城市公共服務領域PPP融資風險識別與評價研究①
—— 以南陽某污水處理廠PPP 項目為例

南陽師范學院土木建筑工程學院 史永樂

隨著城鎮化進程的加快，生活污水和工業廢水排放量日漸增多，對污水處理設施的需求也逐年增強，污水處理設施不同于其他基礎設施，其初始建設投資大，運營時甚至需要每天投入，純粹依靠國家財政預算難以填補這個“無底洞”，因此PPP模式在污水處理項目中開始得到應用。特別是2016年國家財政部提出公共服務領域PPP項目的“兩個必須”中指出，在垃圾處理和污水處理領域中要求強制實施PPP模式，政府將逐步減少在這兩個領域的財政補助[1]。較之傳統融資模式，PPP項目涉及多個主體的共同分工協作，其面臨的風險因素眾多而且風險更大。有效準確地識別和評價污水處理PPP項目的各項風險是項目參與方之間合理分擔風險的基礎，并能為其收益分配提供有力依據，同時為同類項目風險決策提供參考建議。

1 南陽市某污水處理PPP項目風險識別

河南省南陽市作為南水北調中線渠首，肩負著讓沿線人民喝上放心水的重任，傾全市之力治理污染發展環保產業，截至2016年年底南陽市污水處理項目有7個入選河南省財政廳PPP項目，總投資金額近30億元[2]。2014年底南陽市高新區與北京碧水源科技股份有限公司以PPP模式組建南陽碧水源環境科技有限公司，以特許經營權的方式合作建設高新區光電產業園污水處理設施項目[3]。本文采用專家定性評價法設置調查問卷的方式并結合碧水源發布的重大風險提示將南陽高新區某污水處理PPP項目的風險來源分為6類共14個風險因素，并對識別出來的因素分層次進行梳理，構建了污水處理PPP項目風險指標體系如圖1所示。

(1)政治風險。

主要是現有的政策變化，包括產權、稅收等法律方面的限制政策可能變化，政府的許可不能實現，承諾的稅收減免政策不能兌現導致的稅收增加等風險[5]。

圖1 某污水處理PPP項目風險因素指標體系

(2)資金風險。

污水處理項目需要經過各級政府立項完成后，再經歷設計、招投標、工程服務等多個環節，大多上半年實施立項審批、設計及論證，工程招投標與施工多集中在下半年，因此該類項目的回款收入確認存在季節性特點，資金流的季節性不均勻容易帶來季節性風險和資金流減少的風險[6]。

(3)技術風險。

膜技術具有出水水質優良、節省用地、環保的特點在污水處理領域得到廣泛應用，但其投資與運營費用相對偏高。同時許多國外知名企業對膜技術均有涉足，進一步加劇了膜技術行業產品與技術的創新，因此面臨著技術創新和保持領先的風險。碧水源公司處于快速成長期，對管理、技術開發、市場開拓等方面的人才存在較大需求[7]。

(4)環境風險。

污水排放標準提高可能帶來設備改造、重建等風險，處理的水質達不到標準造成環境污染也會帶來較大的風險。

(5)運營風險。

運營風險主要包括成本控制風險和管理運行風險，成本控制風險指污水處理過程中所用藥劑和原材料價格的上漲，致使成本增加。經營規模的擴大對公司綜合管理水平提出了更大的挑戰，運行不善導致污水處理廠達不到預期效益而帶來經營風險。

(6)不可控風險。

自然災害和意外事件會給項目帶來巨大損失，甚至造成項目失敗。

2 基于層次分析的模糊綜合評價法

層次分析法是建立在目標層、準則層和決策層上的定量權重決策評價方法。污水處理PPP項目的風險指標體系涉及因素多，彼此相互關聯相互制約，這些指標缺少相應的定量數據衡量其大小，因此運用層次分析法可以計算出污水處理PPP項目風險的一級指標在整個風險系統中所占比重。模糊綜合評價法是建立在模糊數學的基礎上，對污水處理PPP項目的二級風險單因素進行模糊變換，進而得出一級風險指標的大小，可以為項目參與方提供風險決策的理論參考。層次分析法和模糊綜合評價法結合運用于污水處理PPP項目風險評價中，提高了評價的可信性和準確性[8]。

