績效評價標準化的探索及應用

◎文/吳 畏 李 軍 王 萌 張 亮 趙 婧

一、當前績效評價工作現狀及經驗實效

現階段天津市財政部門績效評價工作的實施依據主要是 《天津市財政支出績效評價管理辦法》（津政辦發［2012］2 號）和《天津市財政部門績效評價工作規程》（津財督［2012］8 號），評價文書依據是 《天津市財政支出重點項目績效評價工作文書樣式》（津財督 ［2012］17 號）。按照制度規定，當前天津市財政部門績效評價工作，是指財政部門和各預算單位主管部門根據設定的績效目標，運用科學、合理的績效評價指標、評價標準和評價方法，對財政支出的經濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。

十年來，我們積極探索，反復實踐，總結歸納，初步確立了一整套適應天津實際的制度程序和工作模板，同時注重積累，學用結合，搭建完成了一套較為成熟的績效評價指標體系，并與市財政局預算處、預算編審中心積極配合，協助市財政局深化預算績效管理。

（一）評價指標設置逐步合理

通過十年的績效評價工作實踐，我們對績效評價指標設置積累了一定的經驗，先后幾次制定、修改評價指標體系。2012年結合財政部《財政支出績效評價管理暫行 辦 法 》 （ 財 預 〔2011〕285號）要求，以財政部統一的績效評價指標體系為藍本，結合天津實際制定了天津市的財政支出項目評價指標體系，并于2017年與市財政局監督處、預算編審中心互相配合，多次進行溝通交流和深入探討，提出詳實有據的修改意見，修訂了新版績效評價文書應用于評價實踐。

（二）工作程序逐步規范

通過十年的績效評價工作實施，我們已逐步形成了較為嚴謹規范的績效評價工作程序，大體為：市財政局印發績效評價通知——檢查局評價組將評價通知、自評要求送達被評價主管委局——評價組指導布置自評工作——被評價主管委局報送自評材料——評價組制定方案、指標體系——評價實施——撰寫報告——與被評價主管委局、市財政預算管理處室、監督部門征求交換意見——市財政局印發正式報告——送達被評價主管委局。

（三）結合主管委局的職責逐步理順評價關系

將評價通知送達被評項目主管委局的辦公室，掛簽走公文流程，確保各委局主要領導知曉績效評價工作，并批示相關部門負責此項工作，有助于我們重點評價的開展。同時，在評價實施中注重結合主管委局的職責，調動主觀能動性。

（四）明確要求強化自評

參考江蘇和廣東模式，根據 《天津市市級財政項目支出績效評價管理辦法 （試行 ）》 （ 津 政 辦 發 〔2007〕101號）有關規定，制作了自評報告模式，并制定了一套自評表，評價組可以直觀從被評單位填寫的表中了解項目的基本情況、管理情況、制度情況，并且在送通知時，以評價組名義制作了 “通知附件”，對自評上報時間、質量和不配合等情況提出了明確要求，較為有效地提升了被評單位的重視程度。

（五）及時制作電子文本和數據統計

項目涉及的評價資料、現場照片、工作底稿等整理制作成績效評價電子檔案；已完成的績效報告及時匯總歸納，有利于查找問題和總結提高。

二、實際評價工作中存在的問題

通過十年來績效評價工作的開展，績效管理的理念正逐漸被人們接受，績效評價工作的影響也日漸深入人心，但目前開展績效評價遵循的標準太過寬泛，缺乏有效的技術手段和控制措施，評價結果應用尚處于初級階段，距離當前全面實施預算績效管理的要求還有差距。

（一）評價標準細化不足

在績效評價具體操作環節，評價方法單一，缺乏有效的技術手段和控制措施，科學合理的評價指標需要充實完善，目前的評價流程宏觀指導意見多，具體落實方案和相關操作規程少，統一的評價標準沒有建立，評價可比性不強。

