新形勢下我國質量基礎設施改革發展初探

張 嵐，黃華健，蔡琳穎

（廣東省標準化研究院，廣州 510220）

質量基礎設施（Quality Infrastructure）是標準化、計量、檢驗檢測和認證認可組成的質量管理制度框架的統稱。作為現代服務業的重要組成部分，質量基礎設施服務對于規范市場秩序、優化營商環境、加強質量安全監管、促進產業發展、維護百姓利益等具有不可替代的重要作用。

國家市場監督管理總局是質量基礎設施的主管部門。2018 年，中共中央印發《深化黨和國家機構改革方案》，組建國家市場監督管理總局，不僅將原工商、質檢、食藥監、知識產權的四局職能合并，而且將反壟斷、物價監管職能也并入其中，一定程度上真正實現了一般性市場監管的統一，進一步理順了市場監管體制機制。此項市場監管領域的頂層機構改革，是構建高效市場監管體系、持續深化“放管服”改革、迎接全面對外開放挑戰的迫切要求，并為深化標準化、計量、檢驗檢測和認證認可各領域改革，乃至推進質量基礎設施一體化改革，帶來重要契機。

1 質量基礎設施的產生背景及概念提出

1.1 社會分工與檢驗檢測認證市場的擴大

第一次工業革命始于英國，使機器大生產代替了傳統手工業，各工業制造環節實現分離；第二次工業革命，為人類帶來了分工更明確、大批量生產的流水線模式；第三次工業革命，推動了電子信息技術的廣泛應用，生產自動化水平進一步提高。三次工業革命，促進了社會生產力的發展和社會分工的擴大，進而推動制造過程不斷細分，并向模塊化、精細化演變，相應對中間環節的質量控制要求也不斷提高。且隨著經濟全球化進程加快，以自然資源為基礎的社會分工，進一步擴大為以現代技術、加工工藝為基礎的分工，分工范圍也從一地一國向全球拓展，促使對不同生產環節零部件兼容性、互換性和質量穩定性、可靠性的要求越來越高。在發展過程中，標準成為建立這一經濟社會秩序的有效工具，而以此為基礎的合格評定制度（包括檢驗檢測、認證認可）則成為降低交易風險的主要手段。

瑞士通用公證行（SGS）、美國保險商實驗室（UL）、法國國際檢驗局（BV）、德國萊茵集團（TüV）等大型國際質量服務機構憑借國際市場品牌效應和資本手段，在全球建立起合作關系，向規模化、市場化、國際化發展，獲得了檢驗檢測認證市場的先發優勢。而我國檢驗檢測行業經過近些年的不斷發展，市場也在穩步擴大，據國家認監委統計①，截至2018 年底，全國檢驗檢測機構共計3.95 萬家，同比增長8.66%，近六年年平均增長率為9.70%；檢驗檢測服務業全年實現營業收入2810.5 億元，較上年增長18.21%，近六年年平均增長率為14.98%（詳見圖1 和圖2）。2018 年，全員勞動生產率達到23.9 萬元/人，平均每天出具各類報告117.26 萬份。

圖1 2013-2018 年我國檢驗檢測機構數量

圖2 2013-2018 年我國檢驗檢測行業營業收入

合格評定制度已成為影響著全球產業鏈、價值鏈競爭格局的重要制度。世界貿易組織（WTO）、國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、國際電信聯盟（ITU）等國際組織及眾多質量服務機構、跨國企業，目前已共同構建起以標準為基礎，以計量、檢測和認證為核心的合格評定制度。與此同時，近年來非關稅壁壘的貿易影響呈現出逐年擴大的趨勢，發達經濟體對人體健康、質量安全、環保節能等方面的要求越來較高，設置的準入條件和質量要求也越來越嚴。建立起可信賴的質量基礎設施體系，已成為發展中經濟體尋求國際市場機會的重要著力點。

