政府對跨國公司創新溢出效應的影響機制研究
——以在滬跨國公司研發中心為例

吳啟明

（上海市發展改革研究院，上海 200032）

一、引言

跨國公司是全球化時代人才、資本、技術等要素在國際間流通及再配置的重要載體。跨國公司不僅在生產過程中實現全球資源配置，同時也積極發揮國際創新協同能力，在全球范圍內有效配置創新資源，使得世界各國的科技活動都成為全球創新體系的有機組成部分。一般認為，跨國公司的離岸研發中心1本文所提及的跨國公司研發中心暨外資研發中心是指“外國投資者依法設立的、從事自然科學及其相關科技領域的研究開發和實驗發展（包括為研發活動服務的中間試驗）的機構”，外資研發中心的形式“既包括外國投資者以合資、合作、獨資方式依法設立的獨立法人的研發機構，又包括設在外商投資企業內部的非獨立法人的獨立研發部門或分支機構。”對于東道國的創新具有顯著的溢出效應。傳統對跨國公司創新中心的溢出效應研究，主要圍繞以下幾方面展開：劉青，張超，呂若思（2013）從直接或間接提升地區人力資本的視角闡述跨國公司的溢出效應。王然，鄧偉根（2011）從研發投入、技術溢出及提升自主創新績效的角度跨國公司的優勢。章文光，陳丹，賈妙元（2014）從創新互動的角度，提出跨國公司通過在華研發投資，帶動了區域知識創新的互動發展。袁誠，陸挺（2005）從外商直接投資帶來的管理知識擴散與傳播，研究跨國公司對民營經濟創新的帶動作用。然而，以往的研究大多關注市場創新主體間的互動，回避政府在我國國情下對創新體系的直接影響（參與創新活動）和間接影響（構建創新環境），或是把政府活動及政策作為單純的外生變量，缺乏政府對跨國公司研發中心溢出效應的影響機制的相關分析，減弱了對于跨國公司創新中心的實際活動的解釋力。

上海作為國際化大都市，跨國公司集聚程度極高。截至2018年11月，上海外資研發中心總數達440家，約占內地總數的1/4，居全國首位。本文以在滬跨國公司研發中心為例，首先從跨國公司研發中心本身的發展階段入手理清當前環境下跨國公司對政策環境的需求，提出跨國公司研發中心與包括政府在內的各創新主體的互動的三種不同模式，即跨國公司與本土企業的商業創新合作、跨國公司與本土高校、科研院所的產學研合作、跨國公司與政府的直接創新合作，分別分析政府政策與活動對不同類型創新鏈的傳導機制，從而得出政府對跨國公司創新溢出效應的影響。在以上分析的基礎上，進一步總結政府行為制約跨國公司溢出效應發揮的瓶頸問題，并提出針對性的政策建議。研究框架如下：

圖1 研究框架

除了上述理論分析外，還對23家知名跨國公司研發中心開展調研2受訪跨國公司涉及多個不同行業，其中包括裝備制造行業（8家，占34.78%）、生物醫藥行業（8家，占34.78%）、化學制造業（4家，占17.39%）、電子信息業（2家，占8.7%）、食品飲料業（1家，占4.35%）。受訪跨國公司來自不同國家，其中美國13家，法國、德國、瑞士各2家，荷蘭、瑞典、新加坡、英國各1家。，與相關人員進行了深度的調查與訪談，其中，訪談的對象包括項目經理、核心技術骨干、和企業領導等。調研的目的主要有兩方面，其一為驗證初步的研究思路，充分地聽取被訪談者的看法與建議，驗證研究的思路與實際情況之間的一致性，其二為從市場主體的主觀感受中歸納國際視角下上海科創中心建設的優勢與不足。