（二）評價過程規范性待加強

績效評價的質量有待提高，缺少有效的績效信息收集系統，評價手段沒有充分應用，評價結果在全面客觀反映資金績效方面不夠科學，績效評價的權威性、公正性、準確性需要增強。部分項目在評價過程中存在以被評價單位上報的自評資料作為報告數據來源，以自評資料獲取相關數據及信息作為依據支撐底稿。這就導致報告及底稿數據的獲取并非是經核查過的原始資料，而是由被評價單位加工的數據，說服力較差，評價結果主觀性較強。

（三）評價主體格局較單一

目前，多元化的評價主體格局尚未形成，第三方評價等外部力量的介入程度不高。由于部分項目的效益并非直觀效益，且由于不同項目涉及領域千差萬別，對于一些專業性較強的指標打分，評價人員無法準確把握，此時通常采取的解決辦法就是聘請行業專家進行測算打分。由于無系統的專家資料庫及專家經費，多數情況下由被評價單位提供專家人選，這就導致專家的獨立性不強，受被評價單位影響較大，評價結果的公允度也會受影響。

（四）評價結果應用尚處于初級階段

在績效評價結果應用上，還難以對資金使用部門和單位形成實質性約束，應用方式普遍單一，評價結果應用缺乏硬性要求，不能形成與下年預算安排緊密結合的制度安排，績效問責和向社會公開等遠未到位，評價結果得不到有效應用。由于缺乏將評價結果與預算直接掛鉤的打分標準，評價結果往往是停留在反映情況、找出問題、完善制度等方面，還不能真正運用到績效目標制定、財政預算編制上來。

三、問題產生的原因及影響

之所以在評價過程中產生上述問題，主要原因在于績效評價工作標準化管理尚有缺失。

（一）在制度建設方面，詳細的標準化操作規程不完善

目前績效管理制度體系中宏觀指導意見多，具體落實方案和相關操作規程少，預算績效管理工作尚缺乏完善的制度規范保障。

（二）在智力與技術支撐方面，可供選擇的標準化數據庫較少

績效管理數據庫、行業標準值庫、項目績效等級評定庫、相應的專家庫和中介庫建設相對滯后。

（三）在信息收集與管理方面，重視程度不夠

目前，對引用數據的獲取及來源無統一標準要求。無論是評價還是管理，都要建立在真實、可靠、及時、完整的績效信息或數據的收集與管理之上，否則評價結果將失去意義。

（四）在結果應用方面，結果應用的制度體系尚未完善

由于結果應用的制度體系尚未完善，導致評價結果得不到理想的應用。此外，由于績效評價一般屬于事后性的，致使績效情況與預算管理對接不緊，評價結果應用有一定的局限性。

2018年9月25日，國務院 《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》正式公布，提出力爭用3至5年時間基本建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系，提高財政資源配置效率和使用效益，增強政府公信力和執行力。財政部也于11月13日發布 《財政部關于貫徹落實<中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見>的通知》（財預 ［2018］167 號），提 出了具體的落實方案，并要求“抓好預算管理的重點環節”“預算編制環節突出績效導向，預算執行環節加強績效監控，決算環節全面開展績效評價，強化績效評價結果剛性約束，推動預算績效管理擴圍升級”。在當前強調績效預算管理的大環境下，將績效評價與預算管理更加緊密的聯系起來，推動績效評價標準化操作，提前做好項目審核工作，規范評價流程，加強評價結果應用，對于績效評價工作的提升，提高績效評價工作的效率，有著深遠的影響，績效評價工作的標準化操作也迫在眉睫。

四、對標準化理念引入到績效評價工作中的探索

標準化是近代一門新興的學科，它的形成和發展是和現代化生產以及科學技術的迅速發展密切相關，當今標準化活動早已超越了技術范圍而滲入管理的各個領域中，成為既是技術工作的基礎又是管理工作的基礎。所謂標準化，是指為在一定范圍內獲得最佳秩序，對實際的或潛在的問題制定共同的和重復使用的規則的活動。麥當勞、肯德基等知名企業取得巨大成功的共同經驗就在于實行標準化經營與管理。標準化作為現代管理的范疇，在我們財政支出績效評價微觀層面可以加以借鑒，具體做法為建立起一系列《規則》《標準》，使績效評價方式、方法、內容，在不同領域不同范疇可以相互參照，甚至“克隆”或“復制”，從而大大降低工作量，提高工作效率和精度。下面將從績效評價工作流程、指標設置、信息化三個維度來探討如何實現或完善績效評價工作標準化。

