淺談電力行業供給側改革

張國良

摘 要：當前電力行業面臨著供過于求、體制機制改革等一系列挑戰，同時也面臨著大力發展清潔能源的機遇。在“十三五”期間，電力行業亟須大力推動供給側改革，進一步完善電力市場體系。解讀有關電力行業供給側改革政策，闡述供給側改革的現狀以及目前所取得的成效，提出諸如進一步完善電力市場化交易規則、有效監管電網的公平開放以及逐步打破省間壁壘等有關電力發展的建議。

關鍵詞：電力行業;供給側;改革

中圖分類號：F426.61 ? ? ? ?文獻標志碼：A ? ? ?文章編號：1673-291X（2019）19-0003-02

自改革開放以來，我國的電力生產產業得到了快速發展，解決了之前電力供應短缺的問題。其后，隨著時代的發展以及發電技術的進步，電力行業也經歷了多次改革，包括從電力產業輸、發、配、售垂直一體化壟斷和政企合一的管控體制改革到政企分開、廠網分開，以及輸配分離、主輔分離、競價上網等。

早在2015年3月15日，中共中央就發布了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》（中發[2015]9號）的文件（以下簡稱“第9號文件”），明確了新一輪電力改革“三放開、一獨立、三強化”的總體思路，標志著電力行業供給側改革的開始。“第9號文”提出的電力供給側改革旨在以市場化為導向，在適度擴大總需求的同時，重點在電力生產領域提升電力供給質量和效率。龐雨蒙研究指出，電力行業供給側改革的宗旨在于有序放開競爭性環節電價，放開配售電業務，放開公益性和調節性以外的發用電計劃，推進交易機構的獨立規范運行以及研究深化區域電網建設和輸配體制[1]。

一、電力行業供給側改革政策

2002年，國家電力公司按照發電和電網兩類業務進行了拆分，國家電網公司成立，使得發電與輸配售電得以分離，但電力行業就此變為“上游競爭、下游壟斷”的結構。雖然電力體制進行了一輪改革，但還存在一定的問題，如電網企業仍然控制部分發電資產，改革并未確立輸配電價標準及核定方法，輸配售電的壟斷弱化了發電側的競爭并擠占了終端用電戶的利益[1]。此后，在2014年國家改委率先在深圳設立輸配電價試點改革，并于2015年啟動新一輪的電力體制改革。此次電力體制改革主要在輸配電價、新增配售電業務和電力市場化交易等方面進行改革，從而加強電力行業的競爭。

在“第9號文件”精神指導下，國家陸續出臺了若干推動電力行業供給側改革落實的文件，如《輸配電定價成本監審辦法（試行）》（發改價格[2015]1347號），確定輸配電定價成本監審原則、構成以及核定方法;《關于推進輸配電價改革的實施意見》建立了輸配電價體系和電價形成機制，完善了電網企業約束激勵機制;《關于推進電力市場建設的實施意見》主要指導建立電力交易平臺，打破市場壁壘，無歧視開放電網;《售電公司準入與退出管理辦法》在售電公司的準入條件、程序、權利與義務、退出方式以及信用體系建設等方面予以規范;《有序放開配電網業務管理辦法》（發改經體[2016]2120號）鼓勵社會資本投資、建設、運營增量配電網，同時規定了配電網項目管理、運營、權利與義務。此外，中央還出臺了有關電力中長期交易規則、區域電網輸電價格和跨省跨區專項工程輸電價格的定價辦法等文件，從而全面深化電力供給側改革。此外，各級地方政府積極響應，也出臺了相關政策。

從上述政策出發，不難發現電力供給側改革主要集中在以下幾個方面：一是電價機制的改革，使價格及其制定機制更加合理，進而構建合理的輸配電價體系;二是電力配置的改革，從以計劃為主的電力配置逐漸過渡到以市場化為主的電力配置;三是鼓勵社會資本進入配售電環節中;四是建立相對獨立的、規范的電力交易平臺[2]。

二、電力行業供給側改革的現狀與成果

（一）改革現狀

自電改政策實施以來，中國的電力市場化交易電量不斷增加。以2018年上半年為例，全國市場化電力交易量達0.752萬億千瓦時，占電網銷售比重28.7%，與2017年上半年相比，市場化交易電量增長30.6%;省內市場化交易電量達0.5937萬億千瓦時，占全國市場化交易電量的78.9%，與2017年上半年相比增長26.1%;省間（含跨區）市場化交易電量達0.1485萬億千瓦時，占全國市場化交易電量的19.7%，同比增長41.2%;南方電網、蒙西電網區域發電權交易電量達0.099萬億千瓦時，占全國市場化交易電量的1.4%[3]。

然而，雖然電力交易市場化工作有序進行，市場化交易電量不斷增加，但電力行業供給側改革政策實施以來，還存在不少問題。

1.現行的有關電力體制改革政策在界定增量配電業務和投資許可范圍、電費結算權和開票權時仍在電網，還是轉換到售電公司以及交易機構，是由電網絕對控股還是相對控股等方面存在一定的爭議[2]。目前，大多數省份的增量配電業務的界定方案大多是按照產權歸屬來劃分存量和增量。若在全國范圍內都采取此方案來界定增量配電業務，則擁有專線、專變的大用戶就將成為“增量”，這就會使得配電市場放開的規模成倍擴大[2]。但是在大多數省、自治區，電費結算權由電網把控，勢必對新投資的電力銷售企業在業務開展以及資金結算等方面造成不利影響。不過，近期發布的政策對助于解決這一問題。即政策明確了擁有配電網運營權的售電公司可向其供電的用戶收費、開具電費發票[2];但是獨立的售電公司尚未獲得此項權利。隨著電力供給側改革進程的推動，電費結算工作也應當逐步過渡到以“誰銷售誰開票、向誰銷售對誰開票、對誰開票與誰結算”為原則進行開展。

