從“拆、改、留”到“留、改、拆”

許璇

[摘要]新世紀上海舊區改造從過去的大拆大建模式轉變為“拆、改、留”并舉，再到堅持“留、改、拆”并舉。市委市政府逐步完善對舊建筑保護與改造的相關制度、法規，先后公布5批優秀歷史建筑名單，確定12個歷史文化風貌區，不斷加大對城市歷史風貌的保護力度。本文回顧了上海舊區改造及城市歷史風貌保護的探索歷程，以思南路花園住宅區47-48號街坊改建、步高里改造為例，總結出力爭在開發與保護中尋求平衡、充分尊重原住民改善居住條件的意愿等啟示。

[關鍵詞]上海;舊區改造;城市歷史風貌保護

[中圖分類號]

D231

[文獻標識碼]A [文章編號] 1009928X （2019） 02003405

2002年，上海市政府在向市十一屆人大五次會議遞交的專題報告中提出，上海舊區改造將由先前較為單一的“破舊立新”式的改造，變為“拆、改、留”并舉。“拆”是指對結構簡陋、環境較差的舊里以下的房屋基本拆除;“改”就是對一些結構尚好功能不全的房屋進行改善性改造，比如成套改造; “留”是對那些具有歷史文化價值的街區、建筑及花園住宅、新式里弄等加以保留。同年7月，上海市人大常委會頒布了《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》，保護工作的法律依據上升為地方法規，為上海歷史風貌保護工作提供了有力的法律保障。由此開啟了新世紀上海在舊區改造中探索城市歷史風貌保護的歷程。

一、上海舊區改造歷程回顧

舊區改造，是城市建設和發展的重要任務，也是一件關系到千家萬戶的民生大事。上海的舊區改造經歷了20世紀90年代“365”危棚簡屋改造、“十五”新一輪舊區改造、“十一五”成片二級舊里以下房屋改造與“十二五”舊區改造和舊房綜合改造四個階段。

（一）20世紀90年代“365”危棚簡屋改造。上海大規模的舊區改造始于上世紀90年代。90年代初，上海市民居住矛盾突出。到1990年底，市區還有1500多萬平方米二級舊式里弄以下的住房，其中成片危、簡房365萬平方米，以及30余萬戶人均居住面積4平方米以下的困難戶。截至2000年11月，365萬危棚簡屋全部拆除改造，全市共拆除各類房屋2900萬平方米，動遷安置66萬戶，涉及250萬人，相當于一個中型城市的人口。新建住宅1.2億平方米，解決人均4平方米困難戶10萬戶。[1]由于“365”危棚簡屋改造主要針對結構簡陋、環境最差的危棚簡屋，所以改造的方式以拆為主。

（二）“十五”新一輪舊區改造。“十五”期間展開新一輪舊區改造，以中心城區高密度的新、舊式里弄集聚區為主要對象，而且首先重點改造成片成街坊的舊里集中地塊。改造的方式從前一輪舊區改造單一的 “大拆大建為主”調整為“拆、改、留并舉”的方式，開始重視對歷史建筑及街區的風貌保護性改造。這一階段共改造二級以下舊里房屋700余萬平方米，受益居民28萬戶。2001年，上海市政府劃定1000萬平方米的試點地塊用于新一輪舊區改造，著重改造市中心城區二級舊里以下房屋，同時加大舊住房的綜合改造。市七屆七次黨代會提出加速舊房成片改造，保護和修繕有歷史文化價值建筑和街坊。

（三）“十一五”成片二級舊里以下房屋改造。“十一五”期間，以世博園區、軌道交通等重大市政基礎設施項目的拆遷為契機，積極推進成片二級舊里以下房屋改造，中心城區共拆除二級舊里以下房屋343萬平方米，受益居民12.5萬戶左右。[2]2010年，城鎮居民人均居住面積提高至17.5平方米。同時，按照“政府主導、土地儲備”的原則，積極探索以土地儲備為主要方式的舊區改造新機制。在此期間，還啟動了改造事前征詢機制的試點，推行了以“五項制度”“十公開”為主要內容的陽光動遷政策。

（四）“十二五”舊區改造和舊房綜合改造。“十二五”期間，上海市舊區改造的重點仍是二級舊里以下房屋，歷史保護建筑保護也成為舊區改造的重要內容。部分結構相對較好、但建筑和環境設施標準較低的舊住房，通過成套改造、綜合整治、平改坡以及拆除重建等方式進行綜合改造。中心城區改造二級舊里以下房屋320萬平方米，受益居民約13.6萬戶。積極推進舊住房修繕改造，全市完成成套改造、平改坡綜合改造、高（多）層綜合整治等各類舊住房改造5500萬平方米，受益家庭超過100萬戶。此外，還開展1.73億平方米老舊住房安全使用情況檢查，建立老舊住房安全隱患處置工作制度。[3]至“十二五”期末，城鎮居民人均居住面積達到18.1平方米。

