特色小鎮：內涵闡釋與實現路徑

徐世雨

摘要：特色小鎮聚焦傳統與新興特色產業，融合產業、文化、旅游與社區功能，對轉換發展模式、推進新型城鎮化、破解城鄉二元結構、實現城鄉一體化具有重大意義。在梳理特色小鎮的概念、必要性和意義之后，探討了特色小鎮建設的理論依據及其國際經驗借鑒，對我國特色小鎮建設中的問題與對策進行分析，提出特色小鎮建設要處理好體制機制創新與現行行政體制、政府與市場、理論與具體實踐、東部沿海與中西部地區協調發展的關系。

關鍵詞：特色小鎮;新型城鎮化;研究綜述;內涵;實現路徑

中圖分類號： F291文獻標志碼： A

文章編號：1002-1302（2019）09-0032-04

自2016年7月國務院三部委（中華人民共和國住房城鄉建設部、中華人民共和國國家發展與改革委員會、中華人民共和國財政部）發布《關于開展特色小鎮培育工作的通知》以來，特色小鎮成為出現在各種媒體上的一個高頻詞，全國各地也掀起特色小鎮建設的高潮。特色小鎮建設與小城鎮建設二者聯系密切。改革開放初期，以費孝通先生為代表的一批學者提出了小城鎮發展思路，探索出了“一村一品”“一鄉（鎮）一品”等小城鎮發展模式，在促進鄉鎮集體經濟和轉移農村剩余勞動力方面發揮了十分重要的作用[1]。特色小鎮建設是在探索破解城鄉“二元”結構，實施統籌城鄉發展，推進新型城鎮化背景下對原有小城鎮建設模式的創新與發展。同時，特色小鎮也是適應經濟新常態，貫徹“創新、協調、綠色、開放、共享”發展理念的探索與實踐。

小城鎮建設已有30多年的時間，相關研究成果也比較豐富，但有關特色小鎮研究成果不多。中國知網顯示，在政府層面較早提出特色小鎮的是云南日報報道的時任云南省委副書記、副省長秦光榮在主持全省城鄉建設規劃工作會議上，就云南省特色旅游小鎮建設作出具體安排。劉笑一在中國房地產報上報道的“金羅店”經營現代化特色小鎮。2008年在全國兩會上時任云南省省長秦光榮提出“以旅游名鎮建設為先導推進特色小鎮建設”的觀點成為兩會關注的熱點話題。在有關期刊出現比較早的時間是2006年。陳延業等對特色小鎮建設有關做法進行了初步研究[2-4]。此后伴隨著各地不斷探索，相關的研究陸續開展，不過大多以經驗和典型做法介紹為主。自2015年開始隨著浙江等地掀起了特色小鎮建設的高潮，學界開始廣泛關注特色小鎮并進行較為系統的研究。

在特色小鎮建設進程中，浙江省因其人文環境、自然資源和信息經濟等自身獨特優勢，創建了我國特色小鎮建設的“浙江模式（經驗）”。北京、天津、山東、四川、貴州等省份也紛紛結合各自實際開展特色小鎮建設。學界也從不同角度開展相關研究，以期對特色小鎮建設工作有所助益。本文對相關文獻進行綜述，一方面總結各地特色小鎮建設的經驗，提高特色小鎮建設的實踐效果;另一方面，豐富和發展我國特色小鎮建設理論，以期更好地指導我國特色小鎮建設工作。

1 特色小鎮的概念及其必要性

1.1 特色小鎮的概念

早期我國特色小鎮建設是一種自下而上的模式，在探索推進新型城鎮化的進程中，各地都在結合實際開展工作。由于對特色小鎮理解不同，導致特色小鎮建設模式也各異，厘清特色小鎮的內涵，對于指導特色小鎮建設十分重要。浙江作為全國特色小鎮建設的示范省進行了富有成效的實踐與探索。浙江在總結本省的實踐經驗時，著重從特色小鎮構成要素上進行界定。認為特色小鎮不同于行政區劃的鎮，也不是單一的產業園區，是按十八大提出的五大發展理念，融合產業、文化、旅游、社區功能等諸多要素的創新創業發展平臺。而三部委對特色小鎮界定主要從內涵和區域規劃角度上進行的，認為特色小鎮應該突出其產業與文化特色的同時，還應該具備環境宜居、設施服務完善、體制機制充滿活力等特征，并指出特色小鎮原則上為建制鎮（不包括城關鎮在內）。該界定與浙江省等地在實際工作中對特色小鎮區域的理解不一致。為了進一步界定清晰特色小鎮，以便指導全國的特色小鎮建設工作，發改委又單獨下達《美麗特色?。ǔ牵╂偨ㄔO的指導意見》，指出特色?。ǔ牵╂偘ㄌ厣℃?、小城鎮2種形態，特色小鎮主要指聚焦特色或新興產業，不同于行政建制鎮和各類產業園區的創新創業發展平臺;特色小城鎮則是以傳統行政區劃為單元，具有一定人口和經濟規模、產業特色鮮明的建制鎮。特色小鎮和小城鎮相得益彰、互為支撐?？梢钥闯錾鲜鲇^點各有側重，但都是立足于“特色”的顯性特征和“小鎮”的規模邊界，如此界定特色小鎮，有利于各地結合實際開展特色小鎮建設，也便于有關職能部門分類指導。

