鄰避沖突治理結構的反思與重塑
——基于案例的實證分析

鄢德奎

(福州大學法學院，福建 福州 350116)

0 引言

近年來，國內許多城市的公共建設項目先后遭到民眾反對，從廈門二甲苯事件到四川什邡鉬銅事件，再到各地興起的反對垃圾焚燒廠事件， “鄰避沖突”愈演愈烈。所謂鄰避沖突，是指以 “不要建在我家門口”的鄰避情結而導引出的抵抗活動，主要反對在與其生活或工作鄰近的區域建設具有一定環境風險的公共建設項目[1]。此類引起民眾排斥的公共建設項目，稱之為鄰避設施。鄰避運動中的民眾訴求表達方式也從溫和走向激烈。廈門二甲苯事件還僅僅是 “散步”維權，而到什邡、仙桃、高陵時，已經演化為街頭抗爭。與其他國家和地區的鄰避沖突有所不同，中國式鄰避沖突常有其固定的運行模式。有學者將鄰避沖突的運行邏輯歸結為：民眾街頭抗議——政府壓制——抗議升級——輿論壓力——政府妥協——抗議結束[2]。但凡出現大型鄰避設施項目的規劃選址， “一鬧就停” (項目停建或異地遷建)幾乎成了常態，致使許多公共設施項目陷入 “政府宣布建設——居民強烈反對——項目被迫擱置”的怪圈[3]。

鄰避沖突中政府與民眾之間對于鄰避設施的風險認知、公眾參與的有效性等事項缺乏基本共識，突顯了政府和民眾之間的 “無規則互動”。一些鄰避沖突 “一鬧就停”的背后，也折射出政府治理結構無法因應鄰避難題。本文旨在檢討政府在鄰避沖突過程中的因應模式，以為棘手的鄰避沖突事件提供確切的解決方案。為了避免抽象討論，文中選擇喧嘩一時的四川什邡鉬銅事件作為研究個案，并輔以對中國鄰避運動的大部分案例所作的研究成果為背景。之所以選用四川什邡鉬銅事件，是因為不論從中國當前鄰避運動的實踐樣態，還是政府的應對策略方面，這起事件都稱得上是中國式鄰避運動的縮影。

1 鄰避沖突的實踐樣態

1.1 鄰避沖突的個案分析：四川什邡鉬銅事件

2012年，四川省什邡市引進了一個百億投資規模的鉬銅項目，也招來一次大規模的環境群體性抵制活動。2012年6月29日，預計總投資104億元、年產值達500億元的四川省什邡市鉬銅設廠舉行的開工奠基儀式，是此次鄰避沖突的導火索。7月1日至3日，近百名市民與學生因擔心新建的鉬銅項目會影響當地生態環境而前往市委市政府集體上訪，要求項目停建。在公眾集體上訪過程中，公眾與維持秩序的警察爆發了嚴重的沖突。為平息事態，什邡市委市政府決定停止鉬銅項目，并承諾今后永不再建此項目。

與同年發生的浙江寧波二甲苯事件、江蘇啟東造紙廠事件類似，四川什邡鉬銅事件的發生有其特定社會背景。即2008年以來，為應對金融危機政府出臺了大規模經濟刺激政策，許多大型化工及公共設施項目獲得了新的擴張機遇。也正因如此，什邡鉬銅項目不僅是汶川地震災后恢復重建的重點項目，也是四川省特色優勢產業的重大項目和四川省 “十二五”發展規劃的重點項目。當然，這些因素只是此類鄰避沖突發生的宏觀原因。值得注意的是，該項目已于2012年3月26日依據相關法律規定進行了環境影響評價，通過了環境保護部的環評審批，并被譽為 “史上最嚴格的環評”項目。但為何具有如此巨大經濟效益與社會效益的建設項目，竟遭遇公眾的強烈反對？從整個鄰避沖突的過程來看，什邡鉬銅事件大體可以分為以下兩個階段:

(1)理性因應階段：合法維權。2011年3月，宏達公司就鉬銅項目曾向洛水鎮漁江村等地村民發放 《環境影響評價意見表》，征集民眾意見。然而，問卷內容限縮在工程科技層面的討論，借以排除其他爭議，并對宏達鉬銅項目可能帶來的效益作了重點說明，其中所隱匿的環境風險全無涉及，部分知情民眾對該項目存有疑慮。到2012年5月，什邡市政府就該項目向社會公示并征求意見，公示的內容是環評報告的簡本而非完整版本，且強調 “環境可接受”的環評結論，公示的方式僅將公示內容放在什邡市政府政務服務中心網站的二級子目錄下，難以發揮公告周知的作用。這些因素導致運作兩年的鉬銅項目，直至2012年6月項目開工典禮前后，公眾仍處于不知情的狀態。實際上，在什邡鉬銅項目建設過程中，什邡市政府相關部門相繼發布項目引進流程，但并未建立有效的公眾參與程序機制。這種 “閉門”決策模式反映出傳統政策制定與決策模型深受科學實證主義的影響[4]。過于重視專家意見，缺乏對其他因素等權衡，失去一般民眾檢證以及同其他領域對話的機會，使專業理性邁向集中化與自閉化，容易導致公眾對科學的主導支配以及政策生成機制產生不信任感，誘發社會不穩定風險。

