農戶對宅基地法律制度的認知度調查及政策建議

◎孟昱含 呂軍書

一、我國農村宅基地制度嬗變及其特征

1949年至今，我國頒布了一系列農村宅基地管理的法律法規及規范性文件，逐步確立了我國農村宅基地使用權制度。宅基地制度也經歷了從私有到集體所有，宅基地面積從不受限制到一戶一宅、面積限定，宅基地流轉從不限制到被禁止的歷史變遷。梳理我國農村宅基地使用權的立法歷程，大致可以劃分為五個階段。

（一）新中國成立時期

這個時期的時間跨度主要集中在1949年到1962年，農村土地產權制度隨著社會制度的變革而發生變化，處于我國農村宅基地管理制度的萌芽階段，因此，這一時期關于農村宅基地管理的法律制度相對單一。當時并沒有規范的“宅基地”這一術語，相關立法主要集中在農民的房屋及住地（或稱之為地基）管理的法律法規中。代表性立法主要有1949年《中國人民政治協商會議共同綱領》、1950年《土地改革法》、1954年《憲法》、1954年《關于發展農業生產合作社的決議》等。

在這個時期，我國農村宅基地處于私有制階段。有關農村宅基地的立法和政策都是國家承認宅基地和房屋歸農民私人所有，即“房地合一”，并對于農村宅基地的自由流轉也沒有設置制度性障礙，農戶可以自由買賣、轉讓和租賃等。

（二）人民公社時期

這個時期的時間跨度大體上集中在1962年到1981年，以人民公社的產生為主要標志，這一時期有關農村宅基地管理立法表現出了鮮明的集體化特征。代表性法律法規主要有1962年《農村人民公社工作條例》）、1978年《農村人民公社條例》等。

在這個階段，初步確立了農村宅基地使用權“一戶一宅、房地分離；無償取得，長期使用”的制度框架。在歸屬方面，農村宅基地產權制度已由農民私有轉變為歸集體經濟組織所有、農民僅有使用權；在流轉方面，由前期的農村宅基地和房屋流轉均不做限制到現階段“房地分離”，即禁止宅基地使用權流轉，卻對房屋所有權流轉不做限制；同時確立了農村宅基地原始取得的無償性和使用的無期限性。

（三）改革開放初期

這個時期的時間跨度大約從1982年到1997年，無論是從立法還是到實踐層面都確立了農村宅基地歸集體所有、農民使用的宅基地管理制度。代表性法律法規主要有1982年《憲法》、1986年《民法通則》、1986年《土地管理法》，以及1995年國家土地管理局《確定土地所有權和使用權的若干規定》等。

在這一時期，為了規范農村宅基地使用，杜絕宅基地超標使用、移作它用以及隨意占用耕地建房的勢頭，國家還嘗試了農村宅基地有償使用的試點工作，但這一做法很快就被叫停，恢復了農村宅基地由無償提供、農民無償使用的社會保障性質。伴隨著這一時期國家快速推進工業化、城鎮化，大量的農村宅基地由于農村進城務工人員的頻繁流動被限制，國家正式確立了農村宅基地使用權回收制度。

（四）經濟轉型時期

這個時期的時間跨度大約從1998年到2007年，這一時期我國對農村宅基地使用管理進入嚴格限制階段。農村宅基地使用權的取得被嚴格限定在農村居民，城鎮居民禁止在農村購房并取得宅基地使用權。代表性法律法規主要有1998年修訂的《土地管理法》和2007年新頒布的《物權法》，以及1999年國務院辦公廳《關于加強土地轉讓管理嚴禁炒房賣地的通知》、2004年國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》等。

在這個階段，農村宅基地使用權主要履行的還是社會保障功能，《物權法》確立了農村宅基地使用權的用益物權性質，農村宅基地使用權的確權登記工作也在逐步展開，但是《物權法》對農村宅基地使用權的規定從本質上講仍缺乏突破性，對于農村宅基地是否可以流轉問題也采取了回避態度。

（五）“三塊地”改革時期

這個時期的時間跨度主要集中在2008年以來至今。為提高農村宅基地的利益效率，減緩農村宅基地閑置率不斷增大的趨勢，國家開始鼓勵進城農戶退出宅基地或者在集體經濟組織內部轉讓宅基地。代表性法律法規主要有2008年國務院《關于促進節約集約用地的通知》、2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決議》、2014年《國家新型城鎮化規劃》以及2015年中共中央發布“三塊地”改革意見等。

