ppp項目融資模式的風險及防范策略研究

(西南大學 重慶 400000)

一、引言

從2013年起，我國逐漸開始采用PPP模式進行融資，截至2017年9月底，全國ppp項目總投資大約有10.1萬億元，共計項目總數有6,778個。同時，政府也出臺了一系列與ppp有關的政策，在十八屆三中全會上提出了“允許社會資本通過特許經營等方式參與到城市基礎設施管理與建設中”，指明了ppp融資模式的發展方向。2014年，財政部提出了政府與社會資本合作模式的操作指南，規范了ppp各環節的操作流程。2015年，中央提出了《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，提高了基礎設施建設的效率。2017年，在第三屆ppp融資論壇上指出開啟新一輪的ppp融資模式改革，提高了ppp發展的新動力。

雖然我國已經是全球規模最大的ppp市場，但是，我國在PPP的應用中，還存在著許多風險。本文先進行研究背景與研究現狀分析，然后對現有ppp項目風險的文獻進行回顧，通過文獻研究法、風險層次分析法等，結合重慶曾家巖大橋ppp項目的案例，對PPP項目融資過程中的風險進行了分析，進而提出監管策略，最后得出結論，以促進ppp融資模式在我國更好發展。

二、ppp項目融資模式的風險及風險根源分析

目前，各位專家學者對PPP的定義不完全相同，但是都有一些共同特征:首先，它是公共部門與私營部門共同合作來完成的,每種定義中都包含合作這個關鍵詞，合作是首要前提；其次，它強調合作過程中的利益共享和風險共擔；最后，合作的目的是提供某種公共服務或者進行公共基礎設施建設。同時，ppp項目不同于傳統的融資模式，它有著起步晚、發展不成熟、面臨的風險更加復雜等缺點，因此，我們有必要對其進行風險及風險根源分析。

(一)風險類型

風險是指某一種不利狀況發生的可能性和可能產生后果的組合。風險的定義強調了風險的不確定性，這種不確定性一方面強調風險損失的不確定性，另一方面強調產生結果的不確定性。正是這種不確定性，可能帶來巨大的損失。

我國ppp項目融資模式起步晚，并且現在還處于不斷完善階段,因此面臨著許多復雜的風險。對此，我們將ppp面臨著風險及風險因素進行總結和分類，政治方面的風險因素有政府信用因素、信息不透明因素、政府審批延誤因素，法律方面的風險因素有法律體系不完善因素、法律變更因素，金融方面的風險因素有利率波動因素、匯率波動因素、通貨膨脹因素，建設與運營方面的風險因素有融資困難因素、技術因素、專業性不足因素。

(二)風險根源分析

1.政治方面的風險根源分析

政府在整個PPP項目中始終處于高高在上的位置，不太注重和私人企業的合作關系，特別是當國家領導人更換、國家政策改變時，政府部門推脫各自的責任，嚴重破壞了ppp項目的效率和社會的利益；許多項目招標是依靠“關系”和“人緣”，這既不符合規矩,又沒有很好的保障，真正重要的信息根本無法得知，這就讓許多真正有實力的企業無法參與其中；ppp項目的審批流程繁雜，涉及了上上下下不同的政府部門，甚至需要政府人員和項目負責人不斷協商、交談和談判。

2.法律方面的風險根源分析

如今，與PPP有關的法律法規有《中華人民共和國招標投標法》、《中華人民共和國政府采購法》和《特許經營法》，但是它們都過于籠統，并不能完全的解決ppp項目運行中可能包含的各種各樣的問題。

一方面是由于公共基礎設施的非排他性和非競爭性使它具有了“非市場性”的特點，所以對法律體系的要求就更為嚴格；另一方面是由于ppp模式在我國起步晚、經驗不足，所以與ppp項目相關的法律法規還需要再完善。

3.金融方面的風險根源分析

利率和匯率的波動歸根到底是由于市場的不穩定造成的，市場的不穩定歸根到底是由于國家監管力度不夠造成的，隨著利率和匯率的變動，往往會出現通貨緊縮或者通貨膨脹，當出現通貨膨脹時，一國的物價水平會升高，貨幣的購買能力會降低，這就導致了項目成本增多，使ppp項目的融資更為困難。

