城市群內部協同的圈層分化問題研究
——基于 “環長株潭城市群”的分析

王 明,鄭 念

(1.湖南科技大學法學與公共管理學院，湖南 湘潭 411201；2.中國科普研究所，北京 100081)

1 城市群協同問題的提出

當前，無論是研究城市群發展機制，還是探討城市群內部產業合作抑或公共事務治理等問題，都離不開 “協同”這個關鍵詞。協同指城市間的制度文化差異、空間距離的遠近以及基礎服務差距會引起彼此高額的交易成本，城市群協同發展就是為了減少彼此交易成本而獲得共同增長的空間，實現區域經濟、社會、資源以及環境等領域在內的全面協調發展[1,2]。可以明確的是，城市群協同發展的本質是城市群內部各城市之間以及單個城市與整體城市群的關系，即 “個體與個體”和 “個體與群體”兩種關系。研究協同水平就是探討空間上兩類關系的作用強度[3]。

目前，研究城市群內部協同關系測度較為常見的思路是，運用耦合度模型、城市流強度、區位商和勢能理論去解釋城市群內部的網絡互動關系。具體又可分為兩類研究：一類聚焦于城市某一領域的協同關系研究，例如基于耦合度理論對城市群產業協同發展、生態環境共治、公共服務均等化等問題進行分析[4-7]。另一類聚焦于城市群內部整體協同水平的測度研究，以此分析影響協同水平的主要制約因子。例如，基于經濟溢出模型對城市聯系作用度進行研究[8]、利用灰色關聯度分析法解釋城市群內部關系[9]，等等。諸多研究表明，經濟互動水平對城市群協同發展具有基礎性作用，因為高質量的經濟互動可以提高區域經濟資源的整體配置效率，是推動區域整體經濟增長與彼此合作的關鍵[10]。源于物理學相互作用力分析的引力模型是研究城市群經濟協同水平的一個較好工具，其解釋力已被不少研究證實，但用于城市群內部經濟協同強度分析仍不多見。為此，本文以湖南省環長株潭3+5城市群為例 (3是指長沙、株洲和湘潭三市，5指的是空間上環繞長株潭三市的外圍五座城市，即岳陽、常德、益陽、婁底和衡陽)，通過引力模型對8座城市2007—2016年的時間序列數據進行分析，觀察環長株潭城市群內部協同格局及演化趨勢，并基于研究所發現問題提出相應對策。

2 研究方法與數據采集

2.1 引力模型的應用原理

本研究采用引力模型來定量計算區域城市群內部城市間的經濟引力，以此表征城市群內部單體城市之間的經濟協同發展水平或強度。根據模型定義，其表達式為：

(1)

其中，Rij為i、j城市間引力值；Dij為i、j城市間的距離；Pi、Pj分別為i、j城市的城鎮戶口；Vi、Vj表示i、j城市的經濟生產總值 (GDP)；b為距離摩擦系數。一般而言，當研究國與國之間空間互動關系時，b一般賦值為1；當研究單體城市之間互動關系時，b一般賦值為2。根據本研究對象，這里b取值為2。

同時，為了分析某個單體城市在整個城市群內的總體影響力時，這里擬借用 “產業集聚度”的概念，提出單體城市的 “引力集聚度”，并將其定義為，城市群內部 “某個單體城市與其他城市之間的引力之和”與 “城市群所有城市之間的引力之和”的比值，其計算公式如下：

(2)

其中，Ti表示城市i的引力集聚度，分子表示城市i與其他城市群內城市的引力之和；分母表示城市群所有城市彼此之間的引力之和；n表示城市群內部的城市數量。

2.2 研究對象及數據來源

本文研究數據主要從湖南省統計局網站、各市公布的 《國民經濟和社會發展統計公報》中提取。需要說明的是，本研究選取2007年、2010年、2013年和2016年四個時間節點的數據，主要基于環長株潭城市群建設的關鍵政策歷程而定的，以此近似觀察10年間環長株潭城市群在持續性政策實施背景下內部互動關系的變化。相關數據見表1～表3。

表1 2007—2016年環長株潭城市群的各市地區生產總值 (GDP) 單位：億元

數據來源：各市國民經濟與社會發展統計公報。

表2 2007—2016年環長株潭城市群的各市人口數量 單位：萬人

數據來源：湖南省統計年鑒2008—2017；*根據各市統計公報中常住人口和城鎮化率進行計算所得。

表3 環長株潭城市群內部各市之間的空間距離 單位：公里

3 環長株潭城市群協同的圈層分化問題分析

將上述4個年份數據分別代入引力模型的計算公式 (1)，可計算出各年度城市之間的引力值。見表4～表7。此外，為了觀察單個城市在城市群內部的個體影響力，我們根據公式 (2)計算出各市2016年的引力值集聚度及其排名，結果見表8。