2012年6月29日，什邡鉬銅項目舉行開工典禮。在此之前，已有部分知情民眾通過上訪、網絡問政等個體化抗爭方式向政府提出異議，但并未得到官方回應。鉬銅項目是在民眾的質疑聲中舉行的開工儀式。地方政府基于 “逼民造富”創造經濟增長的理念，所舉辦的開工儀式并不恰當，當天維持秩序的警察幾乎是 “三步一亭、五步一崗”，不準民眾進入會場。地方政府單方認為這是造福當地的大項目，為此利用電視臺制作專題節目，政府組成部門的負責人依次在節目中向市民宣講鉬銅項目的優越性，并通過手機平臺向所有市民發送動員短信，公務員們也被要求上街宣講項目的重要性與合理性，唯獨沒有對公眾普遍擔心的環境風險質疑做出解釋。毋庸置疑，這種單向度的宣傳方式及其所宣傳內容并未打消民眾的疑慮。2012年6月30日上午，因擔心項目影響當地環境，數十名群眾到什邡市委集中上訪，抵制鉬銅項目。相關負責人勸解到，宏達鉬銅項目已通過國家最高標準的環境影響評價及環境保護部審批，并指出環評公示結論 “既達標，也合格”。實際上，公眾意見難以有效表達，更不用說被接納了，環評程序淪為走過場，專家結論為宏達鉬銅項目規劃選址作背書。掩掩藏藏式的資訊披露和自上而下的信息發布強化了民眾與政府間的對立情緒。盡管當天民眾經勸解后離開，但矛盾并未化解。

(2)激烈抗爭階段：暴力沖突。2012年7月1日晚，數百名什邡市民和中學生分別集聚在市委和宏達廣場進行集訪示威，請求停建鉬銅項目。什邡市政府當晚允諾 “尊重民意”，同時也禁止非法集會示威。由于什邡市政府過早采取驅逐行動，加劇了地方政府與民眾間的沖突。2012年7月2日上午，示威人群沖破警戒強行進入示威機關，撤掉什邡市委招牌，毀壞一樓大廳玻璃、宣傳欄等，推翻多輛警車。當日，政府一再宣稱，禁止非法組織或參與任何形式的集會、抗議和示威游行。然而，地方政府的公開呼吁，不僅無助于緩和沖突，反而加速抗爭活動的升級。最后，什邡市政府出動防暴警察，平息現場活動。迫于輿論壓力，當地政府于7月3日上午宣布停止宏達鉬銅項目。遭到免職的什邡市委書記事后坦誠前期宣傳工作不到位。其實，僅以 “前期宣傳工作不到位”概括此次事件，難以令人信服。在決策者心中，只要項目通過了國家環評，就有了科學依據，民眾應該欣然接受[5]。即使抗議發生以后，項目方也試圖從項目的科學性來說服民眾，并指出宏達鉬銅項目的環評報告還曾因規范詳實而獲獎。所有這些均表明，在項目規劃建設過程中，民眾的訴求并不在考量范圍之內。如此輕慢民意的做法，引發鄰避情結實乃人之常情。

四川什邡鉬銅事件處理并無建設性的結果。所謂建設性的結果，指的是生態環境理念得到重視、事實真相趨于明朗、利害關系人訴求得到回應、當事人達成共識。相反，政府的讓步行為多屬于短期行為，是一種面對驟發公共危機應急處置的常見方式。不論是顧慮社會穩定的政府，還是擔憂鄰避風險的抗爭者，均未得到理想的結果，反而造成雙輸的局面，導致政府部門陷入 “你怎么說我都不信、你做什么我都反對”的 “塔西佗陷阱”[6]。雖然什邡市政府成功擺平一起鄰避沖突，但做出停建決定勢必產生另一個程序合法性問題，即什邡鉬銅項目已經通過了國家環保部的審批，也只有國家環保部門有權終止項目，地方政府并非有此權限。因迫于民意壓力，地方政府未經任何程序便決定停建已獲得合法審批的項目，看似迎合民意，實際違背了法定程序。地方政府的停建決定依據并不是項目本身的環境風險，而是基于社會穩定因素，不僅挑戰了環評部門的權威性，也消解了該項目設立許可程序的合法性，客觀上侵蝕了環評的公信力。而且，該事件的因應既未能摸索出一個令人滿意的處理范式，也無法為未來相似事件處理提供有益參考。整個事件非但沒有積極的社會效應，反而致使企業、鄰避抗爭者為之投入了大量的社會成本。在整個事件中，政府決策出爾反爾、協調不當，徒然自損公信力。