二、跨國公司的階段特征及對創新環境的需求

（一）跨國公司研發中心的發展階段

自20世紀80年代末90年代初，跨國公司在中國設立第一批研發中心以來，經歷了3個發展階段：

第一階段為本地產品服務階段，絕大部分跨國公司為了滿足中國政府的要求，以中外合資的形式設立研發機構，主要針對客戶提供技術支持，并沒有進行真正意義上的技術轉移。在這個階段，跨國公司在滬的創新活動處于完全封閉的狀態，緊緊圍繞本企業在大陸地區投放的產品，創新要素與東道國的企業、高校、政府完全隔絕。從創新溢出效應的角度，這階段跨國公司主要在于人力資本的培養。袁誠，陸挺（2005）提到，由于企業管理者的流動，對于東道國也存在一定程度的管理知識溢出效應。

第二階段為本地產品開發階段，考慮到中國消費市場存在巨大潛力，中國的跨國公司研發機構數量不斷增多，并且很多外資研發機構開始與中國公司合作研發適合中國市場的產品。在這個階段，跨國公司的創新活動開始在東道國大量開展。由于本地化產品和服務的需要，部分跨國公司開始和東道國的企業、科研機構開展一定程度的合作。國內市場需求牽引了跨國公司的技術創新，主要的原因在于基于國內市場需求的技術創新能夠降低技術創新的風險，并提供穩定的市場基礎。國內持續的需求還為持續的技術創新提供了市場條件。從創新溢出效應的角度，Feinberg S E, Majumdar S K（2001）提出，跨國公司海外研發機構可以被視為“知識資源”并能夠成為區域創新體系的組成部分。

第三階段為全球戰略研發階段，進入21世紀以來，跨國公司在中國的研發機構無論在其母公司的地位還是全球的地位都在不斷提升。中國政府對外商投資限制進一步開放，此時跨國公司多以獨資的形式成立研發中心，并且逐步開展對于在中國和全球長期發展具有重要戰略意義的研發活動。全球化創新戰略下的跨國公司研發中心對東道國的創新溢出效應包括直接和間接兩個方面。直接效應主要在于對人力資本的培育和地方經濟的帶動。截至2017年，上海外資研發中心培養了超過4萬名的中方研發人員，其中碩士以上學歷的占52%，新產品產值和銷售收入占全市比重超過50%3數據來自上海市統計年鑒。。間接效應在于帶動東道國區域創新體系的整體提升，本土企業、科研院所等主體可以通過與跨國公司研發中心的多種途徑的項目合作和人員交流,學習新的技術、管理理念等，從而使跨國公司離岸研發中心成為促進區域創新體系發展的重要因素。

目前，大量在滬外資研發機構已經具備為亞洲乃至全球開發全新的產品的能力，“在中國為世界”的反向創新模式未來將成為在華外資研發機構的重要發展趨勢。例如，美敦力中國研發中心，成立5年內已經成功研發上市了22個產品，其中17個產品主要銷售到海外市場，海外銷售額占比達到70%。又如思科中國全球研發中心，其研發項目95%是為全球服務，僅有5%是為中國服務。越來越多的跨國公司把在滬研發中心作為其在全球布局的最高層級研發機構，這些機構開展行業內的前沿性研究，擁有獨立的研發技術平臺，承擔全球研發項目的關鍵步驟和絕大部分過程。

從跨國公司研發中心發展階段可以看出，跨國公司在我國的創新活動從內源式向外源式轉變。過去較長時期內，跨國公司以內源式創新為主，在跨國公司內部封閉的體系內開展研發。隨著科技革命和產業變革的加速，層出不窮的創新發明和瞬息萬變的市場環境，倒逼行業巨頭們主動與本地客戶、上下游企業、政府或公共研究機構等開展合作。隨著跨國公司在滬研發從內源式向外源式的轉變，國際研發資源和本地創新資源相互合作，將成為上海科創生態體系不斷演進升級的重要動力，未來在初創企業培育、人才培養、共性技術研發、地區產業升級發展等多個方面體現溢出效應。隨著跨國公司在中國市場的逐漸滲透，還出現了客戶創新中心4通過“引進來，走出去”的方式將客戶全方位引入公司內部的創新流程，從而快速滿足客戶需求，為當地客戶與合作伙伴提供量身定做的產品及解決方案，與客戶共同創造新價值。這種全新的跨國公司與本土企業的合作模式。

