基層政務公開現狀調查及標準化需求研究

王 威，徐 劍，陳思嘉

（廣東省標準化研究院，廣州 510220）

1 研究背景

公開透明是法治政府的基本特征。政務公開，就是要讓權力在陽光下運行，這對增強政府公信力，保障人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權具有重要意義。黨中央、國務院高度重視政務公開工作，近年來作出了一系列重大部署。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2016 年2 月印發了《關于全面推進政務公開工作的意見》（中辦發〔2016〕8 號，以下簡稱《意見》），旨在推動解決目前存在的公開理念不到位、制度規范不完善、工作力度不夠強、公開實效不理想等問題，文中重點提到要推進政決策公開、執行公開、管理公開、服務公開和結果公開（以下簡稱“五公開”）以及重點領域信息公開，不斷擴大公眾參與，回應社會關切。2016 年11 月，國務院辦公廳印發的《〈關于全面推進政務公開工作的意見〉實施細則》（國辦發〔2016〕80 號，以下簡稱《實施細則》）對進一步推進“五公開”、加強政策解讀、回應社會關切、公開平臺建設等工作提出了更細化的要求。

基層政府直接聯系和服務群眾，既是中央和省市級政府的各項方針政策的落實者，又通過制定直接影響人民群眾生產生活的政策來具體管理行政轄區內的各項行政事務?；鶎诱展_做的好不好，直接影響人民群眾的獲得感。本文通過政務公開第一平臺——政府網站進行廣泛調查，全面了解我國基層政府政務公開工作現狀，為我國今后一段時期的基層政務公開國家標準的制定打下基礎。

2 調查對象及內容

本文重點選擇國務院辦公廳《開展基層政務公開標準化規范化試點工作方案》（國辦發〔2017〕42 號）中規定的試點區縣進行調查，同時兼顧未參與此次試點的省份及適當考慮東西部地區的代表性。重點調查所選區縣政府網站的政務公開欄目設置及公開內容情況，涵蓋政府信息公開指南、政府信息公開目錄、“五公開”、政策解讀、回應關切、權責清單、公共服務清單、決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開等方面。需要說明的是，本文調查素材最后更新于2019 年3 月底，所展開的分析工作都是基于此時間節點前的區縣政府網站政務公開情況。

3 調查結果與分析

3.1 政府信息公開目錄

《中華人民共和國政府信息公開條例》（以下簡稱《條例》）規定，行政機關應當編制、公布政府信息公開目錄并及時更新。政府信息公開目錄包括政府信息的索引、名稱、內容概述、生成日期等內容。然而，無論是《條例》，還是國家其他政務公開相關指導性文件，對政府信息公開目錄的編排樣式、內容明細及基本規范等都無具體規定。另外，《實施細則》提出了“主動公開基本目錄”的概念，要求在2018 年年底前，國務院各部門應全面完成本部門本系統主動公開基本目錄的編制工作。政府信息公開目錄與主動公開基本目錄的關系如何，目前也無明確的說明。部分部委將兩者糅合為一個概念，即“政府信息主動公開基本目錄”，如工業和信息化部、環境保護部；部分省份直接將兩者等同為一個概念，稱為“主動公開基本目錄（政府信息公開目錄）”，如廣西省。根據調查，目前各基層區縣使用的大都是政府信息公開目錄或信息公開目錄的稱謂。

關于政府信息公開目錄的編制模式，可分為兩種：一種是按照傳統意義上的目錄結構，根據一定的分類方式進行編排（以下稱為“顯式目錄”），這是大部分區縣都采用的模式；另一種是提供“政府信息公開目錄”的鏈接，點擊則直接鏈接到政府網站已有的某個信息模塊或下屬部門的主頁（以下稱為“鏈式目錄”），如上海市普陀區、深圳市羅湖區等。此外，還有少數地區只是列出了政府信息公開目錄包含的內容分類，是靜態文本，并無法通過目錄獲取具體信息。對于按照“顯式目錄”編排的政府信息公開目錄，各區縣也有不同的編排做法，主要包括三種：一是整個區縣按照固定結構統一編排一個目錄，如北京市東城區、安徽省定遠縣、甘肅省武威市涼州區、云南省昆明市五華區、黑龍江省哈爾濱市道里區、江蘇省無錫市濱湖區等；二是區縣下屬的部門各自獨立編排目錄，如廣州市海珠區、上海市浦東區等；三是市級層面統一目錄樣式，各下屬區縣在市級統一平臺上公開該目錄，如四川省成都市新津縣等。

關于政府信息公開目錄中的內容，各區縣差異也非常大，大致可分為兩類：一是簡約型，即目錄中只列出機構管理、政府文件（規范性文件、規劃等）及少量其他信息，如北京市東城區；二是全面型，即除政府基本信息外，還將政府行政過程中涉及的管理和統計信息全部納入目錄，如內蒙古呼和浩特新城區?？偟膩砜?，調研區縣網站的政府信息公開目錄都將政府機構、規范性文件、規劃計劃等作出了較詳細的公開，但業務類、統計數據類信息是否需要納入該目錄存在非常不同的認識，導致目前政府信息公開目錄的內容量存在巨大差異。