1.2 鄰避沖突的量化分析：10起典型鄰避沖突案例

為了全面客觀地認識鄰避沖突，筆者選取近年來全國范圍內發生的10起重大鄰避沖突事件，從項目類型、發生時間、行動策略、政府因應模式、項目結果等方面對這些事件進行比較梳理，見表1。由表1可以發現，近年來重大鄰避沖突事件多發生在環保設施、工業設施、交通設施等領域，抗爭者傾向采用游行示威、集體散步、抗議等方式表達自身利益訴求，而政府多是妥協應對，造成的結果以項目暫停或變更選址居多。顯而易見，不論從抗爭者的行動策略還是政府應對維度，重大鄰避沖突事件的發展都遵循著一定模式。

表1 重大鄰避沖突事件的比較分析

2 鄰避沖突中政府與民眾的互動策略

鄰避沖突原本涉及政府、民眾和鄰避設施建設者的三方利益博弈，然而由于政府主導鄰避設施選址規劃，行政決策缺乏與民眾的溝通，導致鄰避沖突通常由政府與民眾所主導。因此，本部分在掌握鄰避沖突實踐樣態的基礎上，重點檢視鄰避沖突中民眾與政府的互動策略，為后續解剖鄰避沖突治理結構提供參考。

2.1 抗爭者的行動策略

依據古典多元民主理論推導，鄰避抗爭者是擔負鄰避設施環境風險成本的相對少數，本應因為缺乏綿密的網絡向政府或企業施加壓力，也可能缺乏足夠的知識能力來對抗政府的專業決策，同時還可能預期會得到相應的補償，因此不至于通過集體行動阻礙政策施行。然而，以往此起彼伏的鄰避抗爭導致重大鄰避設施選址方案幾乎都遭遇了莫大阻力，與上述理論推導截然相反。實際上，在個人自利的前提下，鄰避設施的受益者陣營因成員眾多、地理分布廣且每個成員利益涉入程度低，容易出現搭便車現象，導致難以為了追求共同利益而進行集體行動；而鄰避設施的風險承擔者陣營卻因為成員人數較少，地理分布較集中，同時該設施對人們的身體健康、環境品質、房產價值等方面的影響相當大，使其有強烈的動機參與集體行動來抗拒設施的選址設立。

當然，集體環境抗爭若具備道德上的正當性，將有助于動員公眾；鄰避沖突也因環境污染風險具有可觀察性和威脅性，使得抗爭行動容易博取媒體的關注和輿論支持。這些因素都將激發更大規模及高程度沖突的鄰避抗爭行動。一般而言，鄰避抗爭行動依其合法性可以分為三種類型：一是合法許可的抗爭行為，包括司法訴訟、信訪、溝通協調等；二是可容忍的抗爭行為，如集會游行示威、搭棚占道等；三是非法禁止的抗爭行為，如打砸搶燒等。鄰避抗爭行為依其抗爭強度可以分為溫和和激進行動，其中溫和行動通常以市民在政府門口、廣場或大街上 “集體散步”等方式來體現，激進行動通常出現打砸等 “邊緣性暴力”行為。就抗爭目標而言，鄰避抗爭可以分為以環境保護為唯一訴求的單一型和包括但不限于環境保護訴求的多元型。不同強度的抗爭行為與前述三種合法性類型的抗爭行為相互之間有交叉重疊。為了便于分析，本文采取抗爭強度和抗爭目標兩個維度劃分鄰避抗爭行為類型，即 “溫和—單一目標”型、 “溫和—多元目標”型、 “激進—單一目標”型、 “激進—多元目標”型 (見圖1)。

圖1 鄰避抗爭的行動類型

回溯案例得知，中國式鄰避沖突事件中的抗議者在面臨鄰避設施選址問題的初期，往往保持著相當隱忍溫和的立場，通過信訪等手段表達單一的環境訴求，期望 “政府”可以幫助解決問題。政府一貫的冷漠處置，導致民眾情緒高漲。在缺乏規范化訴求表達機制的情況下，往往采取非制度化的堵路、圍廠、集體散步等私力救濟形式。同時，基于不信任感、不安全感及鄰避情結等因素，參與抗爭的民眾往往作過度的訴求[7]。在集會結社文化欠缺的社會背景下，加之鄰避沖突攸關方的溝通渠道不暢，往往造成非理性因素的介入，導致激烈的抗爭行為發生。大體而言，民眾在鄰避沖突中的行動策略可歸結為 “隱忍謀和——過度訴求”二階演進模式。