在這個階段，國家開始探索農村宅基地退出制度改革工作，鼓勵和引導進城落戶農民在本集體經濟組織內部自愿有償退出或者轉讓宅基地，特別是2015年全國人大授權國務院在北京大興區等試點縣（市、區）暫時調整實施有關法律規定后，提高宅基地利用效率、糾正一戶多宅和超面積占用、宅基地有償退出成為這個時期改革的重要內容。

二、農戶對宅基地管理法律制度的認知度調查

根據研究需要，作者組織調研組先后在全國20 多個?。ㄊ?、自治區、直轄市）100 多個鄉村進行了實地調查（簡稱“百村調查”），圍繞農戶宅基地有償退出所面臨的一些問題展開了問券調查和農戶訪談，共發放問卷3210 份，收回問卷3026 份。其中，無效問卷146 份，有效問卷2880 份，有效率約為95．2%?，F結合本文研究內容將“百村調查”相關樣本數據資料分析如下：

（一）受訪農戶對宅基地面積政策認知狀況

我國《土地管理法》第62 條明確規定了“農戶宅基地的使用面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準”，鑒于此，各地也根據地方實際，依據人均擁有的耕地面積規定了轄區內的宅基地使用面積。不同的區域內，宅基地的使用面積也有所差別，例如，西部省份與東南沿海省份，平原地區與丘陵地區，城郊區與遠郊區等。

可是，在白村調查中，當問到“您知道您所在地區政府規定的每戶宅基地使用面積嗎？”竟有77%的被訪農戶表示“不知道”，接著追問“您不知道你家應該使用多大面積的宅基地，那你知道你家的宅基地面積是否超標呢？”，多數被訪農戶顯得很茫然。不可置否，這也是一種“法盲”，是法治社會建設的絆腳石，更是一種潛在的宅基地制度改革阻滯力。當然，也有少數人能清楚地說出政府規定的每戶宅基地使用面積。如果不了解當地政府有關宅基地使用面積的限定，如何判斷自家宅基地占用面積是否合法？是否合規？怎么去做一個“遵紀守法”的好公民呢？！

表1 農戶宅基地面積認知狀況

（二）受訪農戶對宅基地制度認知狀況

國家土地管理法、地方土地管理法實施條例是政府管理農村宅基地的重要法律法規，也是農戶取得、使用、處分宅基地的法律依據，政府必須依法管理，農戶同樣要依法執行。對于農民來講，只有全面了解、掌握國家農村宅基地管理的法律法規，才能自覺地依法占用、處分宅基地，并依法維護自己的土地權益。

可是，在百村調查中，竟沒有農戶能夠完全準確地回答出農村宅基地管理政策的具體內容。在我們給出的5 個選項中，對于“一戶一宅”政策的認知度最高（52．3%），其次是長期使用，禁止買賣，無償取得，不準抵押，對于“無償退出”的認知度最低（13．2%），這對于正在以建立農戶宅基地退出機制為主要內容的農村宅基地制度改革無疑是一種不利因素。充分說明在農村進行普法教育任重道遠，尤其是與農民生活、生產關聯性較強的法律法規。

表2 農戶對于宅基地政策認知狀況

（三）受訪農戶對《物權法》認知狀況

《物權法》是一部有效保護公民私人財產的法律，其重要原則之一就是對于不同性質的財產權實現“平等保護”，它擴大了民事主體享有的民事權利范圍，它極大地有利于各類民事主體的權利保護。“地隨房走”原則下，它對于保護農戶宅基地，以及宅基地之上的房屋都具有重要意義，它對于人民群眾安居樂業以及和諧社會建設都具有重要的現實意義。

可是，在百村調查中，有一半多的農戶竟然不知道我國還有一部保護私有財產的《物權法》，只有少數農戶（11．3%）對于《物權法》的內容比較了解。對于《物權法》的認知程度這么低，當農戶在宅基地退出過程中合法權益受到侵害，怎么能用法律的武器去維權呢！在宅基地及房產被征用時出現的“暴力抗拆”、“以命相搏”事件也就不足為奇了。

