行政立法程序中公眾參與立法的理論與實踐

陳梨梨 張玥兒 黨永瑞

摘 要：公民參與權是公民的一項政治權利，是公民民當家作主的體現。通過對地方行政立法程序中公眾參與的調查實踐，以嘉興市公眾參與行政立法程序為研究對象，借鑒和參考他國經驗，進而對公眾參與行政立法提出可行性建議。

關鍵詞：地方行政立法;公眾參與;民意調查

一、行政立法公眾參與概述

行政立法是指國家行政機關依法定權限和法定程序制定行政法規和規章的活動。近些年來，我國對公眾參與行政立法的關注度不斷增強。解決各個社會主體的矛盾是行政機關的重大難題之一，行政機關不僅僅是法律法規的執行者，在某些情況下也是法規的制定者。

公共參與制度是直接民主的體現。從歷史發展來看，公眾參與產生于直接民主時代，民主制度的不斷發展。公眾參與體現在間接民主的部分越來越多，這與公共決策明顯不同。公共參與是指公眾能夠將意愿表達出來并得到行政主體的尊重，但這些意愿對最終決策或行政立法所起到的是間接作用，公共決策是指公共組織在管理社會公共事務過程中所做出的決定①。公眾參與立法是民主的體現，既符合民主的要求又是實現民主的途徑之一。隨著社會經濟的發展日益多元化，政府進行行政管理的事務也逐漸多樣化，通過選舉所產生的立法機關已經不能全面的體現公民的權益。因此，以公眾向行政機關發表意見的行政立法方式，公眾積極參與政府決策，要求公開行政信息等都是保護公眾自身利益的體現。

二、嘉興市地方立法公眾參與的方式及存在的問題

嘉興市公民參與行政立法的數量逐年增加，嘉興市政府為了提高公眾參與行政立法的積極性，提出了其他公眾參與立法的途徑。《嘉興市制定地方性法規條例》②第九條、第三十四條、第三十五條、以立法的形式保證人民群眾對地方立法的知情權，促使行政機關在立法過程中廣泛聽取民意。并且有關部門將條例草案全文放在嘉興官方網、官微信公眾號、“嘉興人大立法”等網站上公布，促使市民和社會組織積極參與行政立法并提供寶貴建議。這種方式更加的便捷并且節約了公眾參與立法的時間，也減少公眾參與立法的成本。如“公開征集2018年嘉興市區公交線網優化方案意見建議”的公告?；顒悠陂g，嘉興市民參與各種網站點擊量超過5萬，收到市民意見建議408條。最終采納了151條市民意見，將征求意見稿進行完善調整，形成了《2018年嘉興市區公交線網優化方案方案》③。公眾參與行政立法的方式很多，現階段我國公眾參與行政立法存在許多問題。第一，法律規定過于死板公眾參與程度不高，在地方立法的過程中體現不出公眾的影響力。第二，與公眾參與相適應的制度不健全，如地方行政立法機關缺乏和市民之間的雙向溝通、聽證制度不完善并且立法機關不重視人民群眾的建議，許多地方立法脫離群眾。法律除了固有的幾種公眾參與方式外，還有信息公開制度、聽證會制度、公民請愿和公民投票等制度。

三、中外公眾參與立法對比

各國的歷史體制差異較大，公眾參與方式也不盡相同。美國公民認為政府的權力來自于人民，美國的公民只賦予了政府部分的權力。故而將剩余的權力交由公民保留，大大提高了公民政治參與度。瑞士是奉行高度民主的聯邦制國家。在立法體制構建、立法機制運行、立法程序的設計上都十分強調民主。在民主選舉的基礎上，聯邦與州實行立法分權制。公投往往意見難以集中且投入成本過高，并有部分選民不關心政治或不了解新的法案，難以表達真實意見。

發達國家地方立法的啟示發達國家的民主立法和公眾參與機制雖有一定的缺陷，但也有值得借鑒之處。 ①是實行議員專職制度。由此提高工作的質量，防止腐敗。 ②是實行 “三讀”和辯論制度。公眾參與使得社會不同群體之間相互了解和妥協。不同利益群體進行爭辯與交鋒，最終達成基本一致，這樣才是真正民主立法的過程。③是聽證制度的完善。保障了公眾的知情權、參政議政權及對政府運作的監控權。

四、對公眾參與地方立法途徑的建議

我國地方立法程序中公眾參與的方式可以借鑒外國有利的經驗，以達到我國建立及健全完整的公眾參與地方立法的制度，并保證制度能夠得到有效落實，體現人民當家做主的目的。以下是我國對于行政立法過程中提高公眾參與的建議。①建立較為全面的信息公開制度，讓人民群眾了解地方行政立法。在立法的各個方面都廣泛征集民意。②完善立法聽證制度，擴大聽證范圍使聽證事項具體化，讓人民群眾的聲音起到關鍵作用。③建立民意調查制度，運用民意調查的方法，征詢公眾意見。④建立公眾代言制度，把人民群眾的智慧吸收到行政立法中去。

注釋：

①https：//baike.baidu.com/item/公共決策/3552072？fr=aladdin 瀏覽時間：2019年4月15日。

②《嘉興市制定地方性法規條》第九條的規定 通過時間2016年6月9日

③www.jiaxing.gov.cn/art/2018/7/16/art_1557822_31360042.html？tdsourcetag=s_pcqq_aiomsg瀏覽時間：2019年4月15日。

參考文獻：

[1]應松年.行政法與行政訴訟法學[M].北京：高等教育出版社2017年版.

[2]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學出版社，2015年第6版.

[3]劉莘.行政立法原理與實務[M].北京：中國法制出版社，2014年版.

作者簡介：

陳梨梨（1995.6～ ），女，漢族，河南信陽人，嘉興學院南湖學院本科在讀。

張玥兒（1997.10～ ），女，漢族，安徽合肥人，嘉興學院南湖學院本科在讀。

黨永瑞（1995.6～ ），女，漢族，河南新鄉人，嘉興學院南湖學院本科在讀。