(1)前期隱忍謀和：依法抗爭與弱者的武器。我國民眾在行使權利時一直趨于消極狀態，雖然受到損害也不會立即表達激烈的訴求。訴苦成為中國社會救濟的基本話語[8]。即使當事人主要目的在于經濟利益，被作為問題的也并不是關于權利等事物的客觀方面，而是與暴行傷害一樣，基本上是對方的行為或態度。換句話說，民眾尋求救濟常常不是為了普遍性的權利，而只是對手行為態度妥當與否，他們所習慣訴諸的對象仍是 “為民做主”的黨政官員。民眾慣常認為司法是國家機關的一個分支，自然需要在黨政權力的領導下運轉。基于此，民眾遭遇利益紛爭和不公待遇時，較少考慮使用司法救濟管道。上訪成為一種常規化的標準訴苦制度出現，并作為特殊的中國法律實踐形式得到了廣泛運用。 “上訪”這種權力體制合法性再生產的特殊救濟渠道，也成為鄰避沖突中民眾慣用的 “依法抗爭”[9]策略或 “合法的反抗”[10]形式。以往鄰避沖突案例中，抗爭者都曾使用過上訪這一合法的救濟途徑。

鄰避沖突的抗爭者并非一開始就采取激烈的手段，而是使用一些弱者的武器[11]，如網上發帖質疑、匿名上訪等。此類弱者的武器常常以個人為行動單位，所用多是不明確的表達方式和非正式網絡，以回避權威的正面壓制。盡管這些動員方式難說是慷慨激昂，但頻繁出沒于民眾的日常生活中，也就是Goffman所說的 “日常的反抗”[12]。 “日常的反抗”常常借助隱蔽的策略，而 “合法的反抗”主要使用公開的策略。當然 “日常的反抗”與 “合法的反抗”并非截然對立。在鄰避沖突中，兩種形式的抗爭策略常會交替出現。無論是合法的反抗，還是弱者的武器，均表明在鄰避事件的初始階段，抗爭者傾向于容忍謀和而不希望發生暴力沖突。

(2)后期過度訴求：囚徒困境與邊緣性暴力。消極的權利主張雖是中國社會民眾的常態，但是如果問題未能獲得政府重視或認真處理，民眾往往會走出 “沉默的羔羊”的狀態，轉而作激烈的訴求。許多鄰避沖突的中后期，抗爭者往往提出遠比原來認同還要高的訴求。就鄰避設施選址程序的公正性而言，抗爭者的訴求已不再限于重新環評，而是堅決抵制建在 “自家”門口。許多論者常常污名化這種鄰避行為。實際上，過度訴求背后隱含著高度不安全感。鄰避事件發展到暴力沖突階段，多是因為意氣用事和過于極端。當政府不能掌控全局時，問題往往積重難返。過度訴求往往造成抗爭者與政府雙方陷入囚徒困境[13]。互有決策影響力的雙方在沒有協商溝通的前提下，博弈過程中的參與者都是獨立地從自己立場出發，選擇使得自己利益最大化的行動，最終導致糟糕的博弈結果。鄰避沖突當事人在信息不對稱且缺乏互信的背景下，達成協議的機會幾近于無，陷入政策僵局也就不足為奇了[14]。

此外，許多鄰避沖突事件也出現了許多 “制度外”傾向的訴求方法。許多原本可以通過司法途徑進行救濟的鄰避事件，轉為街頭抗爭，這已成為最通行的訴求方法。當然，一般先是采用沖突程度低的合法手段進行救濟，當其無效后才會訴諸沖突程度高的私力救濟手段，這一點在筆者所收集的531起鄰避沖突中得到了印證[15]。依循救濟途徑將所有抗爭手段分為公力和私力救濟兩大類，這兩類手段依 “沖突程度”又可分為高、低兩種。總共使用的手段有1133個，平均一個抗爭事件使用將近兩個手段。從 “沖突程度”來看，使用 “低沖突”的手段比使用 “高沖突”的手段少了29.8%，而私力救濟的手段比公力救濟的手段多了38.6%。整體來說，抗爭手段傾向于 “高沖突—私力救濟”。其中 “高沖突—私力救濟”手段占所有抗爭手段的53.3%。在這部分中，使用手段次數最多的是 “抗議”，其占所有抗爭手段的26.0%； “阻止施工”占所有抗爭手段的13.1%； “圍堵”和 “暴力”分別占所有抗爭手段的4.8%和3.7%。其次是 “低沖突—公力救濟”的抗爭手段，占19.1%，與前述 “高沖突—私力救濟”的抗爭手段加起來占所有手段的72.4%。可見，在尋求公力救濟時，以 “低沖突”手段為主，而一旦采取私力救濟的方式[16]，多以 “高沖突”手段為主。這種差異值得深思，同時也要注意這兩種手段常常在時間上有先后之分。通常先使用 “低沖突—公力救濟”的手段，在此手段無效時，轉而選擇 “高沖突—私力救濟”的手段。另外，還有一部分直接忽略公力救濟途徑，選擇無公權力介入的私力救濟形式。在私力救濟手段中，沖突程度低的手段主要包括 “集體散步”和 “網上評論”兩類，分別占1.6%和14.4%。相比而言，在公力救濟手段中，沖突程度低的手段包括反映、上訪、投訴，其中大部分以上訪為主，占10.8%；沖突程度高的手段包括行政復議、行政訴訟和集體信訪三種，其中集體信訪占10.9%，使用行政復議和行政訴訟的鄰避抗爭事件只有4起和3起。