（二）現階段跨國公司研發中心對創新環境的需求

在外源式創新階段，跨國公司進入東道國的區域創新體系, 并與該體系中的創新主體發生密切的互動關系，決定了創新溢出效應的大小。在開放式的區域創新體系中，跨國公司研發中心代表跨國公司開展創新活動，并和本土的創新主體發生互動（如圖2所示）。其中，跨國公司同時面臨全球市場需求X和本國市場需求Y。對于面向全球市場的需求X，由于目前創新鏈的復雜性和產業鏈分工的專業性，跨國公司選擇和本土企業5此處所指的本土企業是以本國市場為主的本土企業，對于已經成長為跨國企業的東道國企業，作為跨國企業進行討論，而不考慮東道國跨國企業在本土可能享受的特殊待遇。更多開展創新合作。相反的，對于面向本國市場的需求Y，由于市場重疊，跨國公司選擇和本土企業更多開展創新競爭。跨國公司與本土科研機構開展的創新合作不拘泥市場，但相比于跨國公司與科研機構直接開展合作，仲偉俊，梅姝娥，謝園園（2009）提出由科技服務機構參與其中的產學研合作更具有效率。因此，本土科技服務機構也成為和跨國公司研發中心密切互動的主體。對跨國公司而言，與客戶、高校、咨詢公司、創新機構、政府或公共研究機構、行業內其他公司（供應商、分銷商、競爭對手）等建立創新伙伴關系變得至關重要。

圖2 開放式區域創新體系中的跨國公司

從開放式的區域創新體系中跨國公司和本土各主體進行創新互動的機制可以推論出跨國公司研發中心對于創新環境的客觀需求。主要表現在以下幾方面：

1.城市品牌：具有國際影響力的城市能夠吸引跨國公司設立更高層級的地區總部，總部經濟則通過稅收供應效應、產業聚集效應、產業關聯效應、消費帶動效應、就業乘數效應、資本放大效應等對地區經濟產生明顯的外溢效應。因此，無論是面向全球市場還是本土市場，跨國公司都偏好于擇址在城市品牌更好的區域。上海無疑是中國大陸國際城市品牌最高層次的城市。截至2018年11月底，上海已累計引進跨國公司地區總部665家，其中亞太區總部85家，總部機構數量繼續保持全國領先6數據來自上海市政府新聞發布會，2018年12月6日。。

2.研發關聯機構：在高度全球化、專業化的區域創新體系中，跨國公司開展研發離不開的內外部支撐首先，研發的關聯機構包括企業的地區總部及生產廠商等配套機構，跨國公司傾向于將其研發機構與總部選擇在相近的區位，從而有利于研發機構迅速獲得生產廠家和商家反饋的各種信息，理解和執行地區總部的決策，解決企業產品設計中遇到的技術難題，并將解決方案及時、準確地反映給生產廠家。除此之外，研發的關聯性機構還包括本地高校與相關研究機構、技術服務與管理機構、技術培訓機構、中介機構以及相關設備與研究材料的供應商。這些關聯性機構又進一步為研發提供了高素質的科研人才及技術交流平臺。地方政府在較長時期內的宏觀政策、產業導向、創新政策會對區域關聯機構體系造成直接的影響。

3.市場容量：國際化程度較高的行業往往在世界各地都具有一定市場需求，因而跨國公司傾向于將其研發分支機構布局于該地區的重要市場，從而能夠進一步加強其在該重要市場的開拓。擴大當地產品市場份額一般對企業全球總部來說具有重要戰略意義。此外，跨國公司海外研發中心的一項主要工作是針對當地用戶及市場，設計并研發出適合本地及周邊市場的消費者需求的產品。海外研發中心可以基于對當地消費者偏好等方面的全面了解，將自身產品與市場需求高效對接。政府除了通過宏觀調控和政策引導影響市場容量外，對于市場準入規則的制定也會影響跨國公司實際享有的市場容量。