表4 2007年環長株潭城市群內部城市間的引力值

表5 2010年環長株潭城市群內部城市間的引力值

表6 2013年環長株潭城市群內部城市間的引力值

表7 2016年環長株潭城市群內部城市間的引力值

表8 2016年環長株潭城市群各城市的引力值聚集度 (排名)

一般而言，根據城市間引力值的大小，可將城市間經濟協同水平分為6 個等級：高 (>1000)、較高 (500～1000)、一般 (300～500)、較低 (150～300)、很低 (50～150)、差 (10～50)。根據以上分析結果，可以發現環長株潭城市群在協同演進過程中呈現出以下幾點特征或問題：

3.1 核心層的協同度逐年上升但差距加大

從2007年 “長株潭”城市群正式建設以來，長株潭三市就成為環長株潭城市群的核心層。如圖1所示，2007年，三市之間的引力值均在150左右，根據引力值反映的經濟協同水平來看，2007年，三市之間的經濟協同程度均處于較低的水平，而且彼此之間的差距不大。經過10年的發展，三市之間的引力值均有較大幅度的上升，至2016年基本都達到了較高的水平 (引力值處于500～1000之間)。然而，其內部差異也隨之加劇，主要表現在：對于長沙而言，株洲的引力值明顯高于湘潭；而對于湘潭而言，株洲的引力值明顯高于長沙。事實上，長沙與湘潭、株洲的距離相近，空間地理上三市基本上呈現等腰三角形。出現這種結果，在某種程度上說明，長沙作為環長株潭城市群中的 “核心之核心”城市，在經濟協同上并沒有對湘潭與株洲產生同等的引力和帶動作用，相反，株洲對長沙、湘潭的引力10年來基本保持一致，然而，湘潭與長沙、株洲兩市的引力值差異在逐年加大，這也在一定程度上說明三市之間的整體協同存在分化。

圖1 2007—2016年長株潭三市的引力走勢

3.2 核心層對外圍層的點—線輻射不明顯

按照湖南省委的前期規劃布局，環長株潭城市群的發展方向在于，以長沙、株洲和湘潭三市作為環長株潭城市群的核心圈層，向外圍形成5條點—線輻射帶，即向湘西北的常德市輻射形成 “常德—長株潭經濟帶”、向湘西南婁底市輻射形成 “婁底—長株潭經濟帶”、向湘西北益陽市輻射形成 “益陽—長株潭經濟帶”、向湘北岳陽輻射以對接武漢城市圈、向湘南衡陽輻射以呼應珠三角城市群。然而，數據顯示，2007—2016年，三市與地理空間相鄰的城市的引力值均較低，其中株洲、湘潭與外圍5市之間的引力值均不足100，經濟協同一直處于較低水平，且上升緩慢，甚至出現倒退現象，如長沙與婁底、長沙與益陽?？傮w來看，長株潭三市在區域經濟發展上并沒有對外層5市形成強大的輻射力。也就是說，環長株潭城市群的內層3個核心城市之間的協同度以及它們與外圍5城市間的協同度存在明顯差異，圈層分化比較明顯。

3.3 外圍層互動性和個體影響力表現均不足

城市群發展所追求的協同顯然是一個整體性概念，即推動內部各城市之間的彼此互動來促進城市群朝向一體化目標發展。從表7不難發現，2016年在環長株潭城市群的外圍5市之間，無論是地理空間上相鄰的城市，還是跨域城市，它們之間的引力值均未超過60，婁底和岳陽的引力值更是低至5.75，這在某種程度上說明，當前五市之間經濟互動較低，獨自發展遠大于合作發展，協同關系較為松散。那么，全觀整個城市群，其整體狀態又是如何呢？我們對此可借助單體城市的引力值集聚度作簡單分析。如表8所示，長沙市、湘潭市和株洲市作為該城市群的核心城市，其影響值 (其與其他城市之間引力值之和)占環長株潭城市群所有城市間引力總值分別達到62.13%、48.63%和54.07%，排名前三。而外圍的岳陽、益陽、常德、婁底和衡陽的占比均不超過10.5%。法國地理學家Gottman曾根據城市間的關系強度，將城市群成長劃分為四個階段，即孤立分散階段、弱聯系階段、成形階段和成熟階段[11]。按照此標準，結合上述結論，我們可按照不同分區，將外圍5市與長株潭核心城市群的關系劃為三種類型：孤立型 (婁底—長株潭、岳陽—長株潭)、弱聯系型 (衡陽—長株潭、益陽—長株潭、常德—長株潭)和雛形型 (長株潭城市群)?？傮w而言，環長株潭城市群的外圍五座城市并沒有很好融入長株潭核心城市群，彼此經濟獨立性較為明顯，整體協同網絡并未真正形成。