2.2 政府的因應模式

一般而言，在鄰避沖突事件中，政府有其基本立場的考量，這深刻影響著鄰避問題應對措施的出臺。在此立場的導引下，政府大體上從三個維度應對鄰避沖突事件。政府的基本立場是經濟發展與社會穩定，在不同的發展階段，政府對于鄰避問題有不同的定位，也有不同的顧慮。改革開放以來，以追求經濟增長為導向的發展模式被推崇到極致，地方政府官員政績升遷的 “晉升錦標賽”模式[17]，導致政府施政的重點在于經濟發展，而非其他 (如環境保護)。什邡鉬銅事件爆發顯示出，處于轉型期的中國社會以GDP增長為核心的社會發展形態，忽視了經濟增長背后的巨大環境成本。在鄰避沖突事件中，扭曲的政企關系導致政府由鄰避糾紛的中立者或仲裁者，逐漸被推向作為受害者的 “我們”的對立面，成為與企業同屬一個陣營的 “他們”。政府傾向于保護企業利益，導致政府行為不僅難保公正，反而陷入利益網絡的糾葛中。無論是扭曲的政企關系，還是政府自身利益的考量，多是 “壓力型體制”造成的。所謂 “壓力型體制”，指的是各級政府為了實現經濟趕超，在規定時間內完成上級下達的各項指標而采取的數量化任務分解的管理方式和物質化的科層評價與獎懲體系[18]。

雖然經濟掛帥的經濟形態與 “壓力型體制”是當前我國地方政府治理邏輯的一種恰切解釋，但地方政府的壓力除了經濟指標以外，還有其他可以被一票否決的指標，如社會穩定。在社會轉型過程中， “中國問題壓倒一切的是穩定”已成為執政者的基本立場[19]。由于對社會安定的格外重視，政府面臨鄰避沖突事件時，會將有無街頭抗爭看得很重，在此方面的處理也相當用心。相比對經濟發展的強調，政府在處理鄰避沖突這一社會不穩定因素時，對于地方產業發展的影響也相當重視。基于此，政府容易從 “社會動蕩影響經濟發展”的邏輯出發，看待整個鄰避沖突事件。在此背景下，面對鄰避沖突，政府會從社會穩定與經濟發展兩方面定位自身的立場和處理原則。

單從社會穩定和經濟發展兩方面看待鄰避沖突的治理問題，無法全面地將政府因應策略呈現出來。政府越來越重視自身公信力的建設，對于鄰避沖突這類群體性事件非常敏感。如果抗爭者的訴苦方式是經由向政府上訪，由政府施 “德政”處置，政府則欣然接受。一旦抗爭者通過制度外的私力救濟手段，將社會問題轉化為威脅政府自身運作的關鍵難題，以迫使政府做出有利于抗爭者的決定，則有損政府威望。可見，政府應對鄰避沖突有其自身邏輯。在上述基本立場的左右下，政府應對鄰避沖突的過程，可以看出其強硬的一面。這種強勢策略往往通過斷網封鎖消息、動用警力壓制等方式，以事先強硬宣示和警告表現出來。然而隨著民眾持續動員，借助數次街頭抗爭等激烈方式表達訴求時，基于社會穩定和經濟發展的考量，政府不得不采取妥協的策略，與民眾進行 “私了”以化解危機。一旦沖突平息，政府都以 “下不為例”自圓其說，同時以這種方式宣示，回到先前的強勢立場。

(1)強硬策略。為了避免街頭抗爭的鄰避沖突事件發生，本應是在鄰避設施選址程序中提供信息公開和公眾參與的通道，尊重公眾的利益訴求。即使發生糾紛，也應盡力引導并遵循既有的司法途徑加以解決，以弱化事件的社會負面影響。然而上述做法不僅費時費力，也未必能立即化解矛盾。因此，政府把應對策略的重點放在事前威懾和強制方面。為了試圖讓鄰避抗爭者放棄激進的私力救濟手段，通常采取警告、威懾甚至是大規模壓制等措施。多數情況下，這些措施極大地提高了反動員能力，這種強硬策略是奏效的[20]。當鄰避沖突出現規模化的組織行動時，地方政府往往會采取強制措施，用以打擊為主的各種手段來 “擺平”鄰避沖突組織者，以達到威懾和警示的作用。

(2)妥協策略。政府的強勢宣示與強硬措施雖然能夠起到一定的壓制效果，但許多鄰避沖突早已醞釀多時，宣示或壓制只能暫時起到社會控制的效果，無法將問題化解。一旦抗爭者突破了心理防線，由原先追求環境正義目標的現實性沖突，轉向兼具釋放緊張情緒的非現實性沖突[21]。此時，政府的強硬策略無法影響抗爭行動生成。在這種情景中，抗爭者的集體行動影響并塑造了政府的應對策略。面對社會穩定和經濟增長之間的利益衡量，政府會嘗試盡快將事件擺平。 “不鬧就上，一鬧就停”的街頭決策與執行模式，顯示出政府面對大規模抗議活動的態度。盡管這樣的應對策略不一定有利于社會穩定，但有助于具體個案事態的迅速控制與平息。