（一）績效評價工作流程標準化

1.天津現行的績效評價工作流程

圖1 天津績效評價工作各階段工作流程圖

目前，天津財政支出項目績效評價工作實施流程是以市財政局監督處制發的《天津市財政部門績效評價工作規程》（津財督［2012］8號）文件為依據，將整個績效評價工作分為三個實施階段：第一個階段為準備階段，主要工作為送達市財政局印發的績效評價工作通知書、成立績效評價工作組、收集評價相關資料、布置推動績效評價工作；第二個階段為初審和評價實施階段，主要工作為審查自評材料、確定績效評價指標體系、方法和評價標準、制發績效評價工作實施方案、實施績效評價、指標分析和評分；第三個階段為報告階段，主要工作為撰寫報告、征求意見和績效評價資料歸檔。各階段工作流程圖詳見圖1。

2.績效評價工作流程標準化改進思考

就實施步驟而言，在工作規程頒布實施后，財政支出項目績效評價工作均按此工作程序進行，已基本實現績效評價工作本身的標準化操作，但隨著工作的不斷開展，我們認為應立足預算績效管理的高度，將績效評價實施過程標準化拓展為績效評價全流程的標準化，即：績效評價工作流程標準化=績效目標管理+評價實施過程+評價結果應用。

績效評價流程標準化工作應該從項目支出源頭開始著手，即從項目績效目標申報開始分項目類型進行申報。財政項目支出類型的多樣性從根本上決定了項目產出和項目效益的多樣性，因此分項目類型分別申報績效目標勢在必行。天津從2012年開展項目支出績效目標申報工作，目前基本能夠做到項目支出績效目標申報工作全覆蓋，但在以往的績效目標申報工作中多數項目僅能簡要的說明項目內容和實施周期等，對于項目預期的產出和效益往往提及甚少，績效目標設置不明確、不合理情況普遍存在。為解決上述問題天津從2018年已經開始嘗試啟用新的項目支出績效目標申報模板，新模板中將現有的財政支出項目按照支出方向不同分為：基礎設施建設類、信息系統建設類、辦案執法業務類等18類，分別申報項目的產出和預期產生的效益情況。分門別類的進行績效目標申報不僅為財政資金精準使用、精細管理提供了新的方法，更是為后續績效評價的開展打下了堅實的基礎。

在注重績效目標申報標準化的同時，還應對績效評價結果應用實施標準化操作。就以往經驗而言，往往是就評價論評價，每次工作的終結就是績效報告的完成，至于評價結果如何反饋并服務預算，我們缺乏統一標準。而績效評價，其最重要功能卻是評價項目效果，服務預算安排，這正是我們在工作中缺失的一環，往往是評價結果得不到理想的應用。因此，我們的標準化操作應完善這一環節，要建立項目績效結果與預算安排掛鉤機制并將其制度化，真正實現與績效評價結果掛鉤。

（二）績效評價指標體系標準化

評價指標是績效評價工作最重要的環節之一，是績效評價的核心所在，關乎評價工作成敗。

1.天津現行的績效評價指標體系

目前使用的績效評價指標體系模型是財政部下發的績效評價指標體系模板，結合天津市財政系統多年項目支出績效評價工作經驗基礎上總結制定的。此套指標體系分為投入、過程、產出、效果和自評五個評價維度，并對每個維度設定了一系列相同的共性評價指標并賦予較為固定的分值權重。這套績效評價指標體系模型在我們績效評價中發揮了重要的作用，但是它也存在一定缺陷。由于指標體系過于固定，使其運用于不同項目或相似項目不同實施階段時不能有效體現出差異化，使評價結果缺乏相對的公允性。

2.績效評價指標體系標準化改進思考

在前文提及的績效評價指標體系模型均為相對固定模型，而新型績效評價指標體系模型將探討打破這個固有模式的可能性，即績效評價指標體系模型二維展開改進：首先按照評價階段將項目分為事前評價、事中評價和事后評價；第二按照項目績效目標申報表中列示的類型將項目劃分為基礎設施建設類項目、信息系統建設類項目、辦案執法業務項目、科技研究類項目等不同類型，將二者取交集，得出績效評價指標體系模型二維展開，詳見表1。