3.4 整體經濟互動格局中存在孤立傾向

從動態演化的角度，如果將環長株潭城市群內部8市4年的引力值進行時間序列的比較，用粗箭頭表示對于某市而言最具吸引力 (最愿意與其經濟協同)的對象，用細箭頭表示對于某市而言吸引力位列第二的對象。按照8市的地理空間布局，根據表4～表7的引力值變化趨勢，我們可將環長株潭城市群的整體互動格局抽象繪制成圖2。

圖2 基于引力值分析的環長株潭城市群內部互動格局

觀察圖2很容易發現，環長株潭城市群在內部互動關系演化上存在三種趨向：①長沙是多個城市的第一選擇，已經成為核心層和外圍層城市 “最受歡迎”的協同對象，其吸引力以絕對優勢位居第一。未來提升環長株潭城市群整體協同發展應當以長沙市為先導；②地理空間上臨近的城市與互動關系未必存在正相關，互動對象具有選擇性。比如，與衡陽經濟互動最強者并非臨近的株洲或湘潭，而是距離更遠的長沙；常德市雖然是岳陽市在外層5市中的首選對象，但是，常德卻與益陽彼此互選，互動關系強于岳陽。對于衡陽而言，盡管其被婁底、株洲視為第二選擇的 “對象”，但是，除了長沙，衡陽更愿意與湘潭建立密切的協同關系；③環長株潭城市群的整體互動網絡并不完整，尤其外層5市之間互動關系比較松散，有部分城市較少被其他城市選擇而陷入 “關系松散”狀態，例如婁底和岳陽，與整體城市群存在一定的 “孤立傾向”。當然，不排除這些城市與非環長株潭城市群的其他臨近城市存在強經濟互動關系。

4 解決城市群圈層分化的政策建議

本文所提出的 “圈層分化”問題突出表現為城市群內的核心 (主干)城市之間以及它們與非核心 (非主干)城市之間在經濟發展速度與質量上存在非均衡性，由此引致了生態保護、公共服務、社會治理等多領域的協同困境?？梢哉f，解決經濟協同問題是提升城市群多領域整體協同度的根本和基礎。下文以環長株潭城市群為例展開對策思考，探討城市群內部經濟協同機制問題，重點是在區域產業規劃、產業設施供給、產業政策實施和產業經濟分享上論證如何構建或完善政府間的共商、共建、共治、共享機制。

4.1 淡化圈層：解決核心區與非核心區的阻隔

上述分析結果表明，長株潭三市作為 “環長株潭”核心層城市，與外層五市之間的引力值存在明顯差距。其原因可能在于兩個方面：①歷史原因。長株潭三市歷來是湖南省發展較為領先的城市，這是因為，較外圍五市而言，長株潭三市具有歷史性稟賦優勢，因為，三市曾是國家老工業基地，工業基礎良好，一直被視為全省經濟發展的 “精華之地”。因此，在經濟協同上三市更有基礎。此外，三市科研實力相對雄厚，國防科技大學、中南大學等知名高校以及湖南省重要工業企業多分布于三市，對當地經濟與社會發展起到了重要支撐和促進作用。②政策原因。早在20世紀80年代初，湖南省政府就提出了 “長株潭經濟區”的構想，并進行了初步試驗。1997年，湖南省委又提出 “長株潭一體化”的發展戰略，為此，還成立了省級協調機構，三市也成立了相應配套機構，并建立了重大事項市長聯席協商機制。2006年， “長株潭”又被國家列為促進中部崛起的重點城市群之一。2007年又成為全國 “資源節約型、環境友好型”綜合配套改革試驗區，并納入國家老工業基地，享受國家振興老工業基地的 “政策優待”，近年來又被列為 “國家自主創新示范區”。受以上疊加性政策的支持，湖南省優質發展資源陸續都優先投向了長株潭地區，尤其是作為省會城市的長沙。這在一定程度上推升了長株潭地區的整體經濟影響力，同時，也加劇了三市與外層五市經濟與社會發展之間的差距。未來，淡化圈層將是解決環長株潭城市群協同發展問題的首要任務，這需要在政治層面上盡快建立推動內外互動的協同機制，經濟上通過內層地區的產業外部化轉移或擴散以及在外層城市扶持發展新型產業來縮小圈層差異。