(3)正當化策略。在強硬行為無效的情況下，政府不得不委曲求全將鄰避沖突擺平，然而這種處理方式往往會產生一些負面示范效應。因此，政府以這種妥協姿態處理爭端之后，都會習慣性地宣稱 “下不為例”。這種表態有兩層用意：一是警示有意遵循此種模式的后來者，使其打消此種念頭；二是通過此種宣示，正當化上述的妥協策略，使得政府依然能回到強硬的立場。

綜上所述，面對鄰避沖突，抗議者往往出于畏懼而低調表達利益訴求，甚至是先行采取消極的做法，以期能將問題解決。當政府將問題懸置起來冷處理時，民眾在欠缺安全感或單純的正義感號召下，會作過度的訴求表達，同時也會使用激烈的私力救濟手段。相應的，政府因應策略是先通過一系列的強硬宣示和強制措施，試圖嚇阻抗爭者，以避免鄰避沖突發生。若鄰避沖突事態鬧大以后，再試著妥協 “私了”，最后因擔心此種處理方式對后來者造成模仿效應，便申明 “下不為例”，以正當化其應對措施。這種處理方式反映出政府與民眾之間的不信任。一方面由于民眾過去長久累積的受害意識，以及媒體以往的負面報道， “一鬧就停”是有例可循的，因此受害人所采取的激進救濟方式是可以理解的。另一方面由于 “壓力型體制”所造成政府應對社會問題時，常常以自上而下的姿態，一切以維護和諧穩定、經濟發展為要務。所以在面對鄰避問題驟然出現的集體行動時，政府會以強硬姿態事先警示，甚至污名鄰避抗爭者為 “自私自利”、 “麻煩制造者”等。一旦事態無法控制，立即采用另一種手段試圖擺平。雙方過度反應的結果不僅模糊了原先的環境風險問題，而且過去處理的鄰避沖突案件也無法作為以后同類事件的處理準則。雙方只有在無規則的互動下進行博弈，摸索解決方案。

3 鄰避沖突治理的結構困境：科技迷思與維穩政治

3.1 科技理性的行事邏輯

在科技理性的主導下，政府將政策決定界定為技術問題而非其他，這使得鄰避設施選址決策看似理性、客觀而又有效率，還可以擺脫利益紛擾。政府一再宣稱，什邡鉬銅項目通過了國家環保部門的審批，技術上是安全的。政府的這種倡導旨在說明鄰避設施的環保問題是個科學問題，應尊重專家的意見，鄰避抗爭者的維權訴求是不切實際的。而政府的這種治理邏輯有其理論基礎。Jasanoff曾指出，相較于其他知識的生產方式，科技知識的產生過程可以原則化、組織化與邏輯化，其強調客觀中立不帶價值判斷的色彩，在傳統決策模型中扮演著重要角色，不僅成為決策程序設計的核心，也常常是決策正當化的支柱，強調標準化與客觀性的科學知識，因而產生強大的政策說服力[22]。主導科技理性與科學知識的專家，理所當然是處理科技風險的主角。鄰避設施所涉及的復雜環境科技問題交由專家認定，似乎是再合適不過的事情。然而科學的社會性與風險的不確定性，動搖了傳統科技線性決策模式的正當性。一些研究指出，風險包括了主客觀不同形式的評估，雖然專家嘗試提供客觀工具評估風險，但往往忽略了社會結構與價值道德問題，而嘗試將風險在不確定性與可操作層面進行簡化，可能將個人價值偏好隱沒在不可觀測的計算中[23]。因此，將科學知識應用在政策領域中，政府永遠無法在完整的知識架構下進行決策。面對科學的不確定性，鄰避設施的反對者與政府部門會賦予可進行管制決策知識的不同門檻，風險爭議不斷，也就導致鄰避沖突雙方都認為真理在自己這邊。

3.2 維穩政治的行事邏輯

如果科技理性的行事邏輯代表著 “真”的追求，那么維穩政治的行事邏輯則是另一個極端——強調妥協和讓步。在什邡鉬銅事件中，維穩政治的行事邏輯表露無遺。基于社會穩定和經濟發展的權衡考量，政府面對鄰避抗爭者的規模性集聚，群體性事件演變為警民對峙，立馬忘了原本三令五申強調建設項目的合法合理，而急于與抗爭者達成妥協。至于鄰避抗爭者的訴求合不合理，街頭決策撤銷建設項目合不合法律程序，在所不問。什邡鉬銅事件可能為將來的鄰避沖突提供解決先例，即用群體性抗爭事件倒逼政府以行政手段而非法律程序處理。近百億的什邡鉬銅項目選址程序沒有引入公眾參與，停建時也未依循法定程序。維穩策略造成了行政行為的隨意性[24]，致使政府陷入鄰避沖突治理失效的尷尬局面，還促使城市間的鄰避效應傳遞。