4.建設方面的風險根源分析

ppp項目的融資跨期時間長、資金需求高，在項目初期就需要巨額資金，項目后期的資金回收期限長，私營部門資金的風險較大，這就使得許多ppp項目融資困難。并且私營部門大多采取傳統的銀行貸款的方式來籌資，這一方面增加了銀行等金融機構的風險，影響金融市場的穩定；另一方面產生了巨額的利息費用，無形中增加了該項目的投資費用，進一步造成融資的困難。

5.運營方面的風險根源分析

經過ppp項目的特許經營權的方式，ppp項目融資模式才能夠正常運行,它需要豐富全面的知識，比如金融、財政、管理和法律方面。在我國，PPP融資模式的很多政策都不完善、很多方面都不成熟,特別是在許多二、三線城市,許多公共部門和私營部門對PPP融資模式的認識有局限，這就造成了專業化人才和機構不足的風險。

三、ppp項目案例分析—重慶曾家巖大橋

(一)項目概況

重慶曾家巖大橋PPP項目由政府與社會資本方共同出資完成，采用的是典型的BOT模式。曾家巖大橋項目開始于江北區興盛大道，總線路長為5.51km，計劃車速為50km/h。其中曾家巖大橋長為0.54km，路軌共建，路上軌下，路道層為雙向6車道。該項目收入包含車輛影子通行費收入、沿線廣告收入、管廊租賃收入和經市政府批準的其他收益四部分構成。

本項目的政府和社會出資比例為1:9，其中社會資本金占總投資的40%，其中項目總投資為291732.74萬元(含安全文明施工費4516.32萬元)，其中建筑安裝工程費211684.52萬元，工程建設其他費用42681.61萬元(其中建設用地費16800萬元)，基本預備費25436.61萬元，建設期貸款利息11930萬元。

(二)風險分析的模型構建

我們采用層次分析法(AHP)來構建風險分析模型：

第一步：將風險進行分類并建立層級結構，將各個層級的風險因素進行兩兩比較，推導出哪一個更為重要，并得出比較權。

第二步：先建立判斷矩陣，然后將矩陣標準化，即將矩陣每一項除以該項所在列中每一項的和，得到標準化后的新矩陣；最后對新矩陣的每一行取均值，得到各目標的權重。

(4.1)

第三步：進行一致性檢驗。

1.構建層級結構

針對上述提到的風險種類，將ppp項目融資模式的風險構成以下層級結構：

表1 風險指標層級結構

2.構建風險判斷矩陣

按照以上風險層級結構，并結合曾家巖大橋ppp項目的實際情況，對該項目的風險因素進行打分，構建風險判斷矩陣表。我們定義：數字和重要程度有關，數字越大代表越重要，其中最小為1，代表同等重要，最大為9，代表絕對重要，倒數則與上述相反，代表相對不重要程度。

表2 風險因素的判斷標準

表3 風險因素的判斷矩陣

表4 政治方面風險因素的判斷矩陣

表6 金融方面風險因素的判斷矩陣

表7 建設與運營方面風險因素的判斷矩陣

3.一致性檢驗

由于人在主觀比較的時候可能存在比較不一致的情形，因此需要在此驗證矩陣的一致性。

CI=(4.1168-4)/(4-1)=0.0389

查表得RI=0.90，CR=0.04/0.90=0.044，其中0.044小于0.1，表示通過了一致性檢驗。

4.風險因素的模糊綜合評價模型構建

首先我們對20位金融方面的專業人士進行采訪調查，得到如下風險因素評價表,其中我們定義：風險評價等級集Y=(很小，較小，一般，較大，很大)，其中0.9表示很大，0.7表示較小，0.5表示一般，0.3表示較小，0.1表示很??；然后計算一級評價指標、二級評價指標和三級評價指標；最后計算風險綜合隸屬度。

表8 風險因素評價匯總表

根據上述統計數據，我們進行計算，步驟如下：

(4.2)

(0.04570005 0.13833905 0.3320139 0.3666775 0.37445305)