與此同時，學者們分別從不同的角度對特色小鎮內涵與外延進行深入研究。（1）從發展模式與發展階段角度界定。張鴻雁認為特色小鎮是經濟社會發展到一定歷史階段一種區域性空間與要素集聚的發展模式[5]。趙世雯等認為特色小鎮是新型城鎮化建設體系中的一個層次[6]。（2）從構成特色小鎮的關鍵要素角度界定。秦詩立對特色小鎮的“特”與“色”2個要素進行界定，所謂“特”是指產業、人群、位置和功能上的“特”，“色”是指生態環境美、文化底蘊厚、自治水平高、居民歸屬感強[7]。趙世雯等把“新、特、融”作為特色小鎮的3個關鍵內涵要素，即理念新、文化和發展模式特、創新要素和治理主體融合[6]。（3）從組織形式及其特征與功能的角度界定。衛龍寶等認為特色小鎮是一種現代群落，它以某一特色產業為基礎，由相關組織、機構、人員和特色文化構成，具備產業“特而強”、功能“有機合”、形態“小而美”、機制“新而活”4個特征[1]。史云貴認為特色小鎮是由某一特色產業和特色環境構成的發展綜合體，具有旅游特征和社區功能[8]。盛世豪等指出特色小鎮作為一種經濟現象，是產業空間的一種組織形式[9]。

可以看出目前研究側重于從學術角度對特色小鎮內涵與外延層面進行界定，包括特色小鎮產生的淵源、背景、組織形態、構成要素及聚合效應等深層次方面，這對豐富特色小鎮理論、指導特色小鎮建設實踐有重要意義。

1.2 特色小鎮建設的必要性及意義

特色小鎮成為各地探索打破城鄉二元結構、實現城鄉一體化發展的載體與路徑，彰顯特色小鎮建設有其實踐中的必要性。首先是我國經濟結構轉型的現實需求。張蔚文認為特色小鎮建設能夠破解原有經濟發展模式存在諸多弊端和發展動力不足問題，有助于實現經濟結構的轉型和升級[10];其次特色小鎮建設契合與我國經濟社會發展現實。閔學勤認為之所以會出現特色小鎮運動，一是契合新型城市化建設的周期，二是契合時下的供給側改革，三是契合我國基礎設施逐步完善，四是契合中產階級的生活方式[11]。

特色小鎮建設的意義主要包括以下3個層面：一是國家宏觀發展戰略層面。秦光榮認為特色小鎮建設有利于促進“三農”（農業、農村、農民）問題的解決和精神文明建設[3];羅應光認為特色小鎮建設是推進城鎮化的重要載體[12];史云貴從實現產業升級、促進創新創業等方面闡述特色小鎮建設的意義[8];曾江等認為特色小鎮對轉換發展模式，推進新型城鎮化和社會主義新農村建設，破解城鄉二元結構，實現城鄉一體化發展具有重大意義[13]。二是區域經濟與社會發展層面。山東省青島市城陽區委黨校課題組認為特色小鎮建設的現實意義在于提升區域經濟實力，繁榮現代服務業，提升文化內涵[14]。盛世豪等指出特色小鎮建設可以有效提升區域競爭力和可持續發展能力，對于增強有效供給能力、提升全要素生產率和優化區域產業生態系統具有重要的支撐力[9]。三是破解發展瓶頸、再造發展優勢角度。衛龍寶等認為特色小鎮建設能夠有效破解傳統城鎮化過程的產業結構不合理、人才引進難、管理系統落后、文化內涵缺乏等瓶頸與障礙[1]。而金興華指出特色小鎮能夠再造3個優勢：消解要素供給壓力再造成本新優勢;完善現代化基礎設施再造市場新優勢;發揮社會創造力再造產業新優勢[15]。