據《上海市十三五發展規劃綱要》，上海市在“十三五”期間仍要完成實施1500萬平方米老舊住房和居住小區綜合改造。上海市住房發展“十三五”規劃中指出，要按照“留、改、拆并舉，以保留保護為主”的原則，統籌規劃，有序推進舊區改造和舊住房修繕改造。

二、加大對上海城市歷史風貌保護的力度

一個城市的歷史風貌，是使這個城市區別于其他城市的重要載體。1986年，上海等38座城市被國務院批準公布為第二批中國國家歷史文化名城。曾經十里洋場的上海，經過世代文化傳承和中西文化交融，形成了獨特、悠久而充滿活力的海派文化，是一個具有豐富歷史積淀和深厚文化底蘊的城市。它的文化底蘊和魅力較大程度地體現在風格各異的洋行、里弄、花園洋房等優秀歷史建筑上。

新世紀以來，市委、市政府越來越意識到保護優秀歷史建筑的緊迫性，加大了對上海城市歷史風貌保護的力度。

（一）逐步完善對舊建筑保護與改造的相關制度、法規。早在1991年，市政府就頒布了《上海市優秀近代建筑保護管理辦法》，這是中國第一部有關近代建筑保護的地方性政府規章。1998年，根據《關于本市歷史建筑與街區保護改造的實施意見》，上海在舊區改造中開始進行保護保留改造試點。

進入新世紀，經歷了城市大規模的快速建設階段之后，上海開始理性地思考建筑文化遺產的保護，初步建立了分級保護制度，同時也建立了建筑文化遺產保護機制。2001年，上海市建設和管理委員會、城市規劃管理局、房屋土地資源管理局、住宅發展局聯合下發了《關于鼓勵居民回搬，推進新一輪舊區改造的試行辦法》，其中明確“新一輪舊區改造要堅持拆、改、留并舉的方法。拆除改造的重點是中心城區舊式里弄房屋建筑面積超過70%的區域，特別是房屋結構和居住環境差的二級舊里以下地區。對結構尚好、不成套的職工住宅進行成套改造。對具有歷史文化價值和建筑特色的風貌街區，按照上海市中心區歷史風貌保護規劃要求，進行有計劃的保留、保護性改造。”政府開始意識到保持中心城區的適量人口和延續原有社會人文結構的重要性，并試圖通過政策引導的方式促成居民回搬的實現。

2002年7月，上海市政府頒布了《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》（下稱《保護條例》）。《保護條例》細化了保護管理的內容和方法，保護范圍由單個建筑或建筑群擴展至歷史文化風貌區，保護建筑的時間標準由原規定1949年以前，擴展至建成使用30年以上的建筑。為了更好地貫徹《保護條例》，保持上海歷史文化名城特色，2004年9月， 《上海市人民政府關于進一步加強本市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護的通知》發布。 《保護條例》于2010年9月和2011年12月分別由市人大會常委會進行了兩次修正。

2003年，市政府辦公廳發布《關于本市歷史文化風貌區內街區和建筑保護整治試行意見》的通知，文件要求強化特色、優化空間、美化環境，明確改造范圍主要是保留一級舊里、新里、花園住宅和老式公寓;主要原則是整治與歷史風貌保護相結合、整治與環境改善相結合、整治與設施完善相結合;認定項目可享受市政、公建配套工程費用包干使用等政策;試點地區包括盧灣區思南路47-48街坊等15個項目。

在2016年編制完成的《上海市城市總體規劃（2016-2040）》中，上海市政府提出了“以存量用地更新滿足城市發展的空間需求，在做好歷史文化保護基礎上探索漸進式、可持續的有機更新模式，促進空間利用向集約緊湊、功能復合、低碳高效轉變”的歷史建筑與風貌區改造指導思想。要求在城市更新的過程中要加強對歷史地區、歷史建筑和歷史風貌道路的保護。

2017年11月，上海市政府發布《關于堅持留改拆并舉深化城市有機更新進一步改善市民群眾居住條件的若干意見》，提出對有價值的老房子從“拆改留并舉，以拆為主”轉向“留改拆并舉，以保留保護為主”的原則，統籌規劃，有序推進舊區改造和舊住房修繕改造。

（二）先后公布5批優秀歷史建筑名單。上海市政府于1989年、1994年、1999年分三批公布了398處優秀歷史建筑。2005年10月，上海頒布了第四批優秀歷史建筑名單。第四批優秀歷史建筑的頒布是上海建筑保護歷史上一個重要步驟，它是《上海市歷史文化風貌區和優秀歷史建筑保護條例》實施后第一次按法律規定開展的推薦申報工作，批準公布的優秀歷史建筑數量和涵蓋范圍，都遠遠超過前幾次，而且還首次列入了如中蘇友好大廈等解放以后建成的建筑和虹口區工部局宰牲場等產業建筑。