4.政策環境：東道國的政策環境是跨國公司選擇落戶其海外研發中心的重要考量之一。具體來看，政府地方政策、稅收優惠政策、行業的政策法規限制、知識產權保護力度、環保成本、經營自由度等因素均對跨國公司開展創新產生一定程度的影響。政府的廉潔程度和監管力度也會影響企業的創新互動。此外，孫文娟（2014）通過分析在華跨國公司的撤資，從解決信息不對稱的角度，提出政府的引導也能對跨國公司在華投資意愿產生較大影響。

5.人力資本供給。人才是創新活動中最為關鍵的要素，跨國公司對于創新環境的需求同樣體現在對高素質人力資本的需求。城市人力資本的充裕供給，能夠為跨國公司研發中心開展更高層次的研究提供基礎。同時，人力資本的市場供需情況也決定了科技創新人力資源成本。就上海來看，一方面本身教育資源高度集聚，普通高等學校共計68所，高校數量位居全國第二；另一方面，上海的城市吸引力保障了長三角甚至更大范圍內的人才源源不斷的流入。值得一提的是，現階段上海的人口政策對于人力資本供給產生了一定程度的負面影響。

對在滬跨國公司研發中心的調研顯示，上海相較于其他中國城市和亞洲其他國家更具“科研投資吸引力”。知識產權保護政策環境、科技創新企業成本降低政策、科技創新人才吸引政策成為多數跨國企業提出有待改善的方面，而科技創新企業市場環境、開明的政府、和諧的勞資關系、服務機構數量與專業水平則被多數企業肯定。調研印證了跨國公司研發中心對于環境的分析，即開放式區域創新體系中跨國公司創新更多關注城市品牌、研發關聯機構、市場容量、政策環境及人力資本供給。在我國國情下，政府通過不同的傳導機制，改變了區域創新體系的主體選擇和創新機制形成，而這些改變又對跨國公司研發中心的溢出產生影響。

三、跨國公司創新溢出效應的傳導機制及政府的作用

政府行為除了改變創新環境內各個方面外，更為直接的是對跨國公司與本土創新主體的互動產生直接影響。杜德斌（2009）將跨國公司創新過程按照創新價值鏈劃分為應用研究和開發研究兩個方面，研究跨國公司的創新溢出效應。本文根據互動方式的不同，跨國公司研發中心與本土的創新互動大致可以分為商業創新合作、產學研合作及與政府的直接合作。政府從政策制定、財稅支持、體制機制設計及施加政治影響等多種渠道，對跨國公司研發中心發揮溢出效應產生正面或負面的影響。

（一）商業創新合作：跨國公司與本土企業

面向本國及全球兩個不同的市場，跨國公司和本土企業同時存在競合關系。傳統針跨國公司與本土企業的研究一般把政府假定為中立，但現實情況顯然不是如此。政府對跨國公司商業創新合作的作用機制可以簡單歸納為對跨國公司和本土企業合作的鼓勵或限制、對本土企業的額外支持、對本國市場的準入限制等三種途徑。

圖3 商業創新合作中的政府行為傳導機制

1.政府通過行為A直接鼓勵或限制跨國公司和本土企業合作。商業創新合作能有效提升本土企業的創新水平，尤其對于發展中國家的企業來說更為重要。全球很多國家政府鼓勵本土企業與跨國公司開展合作，如以色列政府積極推動工業研發領域國際合作，與多國合作設立兩國雙邊產業研發基金和科研基金，鼓勵各國企業與以色列企業合作共同開發科研項目。相反的，出于國際政治、經濟體制、地方保護主義、商業秘密保護等多種原因，地方政府或出于自身利益、或代表中央政府，采取直接或者間接的手段限制本土企業于跨國公司開展創新合作。在中國，由于政府對企業體制的保守設計，或是創新成果中國有資產歸屬的難以確定，國有企業往往難以與跨國公司的創新合作。在當前中美貿易摩擦的背景下，政府對跨國公司和本土企業合作究竟采取鼓勵或者是限制的行為，變得更具有不確定性。