3.3 科技與政治的結盟及其功能界限

建設項目的環境風險防范需要借助科學知識與技術，環境管制措施也需有科學基礎。由于環境管制往往引發利益沖突，政府官員所面臨的是圍繞著環境問題的民眾、企業、專家學者等社會主體的質疑，而非單純的污染防治等技術問題。環保技術官僚作為決策主體，往往將民意、機關權限、法律價值等問題單純地轉化為科技領域的現象。一旦科技層面解決面臨瓶頸時，技術官僚很容易將其轉換至政治層面考量。

環境行政應對鄰避問題時，充分展現出科技理性與維穩政治的整合。科技常常成為處理 “不要在我家后院”情結的主要武器。每當爭執不休時，決策者常常會以環境議題的高度復雜性為理由貫徹決策，這也成為阻止居民參與決策的主要理由。然而，環境問題并非簡單的技術問題，需要衡量各種利益[25]。面對鄰避沖突中的環境風險，若一再強調環評的合法性、科技的安全性，往往使得本屬于公眾積極參與的環境議題轉化為科技問題，并以科技專業的理由阻礙民眾參與，這既是鄰避沖突發生的主要因素，也是政府應對鄰避問題的基本路徑。當科技理性與維穩政治聯合時，科技安全成了政府處理鄰避問題的護身符。

4 鄰避沖突治理的因應策略

政府處理鄰避問題時，基本上遵循科技與政治兩者互動的結構模式。考慮到對科技理性的尊重和政治藝術的把握，本是無可厚非，但欠缺了法律程序理念的居中調適，則容易出現問題。換言之，在科學探知與政治運作無法有效因應鄰避沖突時，法律能夠發揮調和功能。科技理性有其極限，因為科學知識在公共決策的運用中，往往無法如科技官僚所稱的 “理性客觀”，也常常看到科學家之間存在分歧[26]。雖然科學是環境爭議判準中的重要元素，但多數科技領域的爭議并不存在唯一的解說。將風險問題化約為單一版本的故事，而忽略了風險社會的復雜性和科技的不確定性，通常僅是為了轉移人們的注意力[27]。對于 “決策于未知之中”所引起的問題，法律可以提供妥善處理的正當化機制。應對科技不確定性，法律往往從程序維度矯正實體上的科學探知缺陷。換句話說，當事實認定和風險確認有極大困難時，堅持科學已成為一種借口或只是將科學作為背書工具，以轉移利益攸關方的注意力。此時，法律從決策的程序理性去正當化決策結果，而不會局限在 “執著于科學精神而不作為”以及 “枉顧科學背景任意作為”兩者之間[28]。

面對環境風險的不確定性，應當基于社會正義的考量賦予鄰避設施附近居民的知情權、參與權和表達權，以此來分配科學未知中決策的利益與風險。從行政程序的視角來看，組成中立公正的環評委員會，并通過程序公開保障其公信力，也是法律層面因應鄰避問題的方向。在科學極限的情況下，單純迷信科學的作法只是轉移公眾對鄰避問題的注意力；純粹的政治運作將是 “下不為例”；而法律程序理性除了能有所行動外，也可以為將來相似案件提供參考。如果能跳脫單純迷信科學及政治運作的行事邏輯，而依循法律程序處理案件，則以后相似案件可以比照辦理，而非急于表明 “下不為例”。具體而言，可從鄰避設施的事前預防、事中管制和事后救濟三個維度的法律程序機制，形塑鄰避沖突治理的因應策略。

4.1 事前預防：設施選址引入公眾參與制度

鄰避沖突的治理之道重在前端預防，而非事后救濟。當前民眾抵制鄰避設施的情緒主要源于政府與企業的扭曲關系導致的 “封閉”決策[29]。這種鄰避管控思維消解了政府決策的公信力，使得鄰避風險決策陷入 “塔西佗陷阱”。因此，鄰避設施選址需要提前規劃與布局，并在規劃的過程中積極考量生態環境影響與民眾訴求。為實現此目標，政府應當充分吸納民意，由以往自上而下單向的決策模式轉變為自下而上民主商談的互動模式，在鄰避設施規劃選址程序中引入公眾參與。在城市總體規劃和近期建設規劃中，系統設計鄰避設施的布局和用地，同時將鄰避設施選址規劃與環保規劃配合銜接，及時公開規劃環評信息，為公眾參與鄰避規劃選址提供渠道。在公眾參與的時機方面，秉持 “越早越好”的基本信條[30]，即在鄰避設施選址規劃的范疇界定、環境影響評價方法的確定、環境影響評價的分析、減輕損害的方法、環境影響評價報告書初稿的審查、環境影響的后評價等環節進行公眾參與。在參與主體選擇方面，除了鄰避設施選址受影響的利害關系人以外，還應當因地制宜地引入環保團體、企業及其他利益相關團體。在公眾參與方式方面，從簡單的說明會到繁復的咨詢委員會、聽證會、電子化參與方式[31]等都可以用來探詢或采集各方意見，在雙向溝通程度、公眾接觸程度、處理特定利益的能力等性質上有強弱之別，就告知教育、探尋爭議、解決問題、意見反饋、建立共識等方面，也是各有所長，需要針對具體的規劃特性作最優安排。在公眾參與的回應方面，公眾參與鄰避選址規劃的評論意見，無論以何種方式回應，有必要慎重對待。因此，也需保存評論和回應的記錄，以確保評論都得以回應。最后值得指出的是，整個行政程序的公眾參與不應僅局限于環境影響評價這一項程序，而應同時在鄰避選址規劃、證照核發程序中，通過聽證會或意見收集等制度促進公眾參與，以免將所有參與環節擠在環境影響評價程序中。