3.2 政府信息公開指南

根據《條例》規定，行政機關也應組織編制、準確公開、及時更新政府信息公開指南，其內容包括政府信息的分類、編排體系、獲取方式和政府信息公開工作機構的名稱、辦公地址、辦公時間、聯系電話、傳真號碼、互聯網聯系方式等。所調查的區縣基本都編制和公開了政府信息公開指南，并在內容上存在如下特點：一是指南的結構基本上都包含三大塊，即主動公開、依申請公開、監督保障；二是只有少數區縣（如深圳市羅湖區、甘肅省武威市涼州區、云南省昆明市五華區）的指南對主動公開的部分作出了較細化的規定，大部分區縣則只是簡單陳述遵循《條例》的規定；三是指南中的依申請公開部分是所有區縣重點表述的內容，清晰詳細地對申請方式、程序、資費等方面作出了指引；四是大多數區縣都統一編制了政府信息公開指南，少數地區（如上海市浦東區、四川省成都市新津縣）下屬每個部門也分別編制了指南，但內容上實際并無明顯細化和不同。

3.3 政務“五公開”

《條例》文本中并無提到“政務公開”，而是對“政府信息”作出了定義?，F行法律、法規和規范性文件均沒有對“政務公開”的內涵外延作出明確界定。目前對“政務公開”與“政府信息公開”的關系在學術界也存在截然不同的認識。一種觀點認為“政務公開”的主要內容是行政機構把行政事務公開，具體內容主要包括行政機構在履行職責中所依據的法律、程序和結果，而“政府信息公開”的范圍范疇要遠大于政務公開的范圍范疇，不僅包括行政機構內部信息的公開，還包括政府執掌的公共信息及一切可供公開信息的公開。[1]另一種觀點認為“政務”包括公權力運作的動態的活動和靜態的信息，而“政府信息”僅指行政權運作的靜態信息和行政權運作獲取的靜態信息，“政務公開”不管是公開的主體還是公開的內容都包括“政府信息公開”。[2]此外還有一種觀點認為政務公開的概念有廣義和狹義之分[3]，內涵差異巨大。在實踐層面，基層政府所進行的“政務公開”基本等同于《條例》中的“政府信息公開”。

政務“五公開”是《意見》中提出的，但文中并未對“五公開”給出明確定義，只給出了初步的解釋性說明。本報告調查的基層區縣在政務公開工作中，對“五公開”的理解有所差異，具體做法和表現形式上也各有不同。部分區縣并未進行政務“五公開”的顯式分類；部分區縣進行了政務“五公開”信息分類，但是并未明確劃分標準，如浙江寧波江北區、四川成都新津縣；部分區縣不僅通過政務“五公開”專題對政務信息進行分類，而且給出了劃分的標準，如上海市普陀區、安徽省滁州市定遠縣、內蒙古呼和浩特市新城區等，見表1。由于沒有統一的政務“五公開”定義和劃分標準，各地區通常的作法是將自身已有的網站欄目歸并到某一個“公開”類型而完成“五公開”信息分類，由此造成各區縣劃分方案明顯的不一致，例如安徽省滁州市定遠縣的管理公開包括16 類信息，而內蒙古呼和浩特市新城區只包括5 類信息。

表1 部分地區政務“五公開”的分類

3.4 政務公開的清單式管理

清單式管理是當下格外強調的重要思想方法和工作方法之一。中央在很多文件中就相關領域工作都提出了清單式管理要求。《意見》中提到的政務公開相關清單就包括權力清單、責任清單、政務公開負面清單、行政審批中介服務事項清單。基層實踐中，多數地區將權力清單、責任清單整合為權責清單進行整體公開。本文重點調查了權責清單和公共服務事項清單的公開情況。調查結果顯示，從形式上看，每個區縣都公布了權責清單（或權力清單、責任清單分別編制）、公共服務事項清單（名稱如服務事項、公共服務等），但編制模式不盡相同。多數省份都建立了政府服務網，除將其作為服務平臺外，通常也作為公開平臺，并在該平臺上統一公開權責清單和公共服務事項清單，如廣東??；部分省份統一開發了權責清單系統，將各級政府的權責清單及其他相關事項清單按照統一標準進行編制和公開，如黑龍江??；部分區縣政府信息公開目錄涵蓋較全面的公開內容，其中納入了權責清單，如云南省昆明市五華區。