2.政府通過行為B對本土企業的額外支持。由于本土企業和跨國公司在本國市場上屬于競爭關系，政府的行為扭曲了正常的競爭性市場。在我國踐行自主創新戰略，上海著力突破“卡脖子”技術和領域的背景下，政府通過財政支持、稅收優惠、首購首用、創新券等多種途徑扶持本土企業本無可厚非。但政府對本土企業的額外支持行為一定程度上會產生負面影響，造成跨國公司減少在東道國的創新投入和創新互動。從另一個角度看，政府對中小企業的扶持，會提升本地區的創新基礎和改善創新環境，為跨國公司尋找有能力的合作伙伴提供幫助。如新加坡工業與貿易部下屬的SPRING致力于整合社會、政府資源扶持本國中小企業發展，涵蓋原型概念-產品化-商業化三個階段，并主動支持中小企業開展與跨國企業的創新合作。

3.政府通過行為C對跨國公司進入本國市場進行限制。從直接的影響來看，準入限制保護了本土公司利益，扶持了民族產業，對跨國公司在東道國的經營活動造成了直接的負面影響。準入限制較高時，跨國公司會將大量資源遷入準入門檻較低的地區，總部或研發中心的搬遷、縮減會極大降低跨國公司的創新溢出效應。從間接的影響看，由于直接的市場準入被限制，跨國公司會通過成立合資公司、與本土代理商合作、授權本土公司生產產品等方式進入本國市場，在一定程度上促進了跨國公司與本土公司的商業創新合作。這一合作的前提是本國市場具有足夠的容量和吸引力，使得跨國公司選擇與本土公司合作繞開準入限制，而非直接放棄東道國市場。

（二）產學研創新合作：跨國公司與本土高校、科研院所

除了企業間的商業合作，跨國公司和本土高校、科研機構開展的產學研合作也是跨國公司創新溢出效應的重要傳導渠道。產學研合作是創新鏈重要的價值實現機制，參與者能實現共贏，對區域創新體系也具有正面意義。但是，我國目前的高校、科研院所大都屬于體制內單位，真正市場化運作、完全脫離政府財政支持的新型研發機構數量極少。因此，政府通過對本土科研機構的行為，直接對產業研合作產生正面或者負面的影響。同時，由于科技服務機構在產學研合作中的重要作用，政府通過對本土科技服務機構與跨國公司的合作限制，也對產業研合作造成影響。

圖4 產學研合作中的政府行為傳導機制

1.政府通過行為A對本土科研機構（含高校）的合作傾向（A1）、合作可能（A2）、合作方式(A3) 造成影響。（1）政府通過對科研機構的績效考核機制安排（行為A1）影響科研機構與跨國公司開展產學研合作的傾向。由于體制內科研機構屬于非營利機構的特性，產學研合作帶來的經濟收入和科研機構本身的利益取向不一致，造成科研機構沒有投入人力物力開展產學研合作的動力。隨著國家、上海科技管理體制改革的推進，科技成果轉化逐漸納入科研機構績效考核，這一現象有望得到好轉。（2）政府通過科技成果所有權、使用權的制度安排（A2）影響產學研合作的可能。產學研合作中，科研機構一般作為科技成果的供給方，對于體制內科研機構，成果的所有權和使用權能否分離，使用權能否落實到團隊和個人，是科技成果轉移轉化能否開展的前提條件。目前全國各地的科技體制改革紛紛向促進成果轉化的方向邁進7除成果使用權下放外，廣東等地還開展成果所有權部分下放的探索。。（3）政府通過對產學研合作中跨國公司定位的限制（行為A3）影響產學研合作。在政府傳統的視角下，跨國公司作為企業，在產學研合作中天然承擔出資人、需求方的角色。由政府支持、搭建平臺開展的產學研合作，往往限定跨國公司必須出資，且無法作為技術供給方獲得資金支持。現階段的產學研合作中，跨國公司研發中心本身具有較強的創新實力，跨國公司有技術輸出的意愿和能力，政府傳統的產學研機制安排對創新合作造成了負面影響。

