻。城市規劃是由政府主導的一種公共政策的綜合表現，城市規劃中應以降低城市碳排放、提高城市居民生活質量為基本目標。但是，當前城市規劃中往往將經濟增長放在首位，這也間接導致企業在發展中一味追求粗放式的高速增長，缺乏遠期規劃，導致嚴重的環境污染。另一方面，城市大規模無序擴張，導致城市人口過度集中、土地利用不當問題不斷蔓延，城市家庭汽車數量的高速增長和城市空間的無序擴張又進一步導致城市生態的迅速惡化，首都變“首堵”、霧霾爆表等現象頻發；其次，城市產業結構不合理也使低碳城市建設和產業轉型升級對接受到影響。目前中國產業結構主要依賴能源消耗大的第二產業，而金融保險、旅游等第三產業發展滯后，導致低碳城市建設中對碳能源的需求量居高不下，制約低碳城市建設目標的實現。最后，能源利用不合理也制約了低碳城市建設和產業轉型升級的對接。目前中國的主要能源是煤炭，雖然近幾年石油、天然氣等能源的使用范圍不斷擴大，但煤炭仍然是國家能源的支柱，占能源消費總量的63%；而石油和天然氣分別只占18%和8%。①中國產業信息網：《2017年中國能源消費結構預測》，2016年12月7日。由于中國石油和天然氣的儲備量比煤炭的少，導致中國以煤炭為主的能源結構不會在短時間內發生變化。與其他化石能源相比，煤炭不夠清潔、環保，且存在能源利用效率不高的問題。全國85%的CO2、90%的SO2和73%的煙塵都是由燃煤排放的，由此帶來的CO2、SO2等污染問題也制約了低碳城市建設目標的實現。

（二）城市產業結構單一，高資源依賴度的產業占比多，降碳難度大

進入21世紀以來，中國城市產業結構不斷優化，但總體來講，中國是一個處于工業化進程中的發展中國家，推動經濟增長的支柱和主導力量也基本都是工業部門。由于城市發展建設對本地資源過度依賴，逐漸形成以資源型產業為主導的經濟發展模式。這種以高度依賴資源為主導的單一產業結構使生態遭破壞、城市環境污染等問題愈加突出，城市經濟發展停滯，自我創新發展能力不足，降碳難度加大，城市的生存發展受到前所未有的威脅和挑戰。

中國國民經濟仍然過分依賴農業和工業，服務業相當落后。與發達國家相比，中國第二產業占GDP的比重在40%左右，第三產業占比在50%左右；而發達國家第一產業的占比一般不超過5%，第二產業一般不超過30%，而第三產業所占比重通常在65%以上?？梢?，中國產業結構單一，仍有較大的優化空間（如圖2所示）。②中國民生銀行研究院：《我國改革開放40年產業結構演進歷程與新時代現代化產業體系構建研究》，《民銀智庫研究》2018年第11期。城市發展對第二產業的過度依賴，導致低碳城市節能減排降碳的難度凸顯，尤其是中西部地區，部分指標進度滯后，環境事件時有發生，存在認識不足、難以適應新形勢等問題。因此，在低碳城市建設中，亟待通過產業結構優化升級，扎實推進節能減排降碳。

圖2 1978年-2017年中國三次產業結構變化趨勢（單位：%）

（三）城市能源消耗量大，生態環境破壞嚴重，制約城市低碳建設

改革開放以來，中國產業發展成就舉世矚目，但高投入、高能耗、高污染的增長模式也影響了中國低碳經濟的發展，成為當前低碳城市建設的制約因素。2010年隨著中國重新加大產業結構優化調整力度，中國能源消耗逐步進入下行通道，但與發達國家相比，中國能源消耗總量仍然較大，GDP單位能耗與其他國家相比還存在很大差距，中國（以2014年為基準）分別是美國的1.3倍、英國的2.4倍、法國的1.8倍、德國的2.0倍、日本的1.9倍、印度的1.5倍。③中國民生銀行研究院：《我國改革開放40年產業結構演進歷程與新時代現代化產業體系構建研究》。