2015年10月，第五批優秀歷史建筑名單頒布，這批建筑多數建于20世紀20至30年代。除了以往比較多見的花園洋房、里弄住宅等建筑類型，第五批優秀歷史建筑還聚焦百年高校、老工業廠房、特色民宅等，例如上海戲劇學院毓琇樓、華東師大思群堂、余德耀美術館、龍美術館以及浦東新區“鄭生官宅”等。至此共有1058處、3075幢建筑列入保護名單。在2017年上海文化和自然遺產日活動上，上海市第五批優秀歷史建筑正式揭牌。這些不同歷史時期的空間和建筑，保持了作為城市可識別的整體，使城市各個歷史時期的切片仍然在一定程度上得以保存。

（三）確定12個歷史文化風貌區。2003年，在對中心城區內較完整的、有歷史文化風貌價值的成片地區進行系統的調查與研究后，上海市城市規劃管理局正式提出了12個歷史文化風貌區的范疇，并獲市政府正式批準。這樣完整、連片地保護城市歷史文化風貌，在上海過去是從來沒有過的。它也符合國際上有關保護城市歷史文化的權威文件《威尼斯憲章》①所提出的精神和方針。這12個歷史文化風貌區分別是：外灘、人民廣場、老城廂、南京西路、衡山路一復興路、愚園路、虹橋路、山陰路、提籃橋、龍華、新華路、江灣等，總面積達27平方公里，體現了真正的整體性保護。為實施對歷史文化風貌區的保護，市規劃局首先通過保護規劃的編制來鎖定保護對象，明確保護區內哪些建筑、街道空間和具體構件需要保護保留，避免隨意拆除。在報經市政府批準后，將以法律形式確定保護要素。任何人不允許在未經批準的情況下，擅自隨意拆除歷史文化風貌區內的保護建筑、街區、綠化等。[4]在這個基礎上，再實施風貌區內建筑的再開發與再利用。通過這些歷史文化風貌區的保護，上海的時代記憶和城市文脈可望得到良好的保護和延續，從而使城市的文化內涵得到明顯的提升。

三、舊區改造中保護優秀歷史建筑的實踐

里弄住宅在上海歷史建筑中占有相當大的比例，而且基本上是成片的建筑群，它們的保護與開發成為舊區改造中的一個重大課題。同是位于衡山路一復興路歷史文化復興區的兩個改造項目——思南路花園住宅區47-48號街坊和步高里，代表了兩種不同的改造模式。

（一）修舊如舊的思南路花園住宅區47-48號街坊改建。1999年9月，上海市建設和房屋管理部門確定上海多個優秀歷史街區作為保留保護改造的試點。思南路花園住宅區47-48號街坊，被列為試點之一。這一區域的具體范圍東起重慶南路，西至思南路西側花園住宅邊界，南鄰上海交通大學醫學院，北抵復興中路，涉及保留保護歷史建筑51幢。它同時匯聚了獨立式花園洋房、聯立式花園洋房、帶內院獨立式花園洋房、聯排式建筑、外廊式建筑、新式里弄、花園里弄、現代公寓等多種建筑樣式，是上海近代居住類建筑的集中地，也就是被稱為“思南公館”的街區。

2001年8月，上海市盧灣區城市規劃管理局和上海永業集團委托上海同濟城市規劃設計研究院，著手編制《上海市盧灣區思南路花園住宅保護與整治規劃》。該規劃共分為4個部分，分別是歷史研究、現狀研究、保護規劃和整治規劃，被評為“全國第一個做得最詳盡歷史風貌保護區規劃”。[5]2005年，思南公館歷史建筑整治修繕工程啟動;2009年12月，思南公館最后一戶原住居民搬走，房屋置換最終全部完成;2010年，思南公館重新對外開放。思南公館項目在保護優秀建筑遺產的同時，強調延續原有的歷史風貌文脈，注重軟文化的打造與推廣，使得思南路歷史街區得到了保護與再生，成為上海的一個新的文化地標空間，獲得了社會、經濟、文化和環境效益。

（二）保留原居民居住功能的步高里改造。建于1930年的步高里，位于盧灣區瑞金二路社區陜西南路和建國西路交界處，占地約7000平方米，共有磚木結構二層石庫門建筑78幢，形成了完整的里弄街坊格局，是上海晚期石庫門里弄的代表，1989年成為市級文物保護單位。