2.政府通過行為B對本土科技服務機構和跨國公司的合作產生影響。當前的產學研合作已經離不開專業科技服務機構的支撐，信息展示發布、成果交易鑒證、知識產權服務、法律服務、金融服務等成為影響產學研合作能否開展的關鍵因素。但政府行為很大程度上決定了本土科技服務機構的服務范圍、服務方式和服務水平。如目前的科技成果交易市場，雖然大都采取市場化運作，其規則仍由政府制定，對交易方式、交易對象的限制阻礙了跨國公司購買、轉化體制內科技成果。又如政府的知識產權法律體系不完備，使得國內的知識產權服務機構難以提供國際通行標準的服務。部分地方政府對于本土公司侵權的不作為嚴重影響了跨國公司的創新積極性。

（三）跨國公司與政府的創新合作

跨國公司創新合作的對象還包括政府本身，其方式大致可以分為兩種：一類是跨國公司直接與本地政府開展創新合作，在本地開展創新活動；另一類則是本地政府對跨國公司與異地政府創新合作的間接影響。在這兩種方式下，政府作為參與者，對跨國公司創新溢出的影響更為直接。

圖5 跨國公司與政府的創新合作中的政府行為傳導機制

1.政府通過行為A直接開展與跨國公司的創新合作。政府與跨國公司的創新合作有多種可能實現方式：一是跨國公司研發中心或其他創新載體在地方落戶，開展創新活動。除一般的研發中心外，近年來普華永道、XNode等在黃埔、靜安等中心城區建立眾創中心、孵化器等創新載體。二是跨國公司承接政府的各類科研項目，提供創新服務等。例如，上海在國際航運中心建設、自由貿易試驗區建設、科創中心建設等重大戰略規劃實施過程中，都開展了國際咨詢，項目金額遠高于國內同類水平。一般來說，政府對和跨國公司開展合作持相對積極的態度，但具體政策對合作的影響既有正向的，也有負向的。正向的影響主要表現在目前大部分科技園區（或產業園區）對跨國公司及其研發機構有全程“店小二”式服務、一定的稅收優惠、給予人才落戶名額等，增強了對跨國公司的吸引力。負向的影響比如上海科創中心建設過程中出臺的關于外資研發機構的扶持政府，其對跨國公司研發中心的資格認定事實上排除了絕大多數在滬外資研發機構；又如政府開展的國際咨詢、國際項目合作以單列為主，大部分科研項目仍然限定為本國的科研機構，對外資研發中心參與設置了門檻。這種政府意愿和政策實效的背離，制約了跨國公司創新溢出效應的傳導。

2.本地政府通過行為B影響跨國公司與異地政府的創新合作。張五常曾提出,縣域經濟競爭是中國經濟奇跡的最大秘密。地方政府間對于創新資源的競爭可能對跨國公司創新活動產生影響。對跨國公司來說，出于運營成本、市場容量、基礎配套、人力資本等因素，創新要素的流動是實現優化配置的前提。而對地方政府來說，即使對更大的區域來說總的效用是提升的，創新要素的流出確實降低了本地的收益。因此，地方政府有充分的動力，通過政策的誘導和對跨國公司施加各種政治影響，組織跨國公司與異地政府進行創新合作。在這過程中，由于本地政府可能不具備與跨國公司創新互動的條件，部分創新合作可能和隨之產生的溢出效應被政府行為抑制了。

通過以上三類的傳導機制，政府在跨國公司在本土開展創新活動的過程中發揮著重要的作用。從改善區域創新體系，發揮跨國公司創新溢出效應的角度，政府行為應當給予跨國公司創新更多的正向激勵。