在此列表中，每個交點處形成了一個指標體系模型，并在這里標明了此處績效指標設計中的重點內容。如指標A1為基礎設施建設類的事前評價，我們在這個項目指標體系設計上，應側重于項目的設立是否合規，論證是否充分，手續是否完備，資金是否落實等方面；再如模型C4為科技研究類的后評價項目，在這個項目指標體系設計上，應側重于項目的研究成果是否實現等方面。通過對績效評價指標體系的二維展開，我們可以將評價項目類型進行精準定位，通過具有針對性指標體系模型的設置，在保證標準化操作的同時，提高評價指標設計精度。

（三）績效評價信息化標準化

目前，天津績效評價信息化還屬空白，此前我們也曾與一些軟件公司就績效評價工作軟件進行過接觸，但未形成成果。天津每年安排績效評價項目仍停留在人工操作，每個項目績效評價檔案仍為紙質材料。我們認為此種形式不利于績效評價工作的歸納總結和數據匯總。當前大數據時代，如何利用好信息技術是提高我們工作效率的關鍵。因此，我們認為應盡快建立起績效評價信息系統，每評完一個項目，將該項目的數據資料輸入信息系統，將評價指標進行歸集，將評價結果進行分析，將評價數據進行儲存，這樣對于我們的績效評價工作意義重大。對于績效評價信息系統標準化，我們認為應實現以下功能：一是能夠進行項目信息錄入、各步驟文書的自動生成；二是能夠進行績效評價指標的自動推送、選取、修正和自動計算；三是能夠進行同類項目數據比對、同行業數據分析。當然，這套信息系統的建立不是一蹴而就的，是需要我們在實際工作中不斷完善和探索。績效評價信息系統建立后，可有效促進績效評價工作的開展，大大提高工作效率和評價結果公允性。

表1 績效評價指標體系模型

在目前績效評價相關的各項政策、制度、依據尚待完善的大背景下，引入標準化的概念可以提高績效評價的公允度，降低評價過程的自由度，讓評價結果更有說服力，使評價結果的應用更有公信力。在此我們提出的績效評價標準化的一般模型為：績效評價評價標準=績效評價工作流程標準化+績效評價指標體系標準化。將標準化的理念融入績效評價工作中將更容易推廣、更容易被接受、更容易發揮更大的效能，達到事半功倍的效果。

第一，績效評價工作流程的標準化能夠把分屬不同部門的、分布在項目管理不同階段的工作進行有效銜接。績效評價工作流程標準化可以為項目申請之初的績效目標申報、項目完成后的績效評價考核以及后續的評價結果應用之間搭建起橋梁，實現了三者有效連接，真正意義上實現了財政預算支出的閉環管理。

第二，績效評價指標體系的標準化把工作分解的更加具體、有效。績效評價指標體系的標準化讓績效評價的工作內容能夠將工作層層細化，落實到每個環節、每個參與者，使之各司其職，分工協作、責任到人。定量打分、定性分析、財政部門打分、行業專家發表意見等分工更明、責任更清。

第三，標準化的績效評價工作實現了過程和結果并重。我們目前開展的績效評價工作是結果導向，而標準化的績效評價工作流程是過程控制、全程管理，不光促使項目承擔單位由完成任務“做得完”的心態轉變為追求精益求精 “做得好”的理念，更能通過績效評價結果的有效應用來達到運用預算手段實現管控的目標，并通過持續的績效改進，保證項目后續績效目標的達成以及整個預算管理體系的良性運轉。

將標準化的理念融入到績效評價的全過程是一種以績效評價為載體，以標準化管理為突出特點的全面系統、流程科學、高效權威的績效評價工作新模式。在這套模式中，標準化管理為績效評價工作提供更嚴密的節點控制規則，賦予了績效評價結果更多的橫向可比性，為管理者提供了更強、更可靠的決策依據。