3.5 政策制定、解讀與回應

從政府網站欄目設置上來說，調查的區縣除極少數之外都專門設置了政策公開、政策解讀和群眾互動等欄目，實現了政策的制定、解讀與回應的有序銜接。政策文件的公開已成為政府信息公開目錄的固定內容之一。基層政府在政策解讀時一個共同的特點是除了采用傳統的文字解讀外，逐漸傾向于采用群眾喜聞樂見的方式，如圖文、視頻等。此外，在形式上各地也不斷有所創新，如廣東省佛山市禪城區采用廣播等形式進行政策解讀與群眾互動，貴州省六盤水市六枝特區采用記者招待會形式解答群眾疑惑，浙江省寧波市江北區按照分類進行政策解讀，包括行政規范性文件解讀、民生實事工程圖解、政府工作報告圖解、行政規范性文件圖解，讓解讀更具針對性?；貞P切方面，基層政府采用的主流方式為電話咨詢和網絡問答，同時在不斷加大微信微博等新媒體的應用，增強了敏感事件的及時釋疑。

4 標準化需求分析

根據對我國代表性區縣政府網站的政務公開欄目設置及公開內容等情況的調查結果，針對基層政務公開實踐中做法不一、主觀隨意的現狀，本文提煉出如下標準化需求。

4.1 制定政務公開術語標準

我國各類政務公開政策文件中關于政務公開相關的術語非常多，但缺乏統一的標準。例如《條例》中使用“政府信息公開”這一概念，《意見》則采用“政務公開”這一術語。由于相關概念、術語無統一標準，基層區縣在網站一級欄目設置時出現了諸如“政務”“公開”“政府信息公開”“政務公開”等多種稱謂，這反映出基層實踐中對公開的內涵是理解各異的。政務“五公開”（決策、執行、管理、服務、結果公開）也在被反復提及，但何謂決策、執行、管理、服務、結果并無清晰定義，基層也往往各自理解，即使設置了“五公開”專欄，也是較隨意地進行分類，并不能為群眾獲取信息提供很大便利。

4.2 制定目錄編制標準

《條例》規定要編制政府信息公開目錄。正如前文所述，部分基層區縣并未編制顯式目錄，而部分區縣雖然編制了該目錄，但也存在“簡單版”與“全面版”之分。另外，在目錄信息分類上，分類依據也不同，如文種、行政權力、內部行政職能等。從方便群眾獲取信息的角度出發，政府信息公開目錄并不適宜百花齊放，應該具備基本的一致性。因此，目錄是否需要顯式編制，目錄的結構如何確定，目錄應該涵蓋哪些內容，目錄應該編制到哪一行政級別等等都需要標準來統一。

4.3 厘清眾多清單的關系

除前文中提及的權力清單、責任清單、政務公開負面清單、行政審批中介服務事項清單外，常見的清單還包括公共服務清單、收費清單、前置審批事項清單、事項監管清單、重大行政決策事項清單、行政審批負面清單、產業準入負面清單等。此外，各地區根據上級要求和自身目標，還提出了零跑腿事項清單、跑一次清單、馬上辦事項清單、就近辦事項清單、通辦事項清單、隨心辦事項清單、輕松辦事項清單、智能辦事項清單等。清單如此之多，之間有何關系，一般的政府工作人員都無法完全厘清，群眾也會難以理解，無法真正提升群眾的獲得感，且清單過多造成的維護成本也很高，如果出現信息不同步的情況，對群眾也會造成不好的體驗。建議統一編制基本清單，并逐步完善其要素，而不是不斷增加清單種類。

4.4 制定政策解讀與回應關切的指引標準

通過政策解讀信息的發布，加強答疑解惑，主動回應群眾關切，是提升政府公信力，保障群眾知情權的重要舉措。目前基層區縣整體上政策解讀較好，各網站也基本建立了與群眾互動的版塊。然而，由于各地區經濟發展水平和相關人員對政務公開工作的重視程度不一，實際上政策解讀和回應關切還是存在較大差異。制定該方面的指南標準，對基層政府政策解讀和回應關切提供技術上的指引，對于提升我國整體政務公開水平具有促進作用。

4.5 制定公開程序標準

《條例》中將政府信息分為主動公開、依申請公開、不予公開三種類型。每種類型信息公開程序本身是不同的，各基層區縣在進行此項工作時也具有一定的隨意性。如何規范確定信息的屬性、如何理清信息從產生到歸檔應經歷的基本步驟、如何在保障“應公開、盡公開”的前提下避免泄密事件的發生等方面目前都缺乏統一的流程標準。因此，制定公開程序標準，繪制公開流程圖，為基層政府信息公開的程序上提供有效指引，也是當下應該重點考慮的問題。

5 結語

《中華人民共和國政府信息公開條例》經2019 年4 月3 日中華人民共和國國務院令第711 號修訂，自2019 年5 月15 日起施行。相對于修訂前的一個顯著變化，是新版《條例》將“標準化”建設納入了規定?？梢灶A見今后一段時期，政務公開標準化作為解決目前政務公開存在問題的重要抓手，將迎來一個建設高峰。本文全面調查了我國基層政務公開現狀，從實操層面提出了標準化需求，可為我國首批政務公開國家標準的制定提供參考。