(三)結果分析

經過以上分析，我們可以得知該ppp項目的綜合風險隸屬度為0.8058，風險偏大，因此有必要規避ppp項目融資模式的風險。有效地規避政治方面的風險是一個ppp項目能夠開展的前提，建設與運營方面的風險是一個ppp項目成功與否的關鍵。曾家巖大橋ppp項目總投資為291732.74萬元，項目規模大，資金需求高，又采取了非傳統方式進行融資，這就增加了項目的建設與運營風險。

四、ppp項目融資模式的防范策略

(一)政治方面的風險防范策略

1.建立專門的ppp管理機構和監督機構。

如同銀監會和證監會一樣，政府部門也應該設立類似的ppp管理機構，并配合相應的法律法規，對于違法違紀的行為進行分類并予以懲罰，比如輕者罰款、重者判刑等。對于政府機構的管理，我們可以將懲罰歸入每個工作人員的季度工作考察之中，并由其它部門予以監督考察，定期公布考察結果報告，讓全國人民也對其進行監督。

轉變政府扮演的角色和簡化政府的審批程序。

政府是ppp項目審批進程中最核心的因素，所以轉變政府扮演的角色和簡化政府的審批程序至關重要，我們可以重新量身定做一個屬于ppp項目的、規范的、簡單的批準流程，并且設立專門的機構予以管理。與此同時，政府機構也要精簡PPP項目的批準流程，設置完善的公共部門和私人部門合資項目的審批流程，并且全國各地都必須采用同一審批流程，一旦項目有一項不合規就不予通過。

(二)法律方面的風險防范策略

制定切實可行并且完善的法律法規體系，并且各地方政府都遵守同一法律法規。ppp融資模式的健康運行必須要有條款可以依據、有法律體系可以保障。同時，對于ppp融資模式管理條款的制定也很重要，ppp模式的條款包括：適合采用ppp融資模式的項目、ppp項目的招標流程、審批程序、協議和監管、政治方面的風險監管策略責任和義務和出現問題的處理方案等。

(三)金融方面的風險防范策略

ppp項目融資模式和金融環境息息相關，在采取ppp模式融資的時候，必須做好頂層設計，制定好相應的管理條例。比如一方面我們要借鑒外國金融機構的經驗，做好一套完整的計劃，出臺相關的金融政策，待發展到一定程度后，自己獨立進行ppp項目的相關管理；另一方面我們要強化ppp項目的市場自律精神，規范金融機構提供的服務。

(四)建設與運營方面的風險防范策略

創造性的采用“PPP+P2G”的新模式，將ppp和互聯網金融中的P2G結合，使ppp模式的“互聯網+”創新從概念變為現實，形成“PPP+P2G”的新模式。與此同時，我們要跟隨新時代的步伐，將需求側和供給側改革同時推動，不斷的提升經濟發展的動力、質量和經濟效益。

五、研究結論及展望

(一)研究結論

本文首先分析PPP模式的研究背景和研究現狀，然后通過構建風險層級結構對ppp項目融資模式進行了風險分析，并且結合了重慶曾家巖大橋ppp項目的案例，最后提出了風險的防范策略。對于我國現有經濟情況，PPP融資模式符合我國當前的發展狀況,對于政府公共資本不能解決的各種各樣的問題，只有尋找新的資金來源，這種情況下與社會資本合作無疑是最佳解決方案，只要我們在政治方面加強政府信用，法律方面不斷健全和完善法律法規體系，金融方面不斷加強金融監管力度，建設和運營方面不斷加大創新力度，ppp融資模式就能有效地克服政府資金困難的問題，更加能夠化解政府的債務危機，促進ppp模式在我國更好的發展。

(二)展望

因為PPP項目的建設周期比較長，所以有些風險并未完全顯現出來。而且，現在很多PPP 項目主要應用于經濟發達的地區，而在落后的地區，政府的支持度和公眾的參與度都不夠，本文沒有涉及到這方面的風險研究。希望在以后的研究中，可以通過比較分析更多的案例，進一步深入分析ppp項目融資模式的風險及防范策略研究，促進ppp融資模式在全國范圍內更加均衡的發展。