四、上海科創中心建設中政府行為存在的問題

對照政府對于跨國公司創新環境的打造和政府行為對跨國公司的影響，上海科創中心建設過程中還存在諸多問題。這其中既包括政府打造的科創環境尚不完全適應跨國公司開展創新活動的需求，也包括政府本身的政策、舉措對跨國公司創新活動存在限制和反向激勵。

（一）上海創新環境中缺乏本土科創基因

跨國公司在現階段及未來開展外源式創新，離不開各類創新主體的交流與合作，缺乏本土原創性的科創中心將很難激發跨國公司的創新溢出效應。一是對標歐美國家，本地企業的科技創新能力還處在循序漸進的學習上升期。某企業提出，上海本地企業的基礎研發能力比較薄弱，只能提供終端產品的研發外包服務，在戰略性研發方面找不到能力相當、優勢互補的本地合作伙伴。二是本地創新研發方向趨同現象較為普遍。由于政府對于重點產業方向的傾斜，本地企業往往追逐政策紅利而產生同質化發展，在不掌握行業前沿核心技術的前提下，盲目投入研發資源，造成行業內惡性競爭。長此以往，很難培育形成具有顛覆式創新能力的本土創新基因。缺乏本土創新基因的創新環境，嚴重制約了跨國公司與本土企業開展創新互動。

（二）上海科創中心的區域性特征明顯

上海科創中心作為一項國家戰略，開放性、戰略性特征應大于區域性特征。但在實踐中，區域性特征導致“上海市”科創中心的現象較為明顯。一是創新城市形象認同度不高。跨國公司廣泛認同上海在貿易、金融、產業等方面的成就，但對上海建設科創中心的看法差異較大，部分企業認為上海在創新方面的影響力還不夠，甚至有跨國公司認為上海難以成為一個科技創新見長的城市。二是政策力度和周邊區域沒有形成落差。雖然上海在大科學設施建設方面成果顯著，但在政策方面相比全國其他城市沒有重大突破，上海科創中心建設更像是一項地方性戰略而非國家戰略。例如，廣東省發文明確提出對港澳和外籍高層次人才“可按內地與境外個人所得稅稅負差額給予補貼”。上海則以個人所得稅減免是國家事權為由，在科創政策中始終未能突破8上海2019年出臺的《關于進一步深化科技體制機制改革增強科技創新中心策源能力的意見》（科改25條）僅提出落實高新技術企業所得稅優惠，在個人所得稅方面沒有改革內容。根據筆者調研，江蘇浙江雖然沒有公開政策，但地方產業園區在實際操作中對高級人才個人所得稅給予地方補貼的現象廣泛存在，而上海政府管理則相對“謹慎”。。又如，跨國企業在國內申報新藥物需要“三報三批”，新藥上市流程極為緩慢。某生物醫藥企業提到，“上海只能在地方政府權限內提供有限的支持，國家并沒有給予上海特殊政策支持。”

（三）部分政府行為仍然存在反向激勵

上海建設科創中心以來，通過多種途徑鼓勵跨國公司創新，但在部分領域部分環節中，政府對外資創新活動的反向激勵依然存在。一是政府的科創項目“內外有別”。許多外資研發中心反映其在國家級/市級重大科技創新課題項目的競標中受到了冷遇與排斥，申請程序繁瑣且受相關政策限制。跨國公司研發中心參與產學研項目合作時，政府資助的項目中，外資研發中心很難成為項目“組織者”或“技術提供者”往往淪為單純的“出資方”。二是限制產學研過程中的要素流動。上海區級政府傾向于把技術研發項目和成果轉化局限在本市或本區，外資研發中心與上海的科研機構、高校、國企開展合作往往受到各種政策、制度的阻力。行政邊界導致了創新區域的封閉性，影響了創新要素的流動，與上海作為全球城市的定位不相符。