2 特色小鎮的理論依據與國外經驗借鑒

2.1 特色小鎮的理論依據

特色小鎮成為各界關注熱點只是近2年的事情，但是有關特色小鎮建設的相關理論研究早已有之。我國著名社會學家費孝通早在改革開放之初提出的小城鎮發展理論，可以說是啟發和指導早期我國特色小鎮建設的理論基礎。該理論提出以農村工業化和鄉鎮企業的發展為動力，推動“城市之尾、農村之首”的小城鎮發展，能夠在大城市和農村之間形成緩沖空間，促進城鄉一體化，緩解大城市的壓力。小城鎮發展理論對解決時下我國農村和城市面臨的問題具有現實的指導意義[16]。

在工業化進程中，英國等發達國家率先面臨大城市病問題，并為此進行了探索?；羧A德針對當時英國所面臨的大城市病問題，提出了“田園城市”概念，他規劃設計的小城鎮要有足夠的空間為市民提供陽光和優雅的生活，也能夠提供足夠多的工作機會。主張“田園城市”建設要樹立城鄉融合的理念，需要進行科學規劃與設計，把獨特的產業作為“田園城市”的支撐。該理論引導了西方城鄉發展的方向，對推進我國城鄉一體化進程同樣具有指導意義[17]。

除了上述田園城市理論之外，張鴻雁認為其理論溯源還有城市區域核心理論和循環社會型城市理論。萬斯提出城市區域核理論認為遠離城市形成獨立的核;郊區城市核通過自我維系能力，可以脫離城市中心區，重現城市功能;一個空間布局良好的城市有多個相對獨立的城市核;城市區域核集創業、就業、生產、流通、消費和娛樂為一體。循環社會型城市是以人為核心的整體社會進化的過程，是人類在經歷農業革命、工業革命和知識經濟革命后，對自然與人類關系的新認識，是社會良性化運行的一種新模式。特色小鎮的建設發展也符合循環社會型城市的發展理念[18]。

此外，基于特色小鎮是通過特色產業集聚發展要素發展平臺的特征，特色小鎮建設的理論基礎是產業集聚理論。該理論認為，通過特色優勢主導產業可以實現大量與之關聯企業以及相關機構在空間上的集聚，并且由此可以形成強勁和持續的競爭優勢。同時，正是緣于其優勢產業才能更好地推進特色小鎮的建設與發展[19]。產業集聚理論突出了特色主導產業在特色小鎮建設中的關鍵性作用。

2.2 國際經驗借鑒

在全球城市化的發展中，不僅特色小鎮建設相關理論十分豐富，而且在實踐中也形成了比較成熟的建設模式，對我國特色小鎮建設有借鑒意義。一是特色小鎮建設要突出以人為本和可持續發展理念。張鴻雁總結了英、法、德等一些國家特色小鎮建設經驗，認為特色小鎮是在有限的空間內優化生產力布局，具有“產城融合”“區域發展均好性”“福民富民”傳承歷史和可持續發展等價值[5]。二是特色小鎮建設模式非常注重通過產業引領發展。Williams重點總結了美國、法國、丹麥和德國的特色小鎮情況。美國的硅谷是高新技術企業小鎮，其產業特點是高新技術企業集聚;佛羅里達是航空小鎮，它的產業特色是航空航天。法國的格拉斯則是以花卉種植業和香水業為其產業特色的農業產業化小鎮;依云是以文化旅游為產業特色的旅游療養小鎮。丹麥的卡倫堡則是工業共生體系的循環經濟小鎮。法國的蒙紹市則是科技型企業集聚的科技型小鎮[20]。三是特色小鎮的建設要注重協調與平衡。葛欣萍等對國外特色小鎮的建設經驗進行概括，國外小城鎮發展注重與大、中城市優勢互補和諧共生;強調市場與政府要融合，共同促進引導小城鎮的發展;同時也要注重自然資源與歷史人文環境的協調與平衡[21]。此外，鐘建林提出為提升特色小鎮的國際知名度可以借鑒意大利的“慢城”理念，創建國際“慢城”[22]。閔學勤對德國名鎮哥廷根進行研究，認為其文化氣和學術氣是不可復制的，但該鎮精準的環境、文化、商業運營值得我們借鑒[11]。