進入21世紀，中國人均二氧化碳排放量快速增長，遠高于全球和中等收入國家的平均水平（如圖3所示）。④中國民生銀行研究院：《我國改革開放40年產業結構演進歷程與新時代現代化產業體系構建研究》。環保部公布的《2016中國環境狀況公報》顯示，2016年，全國338個地級以上城市中，僅有84個城市環境空氣質量達標，它們僅占全部城市數量的24.9%。保護和改善城市生態環境是控制城市環境污染惡化、發展城市低碳經濟的重要一環，亟待通過產業結構調整來保護城市生態環境，避免城市產業結構不當對低碳城市建設的阻礙。

圖3 人均二氧化碳排放量變化趨勢

（四）低碳科技創新能力不強，高層次人才缺乏，產業轉型升級動力不足

近年來，中國的研發經費投入總量和投入強度持續提升，2017年中國研發經費投入強度已經上升至2.12%，居世界第二位。但國內發明專利和授權量占全部專利的比重不到40%和20%，遠遠低于發達國家。同時，中國擁有自主知識產權核心技術的企業不多，技術創新仍然主要依賴從國外引進或者模仿國際先進同行，大部分企業研發創新能力較弱。低碳科技創新能力的短缺，進一步限制了城市產業轉型。另一方面，中國的勞動者整體素質、勞動組織效率存在較大提升空間，生產效率高的新興行業在城市產業體系中的比重亟待提高，科研投入成果轉化為實際應用的效率有限，產業發展的創新驅動力不夠強勁，這些不足成為制約低碳城市建設的重要因素。人才資源不足、配置機制不健全等人才方面的因素也影響了低碳城市建設中的科技創新能力，進而影響城市的產業轉型。

三、推進低碳城市建設與產業轉型升級對接的路徑

（一）堅持政府主導，科學合理規劃，以低碳發展理念促進產業轉型升級

為推進低碳城市建設，實現產業轉型升級，政府要充分發揮自身的主導作用，通過低碳城市產業科學規劃、財政扶持、稅收優惠等手段，促進城市低碳產業發展。

1.加強城市發展戰略的合理規劃，部署低碳城市的建設與發展。科學合理的城市規劃是建設低碳城市、促進產業轉型升級的第一步。地方政府要盡快制定發展低碳產業的規劃，與經濟社會發展規劃、能源規劃、循環經濟規劃統籌協調，形成地區低碳經濟發展藍圖；制定基于市場的碳管制度，開設碳交易市場；制定低碳產業的統計和考核指標，并作為城市經濟社會發展規劃中的引導指標；制定城市重點行業和部門的低碳產業發展規劃，以低碳為目標調整產業結構；構建科學、合理、有序、低耗、高效的城市產業結構和城市空間結構，緩解城市交通擁堵、空氣污染、城市能源緊張；在規劃中遏制城市主城區“攤大餅式”的蔓延趨勢，優化城市空間結構，避免主城區人口密度過高和功能過度集中。

2.調整城市財稅政策，加大對產業轉型的財稅支持力度。中國低碳城市建設離不開產業結構調整和升級，而財稅政策正是推動產業結構轉型的有效手段?；诋斍皣鴥痊F有的財稅政策，可通過以下做法促進低碳城市建設和低碳經濟發展：（1）調整征稅原則。注重效率和公平兼顧的原則，避免操之過急，使碳稅的征收給一些行業帶來不當的競爭優勢，真正實現碳稅征收的目的，促使企業轉變生產方式和采用新技術來降低碳排放，保持稅收的公平性；（2）推行低碳導向的財政支出政策。通過出臺向低碳產品和低碳生產方式傾斜的財政支持政策，引導企業進行低碳轉型，并為向低碳生產轉型的企業提供相應的稅收優惠政策；（3）開征符合低碳城市建設要求的碳稅。針對向大氣中排放二氧化碳的生產經營和消費活動開征碳稅，開征對象包括排放二氧化碳的各種所有制和規模的企業、行政事業單位、社會團體以及個人。