2.省間壁壘導致難以形成跨省、跨區域的市場配置。雖然我國在大力推進電力供給側改革，但各省的政策不盡相同，并且部分地方存在較多的行政干預。因此，當省內利益與全網利益有沖突時，省級市場更加傾向于采取行政手段來維護省內利益[2]，這勢必影響跨區域大范圍的電力市場配置。

（二）改革成果

自2015年“第9號文件”實施以來，中國電力行業供給側改革取得了一定的成果，主要體現在以下幾個方面：

1.電能替代傳統能源的比例增加[4]。電力作為一種清潔能源正在逐步替代石油、天然氣等傳統能源。例如隨著技術的進步，電動汽車的續航能力得到大幅提升，加之充電樁在政策的支持下得以迅速發展，人們購買和使用電動汽車更加便利;部分地區利用電能替代傳統燃煤鍋爐進行供熱，大大減少了燃煤造成的污染。隨著技術的進步，使得電力這種不可儲存的商品能夠逐步取代淘汰高污染、高耗能的產品，進而減少污染排放。電力行業供給側改革推動著企業創新，有助于實現電力消費形式和終端消費產品的多樣化[4]。

2.電力行業投資增加[4]。2017年，我國的電網投資呈增長態勢，而電力技術項目的投資就占據了一部分。我國的電網正在轉型發展，不僅著重硬件設施，還更加關注創新能力，促使電力行業發展更加適應當今的智能化網絡時代，通過智能配置，提高利用效率[4]。

3.電力行業市場化發展[4]。我國的電力行業市場正從電網的單一售電逐步過渡到電廠、售電企業、用電用戶參與的電力市場化交易，這就使得工業企業擁有了市場選擇權。電力市場應當兼具交易公平性、信息公開性、市場公正性、資源配置性和電網安全性等基本要素[5]。隨著電力行業供給側改革的深入推進，電力市場必將更加完善、更加規范，也將使更多的用戶受益。

三、電力行業供給側改革建議

在此次電力行業供給側改革之前，電網企業一直通過“吃差價”的模式獲取利潤，發電企業上網價格經由地方政府提高后，勢必擠占電網利潤，但電網還存在對小工商用戶的電價進行亂加價以補償被擠占的利潤。然而在“吃差價”的運營方式下，地方政府和電網企業對不同類型的發電企業還實施了接入歧視[1]，這就導致發電企業競爭力下降的同時用電戶的利益受損。此次改革的關鍵在于電力交易市場化，這就要求保證電網的公平開放，一方面公平開放輸電網絡以提高發電企業的相互競爭，另一方面保證配電網絡的有效運行促進售電側競爭。基于此，對于深化電力行業供給側改革有以下幾點建議。

第一，電力市場化交易規則需進一步完善。現行政策已完善了輸電價格的定價機制和聯網規則，但還需進一步完善之后要建立的電力現貨市場和中長期交易、短期和長期的介入條件，進一步完善電網擴建和改造規則，完善輸電合同的管理[1]。通過交易規則的完善，使得參與市場交易的每個主體的責、權、利更加清晰、公允。

第二，電網的公平開放需受到有效監管。雖然在電力行業供給側改革形勢下，電網企業盈利模式發生了轉變，但其壟斷特性并未從根本上得到改變，故應需要通過持續有效的監管，以確保電網對發電企業和售電企業公平開放，營造公平競爭的氛圍[1]。

第三，逐步打破省間壁壘。由于電力是一種比較特殊的商品，不能夠進行儲存，而全國各地的裝機規模、發電方式不盡相同，因此應當加強建設輸電網絡，尤其是建設跨省跨區長距離的輸電網絡，并出臺相關政策，使電力資源能夠在全國范圍內進行配置，是電力產品能夠打破省間壁壘，在更大范圍內進行市場化交易。

四、結語

雖然電力行業供給側改革實施時間尚短，但中央及地方積極出臺相關政策，以確保改革的順利實施，并取得了一定的成效。然而現階段的改革仍然面臨一些問題，有待于進一步解決。

參考文獻：

[1] ?龐雨蒙.中國電力行業競爭性改革的效果評價[D].濟南：山東大學，2018.

[2] ?中國國際經濟交流中心“能源供給側結構性改革研究”課題組.電力行業需深入推進供給側結構性改革[N].中國能源報，2017-01-02.

[3] ?2018年上半年全國電力市場交易信息簡要分析[EB/OL].中國電力企業聯合會網站，2018-08-27.

[4] ?丁宇，張茹茜，徐晶晶，等.“十三五”規劃中電力行業供給側結構性改革的分析和展望[J].中國市場，2018，（5）：87-92.

[5] ?段耀輝.淺談山西電力市場設計的基本要素[J].能源與節能，2018，（12）：152-153.