4.2 事中管制：加強鄰避設施運營環保督察

鄰避沖突的生成肇因之一便是鄰避設施監管漏洞所導致的公信力缺失。由于我國環保產業起步較晚，部分鄰避設施的排放標準無法滿足民眾對環境質量的要求，一些垃圾焚燒、排污處理設施等鄰避項目運營不善，同時環保監管缺位，共同造就了公眾對鄰避設施的抵觸心理。唯有提高環境行政主管部門的公信力，才能避免環保設施選址建設過程中引發的鄰避事件。而公信力是建立在尊重民眾的知情權、參與權的基礎之上，體現在事前、事中、事后的全過程嚴格監管之中[32]。因此，亟需強化鄰避項目實施后的全過程監管，確保政府監管責任和企業環境責任到位。環保部門通過定期的環保督查，監督檢查企業鄰避設施運營過程中是否合乎環保標準，強制企業定期披露設施運營過程中的關鍵污染物指標，為利益攸關方提供獲悉上述信息的便利渠道，引導公眾通過制度內的途徑反映項目運營情況，公私協力保障鄰避設施依法達標、合規有序運營。相關部門應當配合環保部門督促企業完善鄰避設施運營過程中的相關環境治理設施，建立鄰避項目社會風險管理倒查機制，規避鄰避風險、化解鄰避沖突。

4.3 事后救濟：建立鄰避沖突溝通協商機制

當前鄰避沖突治理結構失衡，公眾參與成為掣肘或擺設，政府因應陷入了科技迷思與維穩政治的兩個極端。政府在推動重大投資建設項目時，應當符合決策透明及公眾參與監督的要求，并與鄰近居民進行充分的政策溝通，以提高公眾對政府的信任程度。具體而言，鄰避爭議作為公共議題，無法在不考慮正義原則以及法律程序的基礎上，單由科技或政治來解決。尤其當社會結構的運作不再局限于社會資源如何有效公平分配的問題，同時必須考慮如何分配資源開發利用的環境風險和生態后果[33]。而這些問題也只有通過法律程序理性才能夠解決。長期以來，政策專家試圖以 “風險評估”過程，作為解決鄰避情結的環保爭議，之所以無法成為沖突雙方可以接受的合理程序，就在于它排除了公民討論、協商以及參與決策的機會，也就無法化解民眾對政府的高度不信任。因此，為有效解決鄰避問題，應當構建一套合乎實際的鄰避沖突協商機制，讓各種不同甚至沖突的意見皆能呈現，使得公民及政治精英與科技專家，可以從各類公開辯論及協商的學習過程中，了解和熟悉人們所關切的公共事務。換句話說，透過居民、政府官員與科技專家針對鄰避問題的界定及解決方案，有共同反思及參與的機會，進而共同參與最后政策的制訂，尋求大家所共同接受的方案，以符合決策正當性的情境。

5 結語

面對鄰避沖突事件時，活用法律程序機制因應鄰避沖突問題，而非走入科技迷失與維穩政治的兩個極端。四川什邡事件顯示，中國社會的環境抗爭議題中的鄰避效應已逐步突顯，鄰避運動興起發展建立在公民環境意識與權利意識普遍覺醒的時代。因此，政府在推動重大投資建設項目時，應當符合決策透明的程序要求，并應與鄰近居民進行充分的政策溝通[34]，以提高公眾對政府的信任程度。具體而言，鄰避爭議作為公共議題，無法在不考慮正義原則以及法律程序的基礎上，單由科技或政治來解決。尤其是當現代社會的發展不再僅考慮如何有效分配資源，同時必須考慮如何分配資源開發利用過程中出現的環境風險和生態后果。而這些問題必須通過法律程序理性才能夠妥善解決，也即從鄰避設施選址引入公眾參與制度、加強鄰避設施運營環保督查和建立鄰避沖突溝通協商機制等 “事前—事中—事后”三個環節有效規制鄰避沖突。