2007年，政府共撥款550萬元，市文管會資助100萬元，進行了里弄綜合改造，這一修繕工程被步高里居民簡稱為“大修”。該工程包括新式座便器安裝、廚房水電煤設施更新、室內噴淋安裝、外墻修復、路面鋪設、市政管道整治以及建筑內外的局部維修等。改造中，采用國外先進技術對清水紅磚和石材進行清洗和修補，去除了過去屢次“畫墻式”修繕留下的紅磚粉和涂料，“修舊如舊”恢復原貌。內部改造中，一種配備新式專利底座的坐便器成功解決了在居室僅0.6平方米內安置馬桶的問題，并在防潮、氣味等預防措施上取得重大突破，使居民們告別了幾十年來倒老式馬桶的日子，生活質量得到很大改善。

2016年初，上海市政府推進“光明工程”項目，步高里進行了電能計量表前供電設施維護和更新改造工程，將每戶居民住宅的電能計量表前供電設施基本容量配置標準提高至8千瓦。“光明工程”由電力公司作為項目實施主體，房管等部門配合，改造資金由市、區兩級政府和市電力公司共同籌措，居民未負擔任何費用。步高里的更新改造始終由政府主導，增強了建筑的實用性，大大改善了居民的居住條件。

四、上海舊區改造與城市歷史風貌保護的啟示

上海的舊區改造，經歷早些年的大拆大建后，正在探索與城市歷史風貌保護相互促進的新路，尋求開發與保護的平衡。

第一， “十三五”以來，市委市政府更加重視對優秀歷史建筑的保護，力度不斷加大，有力推進了舊區改造中對城市風貌的保護。2017年2月，時任市委書記韓正前往黃浦區老城廂和靜安區，實地調研本市歷史建筑風貌區保護工作時指出，上海必須下更大決心、花更大力氣保留保護更多歷史建筑，保留保護更多成片的歷史建筑風貌區。要以城市更新的全新理念推進舊區改造工作，進一步處理好留、改、拆之間的關系，處理好歷史建筑保留保護與改善舊區居民居住條件的關系。2018年6月，市委書記李強調研黃浦區老城廂地區舊區改造工作，指出，要明確舊區改造的功能定位，堅持保基本、保安全，著眼于改善基本居住條件、保障基本居住功能，堅持“留改拆”并舉，深化城市有機更新，推動各項工作真正落到實處。

市政府財政還加大對歷史建筑的保護管理資金投入，除征收資金和房源調劑置換由政府負責外，投入范圍擴大至歷史建筑的整治、大修，以及自來水、煤氣、上下水管道等公共設施配套單項綜合整治。所需資金由市區兩級財政負責，市財政負責40%，區財政負責60%，從2016年開始，市財政歷史建筑保護標準提高到50%。同時，保護整治確有困難的歷史建筑所有人，可以向區政府申請，由歷史建筑保護專項資金給予適當補助。

第二，城市歷史風貌保護，要在開發與保護中尋求平衡。隨著舊區改造的繼續推進，會遇到越來越多的歷史建筑的保護性開發的問題。一方面，歷史建筑不能只是作為博物館加以封存，絕大部分歷史建筑都應當在使用中保護，否則這些歷史建筑就成為了活化石，失去了生命力;另一方面，更需要從實際出發，尊重建筑的真實環境和歷史風貌，確定不同的開發方案。

第三，必須以民為本，充分尊重原住民改善居住條件的意愿，為他們提供必要的居住保障。不少被保護的歷史建筑中仍居住著廣大的老百姓，他們受歷史建筑影響居住條件落后，特別是居住在中心城中成片的、房齡達到80年甚至百余年的舊式里弄住宅中的居民，面臨著很大的居住困難。在開發保護歷史建筑的同時，要切實改善他們的居住條件。并且原住民本身也是歷史風貌的一部分，他們傳承下來的日常生活狀態與優秀歷史建筑是有機地融為一體的。

參考文獻

[1]中共上海市建設和管理工作委員會.上海城市建設發展[M].上海：上海人民出版社，2004： 177.

[2]上海市舊區改造“十二五”發展規劃[EB/OL].ht tp： //www. shjjw. gov. cn/gb/node2/n5/n43/n46/n169/u7ai8687. html

[3]上海市住房發展“十三五”規劃[EB/OL].ht tp： //www.s hanghai.gov. cn/nw2/nw2 314/nw2319/nw12 344/u26aw53000. html

[4]上海將對12個歷史文化風貌區實施最嚴格的保護[EB/OL].http：//www. huaxia. com/wh/whxx/00172375. html.

[5]上海市政府新聞發布會實錄（04-27）[EB/OL]. ht tp： //sh. eastday. com/eastday/shnews/node42 337/node42416/node55645/userobjectlai1054186. html.

注釋

①《威尼斯憲章》是保護文物建筑及歷史地段的國際原則，全稱《保護文物建筑及歷史地段的國際憲章》，是1964年5月31日，從事歷史文物建筑工作的建筑師和技術員國際會議第二次會議在威尼斯通過的決議。憲章肯定了歷史文物建筑的重要價值和作用，將其視為人類的共同遺產和歷史的見證。