3 我國特色小鎮建設現狀與發展路徑

3.1 國內建設經驗總結

相對于國外經驗對我們的啟發，國內各地特色小鎮建設的經驗對我們更具直接的借鑒意義。較早開展此項工作的云南省主要是圍繞旅游特色小鎮建設，秦光榮把云南省的經驗總結為“政府引導、企業參與、市場運作、群眾受益”[3]。由于浙江在特色小鎮建設方面走在了全國的前面，因此很多學者都把浙江特色小鎮建設作為研究對象，北京、江蘇、山東等地在特色小鎮建設方面也取得了可喜的成績。總結各地的經驗主要有4個方面：一是要確立產城融合、以人為本的建設理念。傳統小城鎮建設過多地注重產業發展，忽視社區和人文建設，最終成為產業園模式。蘇斯彬等認為借鑒浙江特色小鎮建設經驗，在發展定位上要強調產城融合，實現“產、城、人、文”四位一體宜居宜業平臺，保障城鎮化進程的可持續發展[23]。二是發揮政府的引導作用，通過科學規劃和政策機制推動特色小鎮建設。韋福雷總結浙江的建設經驗，地方政府要通過科學規劃創新管理機制來引導特色小鎮建設[16]。馮奎等側重研究浙江等地推進特色小鎮建設的政策引導作用，認為推進特色小鎮建設的政策重點應該包括政策導向、政策組合、政策支持、實施策略、支持對象政策持續等方面[24]。三是充分發揮市場在資源配置中的決定作用。特色小鎮建設要正確處理好政府與市場的關系，突出企業的主體地位。蘇斯彬等認為浙江特色小鎮建設在運作方式上，強調以市場機制為主，政府發揮引導和保障作用[23]。四是突出特色產業在特色小鎮建設中的核心地位。特色產業是特色小鎮的立身基礎。韋福雷認為特色小鎮建設要以特色產業為核心，用科技、人才等要素激發傳統特色產業的活力[16]。特色產業的培育既要結合當地的傳統產業，也要融入時代要素。葛欣萍等對浙江、山東、貴州和海南等地的特色小鎮建設經驗進行比較研究，認為各地特色小鎮建設具有各自的特色，有的突出古鎮旅游文化特色，有的以信息經濟引領發展，有的以農業作為特色亮點[21]。

3.2 我國特色小鎮建設中存在的問題

特色小鎮建設是在新型城鎮化背景下對傳統小城鎮建設的創新升級，盡管取得了豐碩的成果，但也存在諸多問題亟待完善。主要集中在以下5個方面：一是定位不準確。沈琪芳認為，由于對特色小鎮概念認知上的偏差，有的把特色小鎮等同于產業園區，也有的偏狹于文化傳統[25]。二是城鄉二元體制是制約特色小鎮建設的主要因素。孫超英等在對四川省特色小鎮建設進行SWOT分析，認為現行的戶籍制度造成了農民在社保、醫療、教育等方面與城市居民的不平等，影響了農村勞動力向小城鎮轉移，制約了特色小鎮建設[26]。三是重產業規劃輕文創與特色內涵培育。產業規劃無疑是特色小鎮建設關鍵，但是特色小鎮不同于產業園區，是人居合一的融合體。閔學勤指出特色小鎮建設存在的問題表現在：注重空間項目規劃，缺乏聚集、凝練人文;有特色無靈魂，停留于表層的特色，缺乏更深層次和差異化的小鎮內涵、風情與靈魂[11]。四是功能聯動不到位出現“空城”現象。蘇斯彬等認為在特色小鎮建設中要注重解決人口導入和功能聯動的問題。在人口導入方面，要避免出現“見物不見人”“要地不要人”問題的出現;在功能配置上，因不能有效實現產業功能、文化功能和社區功能的有機融合，使得小鎮出現游離于既有城區的問題[23]。五是產業基礎不扎實、層次不高、動力不足。桑士達認為特色小鎮建設缺乏核心競爭力強和科技含量高的高端企業，產業基礎不夠扎實[27];朱瑩瑩指出部分小鎮產業層次不高，缺乏科技含量和高成長性，尤其是縣市一級因其產業基礎薄弱、區位優勢較差等原因，很難吸引行業領軍人物[28]。史云貴認為由于部分地區特色小鎮建設盲目上馬，后續財力不足，加上體制僵化，導致發展的動力、活力不足[8]。

3.3 我國特色小鎮建設與發展對策與路徑創新

首先，科學制定特色小鎮建設的原則與目標。特色小鎮建設必須要明確其原則。劉錫賓提出了特色小鎮建設應該堅持規劃為先、特色為本、文化為魂、產業為根等原則[29]。同時，還要把握好特色小鎮建設的目標、功能和路徑等關鍵點，唐勇認為特色小鎮建設的目標是培育經濟新常態的增長新動力;功能是集聚創新創業高端要素，改造提升歷史經典產業;路徑是政府搭臺、企業唱戲、社會參與[30]。