2.1 層次分析法確定一級指標權重

采用層次分析法(AHP)確定六大類一級風險指標在污水處理PPP項目中所占的權重，具體步驟如下。

(1)構建判斷矩陣。

組織專家通過對污水處理PPP項目的六類一級風險指標之間兩兩比較，根據其相對重要性進行打分，打分的數值表現形式即標度用1，3，5，7，9及其倒數表示，因此判斷矩陣具有正互反矩陣的特點，只要給出上或下三角矩陣即構成判斷矩陣，如表1所示[9]。

(2)計算一級指標所占權重。

層次分析法中計算權重的方法有和積法和方根法兩種，本文采用和積法。和積法是將一級風險指標判斷矩陣中每行元素求和，然后求平均值，再對平均值進行標準歸一化處理后得到權重向量，即政治風險、資金風險、技術風險、環境風險、運營風險、不可控風險在整個風險指標體系中所占權重分別為

表1 一級風險指標判斷矩陣

表2 技術風險的判斷矩陣

(3)驗證權向量的有效性。

根據正互反矩陣的性質可知判斷矩陣具有唯一的最大特征值，但鑒于PPP項目的復雜性和專家打分時主觀性等因素，難免存在一定誤差，使判斷矩陣難以具有完全一致性，驗證權向量的合理有效性就必須對構建的判斷矩陣進行一致性檢驗。通過計算得出一致性指標為0.12，一致性指標與隨機性指標的比值小于0.1，滿足一致性檢驗，說明權重向量是合理有效的，若不通過一致性檢驗則需要重新對判斷矩陣進行賦值計算[10]。

2.2 單級模糊綜合評價法

采用模糊綜合評價法對污水處理PPP項目中二級風險指標進行評價，確定其在風險體系中的風險值大小，詳細計算步驟如下。

(1)層次分析法計算二級指標的權重。

同理可計算出其他二級風險指標所占一級風險指標的權重，政治風險的權重向量，資金風險的權重向量0.67)，環境風險的權重向量，運營風險的權重向量(0.33，0.67)，不可控風險的權重向量。

(2)構建二級風險指標單因素模糊關系矩陣。

(3)構建單級模糊綜合評價模型。

以技術風險因素為例，構建技術風險的模糊綜合評價模型：

同理可求得：

2.3 二級模糊綜合評價

構建二級模糊綜合評價模型為：

用MATLAB軟件或EXCEL的MMULT函數即可得到該污水處理PPP項目的風險的大小為

2.4 污水處理PPP項目風險評價結果分析

該項目的風險大小為0.3858處于較低的風險水平，但是如果對風險指標管控不當則項目的風險等級可能會升至中等甚至高風險，因此加強對風險指標體系的監管起到至關重要的作用。從計算結果可以看出在六大類一級風險指標中，運營風險對整個風險體系的影響是最大的，其次是技術風險，資金風險和環境風險相當，不可控風險次之，政治風險的影響最小[12]。

3 污水處理PPP項目風險管理對策建議

風險最大的運營風險、技術風險和資金風險主要由社會資本方承擔，風險相對較小的環境風險、不可控風險和政治風險由政府部門，社會資本和第三方合作機構共同承擔，因此污水處理PPP項目的風險管理要從社會資本主體防范、政府部門防范和第三方合作機構分擔三個方面入手解決。

社會資本主體防范是指社會資本方做好自身風險預防和控制措施。在運營風險方面，可以在人員配置、制度創新、戰略規劃、生產管理、市場開拓和成本管理等方面加大資源投入，減少運營風險帶來的損失。針對技術風險可以加大研發投入，在膜材料制造技術領域、膜設備領域及膜技術水處理工藝技術領域降低技術被超越的風險。同時加強管控應收賬款規模，增強經營性現金回收能有效降低資金風險。

政府部門防范指的是政府加強督導，提供補貼和提供擔保來降低風險。污水處理PPP項目具有投資規模大、拉動能力強等特點，需要和行業主管部門支持配合強力推進實施，因此需要政府部門加大對項目行業主管部門的督導，推動項目盡快落地實施。政府部門可以實施稅收減免等優惠補貼，做好政治風險擔保工作。

第三方合作機構分擔指的是其他參與方合理分擔一定的風險。不可控風險社會資本可以通過與保險公司簽訂合作分擔自然災害和意外事件發生帶來的風險。通過和運營商和承包商簽訂合同，使得其分擔一部分運營方面和建設方面的風險。

4 結語

在污水處理領域強制實施PPP模式會形成各地項目開花的局面，做好污水處理PPP項目的風險識別和評價是進行風險管理和利益相關方收益分配的前提，利用AHP—模糊綜合評價法可以客觀實際定量地分析各風險因素，為項目的風險決策提供理論依據。