（二）培育城市低碳產業，以低碳產業發展促進產業轉型升級

在低碳城市的建設中要不斷調整城市經濟結構，提升城市工業生產技術水平和能源利用水平。其具體途徑包括：

1.優化城市三次產業結構，降低城市重化工業比重。其重點是要加強城市第三產業在國民經濟中的占比，逐漸降低第二產業比重。通過大力推進清潔能源的產業化，積極促進清潔能源和可再生能源在城市中的應用，實現對重工業的重點改造，打造綠色新型工業；積極推動先進裝備制造業的發展，調整優化原材料工業，加快城市低碳裝備制造和節能汽車產業的發展，培育發展戰略性新型產業；大力扶持高新技術產業，加大節能環保、可再生能源及替代性能源的研發力度，發展新一代的信息技術、節能環保、新能源、生物、高端裝備制造等產業，形成新能源、物聯網等新業態的城市競爭優勢；加大對城市污染性工藝、設備和企業的淘汰力度，提高城市低碳產業的準入條件；優化城市產業布局，實現同類或類似產業的集中布局，形成集中式的產業園區，使配套產業就近安置，便于集中管理，有效減少運輸成本和資源消耗，實現城市節能高效發展。

2.優先發展低碳產業，破解低碳城市建設的資源瓶頸。（1）要大力發展新能源產業，包括核能、風能、太陽能、生物質能等。新能源產業具有低污染、高儲備的優勢；（2）要大力發展節能環保產業。環保產業是防治城市環境污染的物質基礎和技術保障，因此亟需通過擴大環保產業規模、優化環保產業產品結構和環保產業區域結構、大力開展環保產業技術研發工作等途徑促進環保產業的跨越式發展，為保護和改善城市環境，實現低碳城市建設提供物質和技術保障；（3）大力發展碳匯造林產業。要以國際市場為導向，爭取CDM造林再造林碳匯項目，搶占碳匯發展制高點，鼓勵發展地方政府和民間碳匯項目。

（三）推動城市建設科技創新，以發展低碳技術促進產業轉型升級

加快低碳城市以企業為主體、市場為導向、產學研金政等相融合的科技創新體系的構建，在更大范圍內集聚科技創新資源，推動低碳城市的產業轉型升級。具體措施包括：

1.加大對低碳技術研發的投入，夯實城市產業升級基礎。（1）要加大低碳技術科研經費投入，鼓勵低碳技術成果轉化，依靠新能源技術、新材料技術以及循環生產、清潔生產、環境保護等先進技術，不斷提高城市工業能源利用效率，降低廢棄物產出量和碳排放量，提高產業生態綜合效率；（2）要加強政府在節能減排技術方面的資金投入，重點是要發展潔凈煤高效燃燒以及先進發電技術，通過發展煤炭加工領域的新技術，促進城市能源結構中煤炭的清潔高效開發利用，擺脫節能減排難度大的困境；（3）加大城市清潔能源開發利用技術的研發力度，其中包括太陽能光伏開發利用技術、秸稈直接燃燒發電技術、煤層氣（瓦斯）抽采利用技術、碳匯技術及碳封存與捕獲技術，通過低碳重大關鍵技術的研發與成果應用，推動城市建設的科技創新，支撐城市低碳經濟發展，促進產業轉型升級。

2.加強低碳技術研發和產業化，提高城市低碳技術自主創新水平。（1）要加強國際和國內技術交流，積極參與全球應對氣候變化體系，加大與發達國家在潔凈煤、光伏發電、新能源汽車等領域的技術交流和合作，通過引進先進的節能減排技術，為產業轉型升級提供技術支撐，通過技術升級進而推動產業結構的綠色化、低碳化；（2）要充分發揮城市已有的大型企業和高新技術企業技術研發優勢，促進中國自有的低碳技術開發和儲備，提高低碳技術和低碳產品的核心競爭力，加快低碳技術產業化發展進程；（3）建立城市低碳技術交易及合作服務平臺，通過平臺實現低碳技術轉讓及成果轉化，加快中國低碳技術的產業化和市場化，進而為低碳城市建設服務；（4）堅持城市為主導的高標準引進低碳技術、高層次引進低碳產業、高優惠政策引進專業人才的方針，建設城市高水平的低碳技術研發和產業化基地，形成城市低碳核心競爭力，充分發揮政府的引導作用，加強城市人才隊伍建設，推動低碳技術研究，助力城市產業轉型升級。