其次，積極探索特色小鎮建設的策略與路徑。策略與路徑是達成特色小鎮建設的保障。陳清等在對福建省特色小鎮建設進行研究的基礎上，提出了“資源+人才+創新”的特色小鎮建設策略[31]。推進特色小鎮建設的路徑是：一是要堅持科學的發展理念。這是特色小鎮建設的行動指南。史云貴在分析了特色小鎮建設中存在問題的基礎上提出了建設的路徑。以五大發展理念為指導，堅持走新型城鎮化道路[8]。二是強化特色塑造加快培育主導產業。王振坡等提出推進特色小鎮建設要加快培育主導產業，堅持多元化發展道路[32]。三是注重文化和民生改善。中共城陽區委黨校課題組認為特色小鎮建設要注重文化塑造，保障改善民生[14]。四是建立健全體制機制創新。王振坡等提出推進特色小鎮建設要進行制度創新，完善制度體系建設，助力特色小鎮可持續發展[32]。

第三，認真對待特色小鎮建設中應該注意的問題。一是避免孤立建設特色小鎮。徐夢周等以創新生態系統為視角提出了特色小鎮建設的策略，確立清晰的價值導向，以市場動力培育為核心建立人才追蹤機制，避免孤立發展特色小鎮[33]。二是擺正政府在特色小鎮建設中的角色。張蔚文重點研究了特色小鎮建設中政府的角色定位，指出政府定位要準確，制定政策要到位，認真履職及時補位[10]。三是注重特色小鎮建設中的風險控制。王小章從特色小鎮建設過程風險控制角度提出特色小鎮建設要處理好特色與一般的問題，特色要在既有基礎條件和歷史傳統之上，而不能跳出傳統和既有條件來建設;必須堅持“以人為本”這個根本性的一般原則;必須尊重社群意愿，強調居民參與[34]。

我國是農業大國，傳統農區的特色小鎮建設應該引起關注。楊梅等對農業型特色小鎮建設進行研究。提出了農業型特色小鎮建設的路徑：一是立足農業挖掘特色;二是延伸農業產業鏈實現一、二、三產業融合;三是發展文化創意農業;四是疊加旅游功能[35]。

4 簡評與展望

有關特色小鎮建設與發展的實踐探索與理論研究已經取得了較大成績，但是和國外比較成熟的特色小鎮建設實踐與研究相比，須要處理的矛盾和解決的問題還有很多。例如，理論研究和經驗較多，而把相關理論與實踐有機結合的較少;理論研究中，國外的理論介紹較多，我國自己的理論創新較少;實踐層面，以浙江為代表的東部沿海較多，而中西部欠發達地區的研究較少?？傊?，當前我國的特色小鎮建設與研究要處理好體制機制創新與現行行政管理體制、政府與市場、理論與實踐以及東、中、西部平衡協調發展的關系。

4.1 體制機制創新與現行行政管理體制的關系

特色小鎮的建設與發展需要一定的歷史積淀和時間積累，其發展需要特定的空間與環境，只有如此才能形成一定的特色。因此，在不同的地區也應該選擇不同的特色小鎮建設與發展的模式，因地制宜，分類指導，探索多元化、多類型、多層次的發展模式，這就要各地進行體制與機制的創新。而不能局限于現有體制機制的框架內故步自封，可能會使特色小鎮建設胎死腹中。

4.2 特色小鎮建設與發展過程中政府與市場之間的關系

充分尊重市場在特色小鎮建設與發展過程中對資源配置的決定性作用，實現人力資本與信息資源達到效用最大化。而政府要在宏觀政策環境和生態環境等方面做好服務與監督的角色，防止出現越位、錯位、缺位，力爭做到準確定位、服務到位、及時補位。

4.3 理論與實踐的關系

特色小鎮建設與發展既是實踐問題，也是理論問題。實踐是理論的來源與基礎，理論又能科學指導實踐。中國有自己特殊的國情，在特色小鎮建設與發展的過程中，既不能完全照搬西方的相關理論，也不能因個體的特殊性排除一般性的規律與原則，而應該依據自身的實際，汲取傳統資源，借鑒國外經驗，不斷修正與發展，在實踐中發展和提升具有中國特色的特色小鎮理論。

4.4 東、中、西部平衡協調發展的關系

統籌城鄉發展，實現城鄉一體化目的就是要破解“城鄉二元”結構帶來的貧富差距、城鄉差距等不和諧問題。這就要在特色小鎮建設與發展的進程中，國家要做好頂層設計，統籌東中西協調發展、平衡發展，避免再出現新的問題。同時，就我國目前特色小鎮建設與發展類型來講，幾乎80%都是旅游、歷史文化和高新技術型的特色小鎮。而基于農業大國的基本國情，我們也更應該加快培育特色農業小鎮建設。

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