（四）上海科創政策的精準性、針對性不足

科創政策是政府行為對創新影響的主要渠道。上海科創中心建設以來出臺了多項激勵性政策，對跨國公司創新活動進行支持，但政策的精準性、針對性不足影響了激勵機制的傳導。一是政策的適用性還不夠強。多數企業反映，本市針對外資研發中心的支持政策，要求“研發人員超過100人”和“具有獨立法人資格的研發中心”，調研發現，大多數在滬跨國公司從總體架構和成本等角度出發，將研發中心設為獨立法人實體的實例并不多。造成政策的實際受益范圍太小，大部分外資企業沒有感受。二是知識產權保護有待完善。跨國公司普遍反映，知識產權保護的行政流程過于煩瑣，企業從知識產權糾紛發生到最終解決問題的時間成本過高。上海的知識產權保護體系不夠完善，混淆了商業秘密與知識專利，對商業秘密保護不夠，侵犯商業秘密、專利仿冒等現象屢見不鮮，嚴重影響外資在滬創新的積極性。

五、政策建議

上海建設具有全球影響力的科技創新中心，對于政府來說，應當從創造創新環境和提供正向激勵兩方面入手，大力吸引跨國公司、新興企業在滬設立研發中心，開展創新活動，從而發揮對區域創新體系的溢出效應。

（一）鼓勵中外創新主體合作

鼓勵本土企業參與創新合作，努力搭建本土中小企業與外資跨國公司的溝通合作橋梁，引導各類中小企業參與跨國公司的部分研發環節的探索和創新。為跨國企業提供公平的市場環境，給予和本土企業平等的政策激勵，支持跨國公司參與建設孵化器、眾創空間并享受本土科研機構的各項政策支持，引導外資研發機構加入本地的產業技術創新聯盟，推動外資研發機構與本土機構組建國際研發聯盟和聯合研究機構，促進外資研發機構深度嵌入本地科技創新體系。

（二）提升科創政策的精準性

從創新主體的視角和需求出發設計政策，廣泛聽取企業意見，提升支持政策的針對性，尤其要構建國際最高標準的開放政策體系，滿足在滬研發機構升級為全球/區域研發總部的需求，在進出口準入、外匯管制等方面研究建立“綠色通道”，在外籍人才引進、教育醫療配套、稅收優惠等方面加大支持力度，完善國際通行的知識產權保護制度。成立專利申請基金，資助企業申請專利過程中所發生的法律、官方及其他相關費用，鼓勵中小型企業和個人申請知識產權保護。借鑒歐美經驗，對企業的商業秘密進行有效保護。

（三）打響創新城市品牌

跨國公司是城市品牌走向全球最好的宣傳者，應通過營造良好的營商環境和培育創新生態提升跨國公司對上海科創中心的認同度。積極爭取國家支持，在行政審批、人才出入境、金融開放等重點領域爭取國家試點，爭取CFDA在滬設立分中心等，為全球企業提供公平的、具有國際吸引力的政策環境。

（四）打造和諧共贏的科創生態圈

給予好的創新“土壤”，小企業也能夠逐漸成長為跨國公司，并實現最終的經濟效益。上海在吸引跨國公司設立研發機構、鼓勵其發揮溢出效應的同時，也應當關注本土中小/初創企業的發展，打造一個大型跨國公司與中小型/初創公司和諧共贏的科創生態圈。借鑒以色列經驗，搭建本土小企業與外資跨國公司的溝通合作橋梁，鼓勵各類中小企業參與到外資跨國公司的部分研發環節的探索和創新當中。

（五）改善人力資本的供給結構

打造上海國際行業領軍人才智庫，加強國內本土企業、高校及其他研發機構與跨國公司研發中心的交流。進一步引進海外高層次人才，為外籍實習生來滬工作提供更便捷的實習簽證服務；簡化外籍高層次人才居留證件、人才簽證和外國專家證辦理程序；建立外國人就業證和外國專家證一門式受理窗口。優化人才生活保障，妥善解決各類人才住房、醫療、子女入學等現實問題；為外籍、海歸高管人才的個人所得稅繳納提供稅收優惠政策。