表3 農戶對《物權法》認知狀況

（四）受訪農戶對宅基地制度改革期望狀況

政法傳統背景下我國農村宅基地管理制度改革具有必然性。有學者研究得出結論：我國立法的政法傳統集中體現在實事求是和群眾路線兩個方面，“實事求是”原則要求法律法規必須符合當前已經變化了的實際，“群眾路線”原則要求法律法規必須代表廣大群眾的利益。當現行法律法規已經落后于社會發展的實際時，改革無論從理論上還是實踐上都將具有可行性與必要性。目前，無論是學界、政界，還是宅基地的使用者農戶都認為，我國農村宅基地管理政策已經嚴重滯后，成為農村宅基地集約節約利用的制約因素，它倒逼農村宅基地管理制度的改革與完善。

廣大農戶對于未來國家農村宅基地管理制度改革的預期是什么呢？百村調查發現，農戶呼聲最高的是“自由買賣”，占被訪農戶的41．7%。他們認為，自己勤勞積累的房產是可以自由買賣的（包括房屋之下的宅地），這樣能夠增加財產性收入，有效解決生產發展中的資金短缺問題。當然，懷有這種期望者的主要心理還是“宅基地是我家所有，買賣自由天情地義”，對于這種觀點要引起重視。在調查組給出的6個選項中，也有26．2%的農戶選擇了“自愿退出”，與本調查組的研究觀點基本吻合。

三、簡單結論與政策建議

（一）綜上樣本分析，可以得出簡短結論：

1．農戶對國家農村宅基地管理政策的認知度較低。了解政策掌握政策是遵守政策的前提，多數農戶對于國家農村宅基地管理政策知之甚少將會導致農戶在處置自家宅基地時以小家為中心，以利益為導向，可能會出現違背國家農村宅基地管理政策的現象發生。

2．農戶對保護公民私人財產的《物權法》認知度不高。法治社會，法律是民眾行為矯正和權益保護之盾。作為一個法盲，當其權益受到侵害時，要么是“歸于天命”，要么是“以暴制暴”，根本不會用法律的武器去捍衛。

3．農戶對宅基地管理制度的改革期望值較高。改革就是要突破利益固化的樊籬藩籬，實現權力再調整、利益再分配。與正在進行的農村宅基地有償退出機制改革相比，農戶的預期高于現實存在，為進一步強化改革力度奠定了基礎。

（二）根據百村調查結論，提出如下政策建議：

1．健全農村宅基地管理法律制度。法者，治之端也。建立完善的法制體系，做到有法可依，是實現社會有效治理的重要前提?？墒?，目前在我國《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《物權法》中，涉及農村宅基地管理內容的法條少之又少，更多的是國務院及其土地管理職能部門的一些文件規則，還沒有一部專門針對農村宅基地管理的法律，造成了現如今農村宅基地“產權模糊、權能殘缺、缺乏退出機制、法律與政策沖突”等問題，這直接影響到農村建設用地的高效、集約使用，成為農村“三塊地”改革的制約因素。因此，建議適時出臺《農村宅基地管理法》，彌補宅基地管理立法的空白。

2．加強農村宅基地法制宣傳教育。百村調查顯示，受訪農戶對于農村宅基地管理法律法規認知度比較低的狀況，直接影響到了宅基地的依法管理與依法行政。究其緣由，一則受訪農戶的文化水平偏低是重要方面。百村調查受訪農戶中，小學及其以下文化程度者占28．5%。在“三塊地”改革中，文化程度高者，在自家宅基地退出補償訴求方面會更加理性，對政府因新農村建設導致宅基地退出的理解度會更高一些，對于政府的拆村并居方略的支持度會更強一些。事實表明，文化程度較高的社會群體更有利于政府公共政策的貫徹執行；二則農村普法宣傳教育措施乏力、方式單調。百村調查中，有60%多的受訪農戶對于當前農村普法教育宣傳缺乏認同，傳統的普法方式也常被農戶所詬病，大家希望在農家書屋多增添一些圖文并茂的普法讀物，多利用新型媒介（如手機信息、微信平臺等）進行有針對性的普法宣傳。因此，創新農村法制宣傳教育方式和內容，提高依法行政效能，是農村宅基地制度改革不可或缺的途徑。