（四）加強低碳城市循環經濟建設，以資源節約促進產業轉型升級

發展循環經濟是貫徹落實科學發展觀的必然要求，符合當今世界發展潮流。循環經濟是發展低碳城市的基礎，它發展到一定階段必然帶來城市資源的節約和減排，進而帶動城市產業轉型升級，因此亟需通過循環經濟的建設促進低碳城市與產業轉型升級的對接。具體措施包括：

1.明確政府與企業的定位。循環經濟只能在市場經濟框架中得以實現，政府是循環經濟順利推進的重要驅動力，而企業是發展循環經濟的主體。因此，低碳城市循環經濟的發展要充分發揮政府的主導作用，通過政府政策及法律的制定，引導企業積極發展循環經濟，形成以資源約束為發展核心、綠色循環為發展理念的循環經濟產業。

2.加快循環經濟領域的立法工作，完善相關政策。通過建立循環經濟方面的法律法規，明確政府部門、企業和城市居民在推進循環經濟中的責任和義務。具體立法可參考日本在發展循環經濟中構筑的包括“基本法”“綜合法”“專項對策法”三個層面完善的法律體系。同時，在政策制定中，還應注重向高新技術產業傾斜，重視高新技術在循環經濟發展中的促進作用，提高城市產業結構中第三產業的占比。

3.挖掘對生態環境有益的高新低碳技術。企業要善于在循環經濟中發現商機，提高城市物資的回收再利用率，降低企業生產成本。同時，通過對資源的節約和循環利用，有效實現廢物減量化，體現循環經濟環保原則和循環原則，降低資源消耗對城市環境的不良影響。

（五）強化城市低碳制度與管理，促進產業轉型升級

城市產業結構低碳化轉型的順利實現離不開相應的制度創新和管理規范化。因此，在低碳城市建設過程中，要建立與之相適應的經濟發展體制，制定和實施綜合配套政策，形成產業轉型激勵機制，為低碳城市功能水平的提升奠定基礎。

1.建立健全低碳城市相關法律制度體系。政府在宏觀調控整個產業市場的同時，制定適用于低碳城市中低碳企業的法律法規，通過企業與政府宏觀調控的相互協調，引導城市新型低碳產業的發展，為低碳城市建設和產業結構轉型塑造良好的外部環境。歐盟、日本等發達國家已經建立相對健全的促進低碳經濟發展的規章制度，很多城市的發展規劃具有很強的法律約束力。中國也需要根據相關資源、能源、環保等現狀制定相應的法律制度，保障資源、能源的可持續利用，確保低碳經濟的健康發展。

2.建立城市產業低碳轉型激勵機制，提高企業轉型積極性。（1）政府可通過推介、擔保等方式引導多種產業主體在低碳產業進行創新，形成低碳產業投資的多元化，保證投資的充足性和持續性；（2）鼓勵企業與大專院校和科研機構開展合作，實現校企資源共享；（3）通過稅收優惠、資金補貼等形式將扶持性的政策落到實處，使企業的轉型得到資金支持和政策激勵，提高企業轉型積極性。

3.加強低碳城市功能水平，提高為產業轉型服務的水平。通過提升低碳城市中低碳建筑、低碳交通、低碳消費等功能水平，切實滿足產業對城市服務的更高需求。（1）發展城市低碳建筑。通過建筑設計中低碳理念的引入，充分利用太陽能，加強建筑通風、采光系統建設；選用節能型取暖和制冷系統，實現城市碳減排。（2）建設城市低碳交通體系。堅持公交優先的發展原則，倡導城市新能源電動車等低碳減排交通工具的推廣應用，實現城市交通運行的低碳化目標。（3）促進城市居民低碳消費。通過廣告宣傳，引導居民在消費方式上向低碳方向轉變，通過節能燈、節能家電的推廣，拒絕一次性用品消費和生活用品有效回收利用等促進城市低碳排放。通過低碳城市功能水平的提升，為產業轉型升級提供引導和動力支撐。