4.2 統籌資源：推進長株潭核心區的共建共治

就內層長株潭三市的經濟協同而言，長沙經濟總量與發展實力一直處于絕對優勢，株洲和湘潭與其差距十分明顯，有數據顯示，2017年長沙市人均GDP為13.78萬元，而株洲和湘潭分別為6.42萬元和7.24萬元。從經濟結構上分析，三市的產業結構基本相似，其背后一個主要原因在于產業發展的同質化問題。在主導產業及發展方向上，長沙選擇工程機械、煙草食品、電子信息、新材料、智能裝備制造產業等為優勢產業；而株洲目前在其實施的工業 “1093”行動中同樣將軌道交通、航空、汽車、電子信息、新材料等10大產業定位為全市重點產業。與此同時，湘潭市也在全力推進智能裝備制造和電子信息等1+4特色產業的發展。顯而易見，三市主導產業存在較大重合或一致性?？梢钥隙ǖ氖?，經濟實力的非對等性必然影響三市政府公共收入與支出能力，加劇區域城市基礎設施建設、教育醫療等民生服務領域發展的不均衡性，反過來會制約三市協同意愿和區域整體福祉的增長。同時，由于獨立財政體制的存在，為了發展各自經濟，主導產業發展的同質化問題也必然會在一定程度上加劇三市在招商引資上的同位競爭，進而分散資源，影響彼此經濟的互補性與協同度。

筆者認為，提高環長株潭城市群內層的經濟協同度需要強化省政府的上級統籌規劃與協調職能，基于各市資源優勢推動區域產業在群內城市間的合理調整。為了減少各市因產業調整而導致 “財稅流失”的顧慮，可在調整期實施過渡性稅收分成制或成立共享發展基金下的分成制，根據彼此得失而進行相應的抽成或補償。其次，推進三市對區域產業資源的共同開發與利用力度。例如，共同整合區域旅游產業資源，破除目前各自為主的碎片化經營，打造大區域旅游產業發展模式。建立長株潭地區統一的招商引資項目庫，共建對外招商引資平臺。組建區域發展銀行，增強整體融資能力，通過區域共建共治來提升三市之間整體協同性。此外，引導城市群內部各城市之間制定明確的 “協同契約”，設立協同發展基金，開展協同發展績效的評估并據此進行必要的獎懲和補償措施，縮小彼此差距，以增強經濟對等性帶動社會治理、公共服務、生態環境等層面上的全面協調發展。

4.3 整合網絡：提升內層輻射力與外層互動性

岳陽、常德、衡陽等五市作為環長株潭城市群的外層城市，無論是圈層結構上互動關系，還是外圍五市彼此之間經濟聯系，顯然都比較薄弱。其原因既有經濟基礎的差異，也有空間距離遠近的因素；既有自身經濟與社會發展的非均衡性原因，也有外部合作體制機制的障礙。但是，城市群內部的每一個城市是一個邊界清晰的 “行政區”，更是一個具有 “理性經濟人”考量的利益主體。城市群發展所追求的目標是推動區域經濟、社會、生態和公共服務等全領域的協調發展，然而，現實對地方政府的政績考核卻仍然是基于 “行政區”而進行的，缺少促進區域協同的政績考評機制和激勵措施，這就無法避免一種困境，即單體城市在參與城市群協同中仍然 “理性”地以自我發展為中心，自覺或不自覺地不重視甚至是忽視區域協同發展目標。有研究指出，解決此問題，其關鍵在于協調好中央與地方、地方政府之間以及政府部門之間的各種關系[12]。這種認識看到了城市群協同發展中的政府角色的重要性。據此觀點，為了提升環長株潭城市群內外圈層的協同性，發揮省政府的協調作用是十分必要的，即省政府通過政策性規劃，推動核心層產業向鄰避外層城市有序擴散或轉移，通過差異化產業布局，增強內外層單體城市的經濟關聯性。比如，核心層以發展高新技術產業為主，外圍城市可利用生態、地域優勢來承載核心層更多的配套性、支持性產業或者特色化的民生服務產業，以此提升內外互動性。需要重申的是，推動圈層互動，構建良性的政府協同機制需要改進現有政績考核體系，對群內城市實施自我政績考核與群體協同績效考核的 “雙重考核”，并制定相應的獎懲制度去弱化行政壁壘，引導城市政府處理好自我發展與協同發展的關系，增強協同的主觀能動性和協同意愿。