1.2 質量基礎設施概念的提出

為便于統籌理解，將質量基礎設施作為質量管理手段和制度框架的統稱②。2005 年，聯合國貿發會議和世貿組織國際貿易中心在《出口戰略的創新：應對質量保證挑戰的戰略方法》[1]中提出，質量基礎設施是質量管理相關制度框架的集合，包括標準化活動以及在此基礎上圍繞符合性建立的計量、檢查、檢驗檢測、認證認可制度，用以提高產品、過程和服務質量、規避貿易壁壘和促進技術合作。質量基礎設施應用范圍很廣，既可以是公共屬性，也可是私人屬性，既可在全球范圍、國家層面、區域一級應用，也能在某一行業，甚至企業內部推廣。美洲國家組織專家Sanetra &Marbán（2007）在《解決全球質量問題的答案：國家質量基礎設施》[2]中認為，質量基礎設施指由標準化、計量、檢測和包括認證、認可在內的質量管理共同組成的各方面的總稱，其中包含了公共組織和私營組織，以及它們賴以運行的制度框架。質量基礎設施通常是自愿構建，并能發揮正向激勵作用、促進技術競爭、滿足國際需求。世界銀行專家 Racine & Tippmann（2013）在《國家質量基礎：保障競爭能力、貿易和社會福利的有效工具》[3]中指出，質量基礎設施是指建立和應用標準過程時確立的制度框架及相關組織，包括合格評定服務、計量、認可等，用以評估并確認產品、過程、服務的符合性。聯合國工發組織專家Kellermann & Keller（2015）在《營商環境改革的影響：質量基礎設施的作用》[4]中表示，質量基礎設施是建立和實施標準化、計量、認可以及合格評定服務所必需的制度安排及相關政策、法律、管理制度的總稱，合格評定指通過檢查、檢驗檢測、產品和體系認證等手段證實政府技術法規、市場約定或隱含要求滿足符合性的過程。

不難看出，學界對質量基礎設施的認識在不斷深化，從純技術制度框架層面向實施組織、法律政策層面擴展，同時突出標準化的基礎性地位，并更加強調合格評定制度的作用。不同定義雖各有側重卻共性突出：發揮特定功能的標準化、計量、檢驗檢測、認證認可都是質量基礎設施的基本組成要素，各組成要素按照科學邏輯形成制度約束，通過滿足符合性達到加強質量管理的目的。

2018 年聯合國工發組織（UNIDO）提出了新的質量基礎設施定義：質量基礎設施是由支持與提升產品、服務和過程的質量、安全和環保性所需的組織（公、私）與政策、相關法律法規框架和實踐構成的體系（見圖3）。質量基礎設施依賴于計量、標準、認可、合格評定和市場監督，涉及消費者、企業、質量基礎設施服務、質量基礎設施公共機構、政府治理五個方面（見圖4）。[5]

圖3 質量基礎設施組成框架圖

圖4 質量基礎設施體系圖

2 我國質量基礎設施管理的主要特點及存在的突出問題

我國的質量基礎設施建設管理是參照“蘇聯模式”建立起來的。隨著改革開放和市場經濟的擴大，經濟活動市場化、社會化的特點越發突出，與之相比，質量基礎設施各領域管理則相對滯后。從法律法規、行政管理、技術體系三個維度看，我國質量基礎設施的條塊管理、分級分段的特點比較突出。

（1）從法律法規層面看：標準化法、計量法、認證認可條例、特種設備安全法、產品質量法是我國質量基礎設施管理的主要法律依據，它們雖互有支撐，但獨立性很強，強調相互協調配合、推進融合發展的內容較少。

（2）從行政管理層面看：各級政府都設置了標準化、計量、檢驗檢測和認證認可、特種設備統一行政管理部門，中央、省、市、縣、鄉五級政府間通過業務指導形成聯系；各行業主管部門管理本行業標準化工作，負責監督計量法律、法規在本部門的實施。質量基礎設施的行政條塊管理有深厚的歷史淵源，可分別追溯至分屬不同部門的國家標準局、國家計量局、國家經委質量局、勞動部鍋爐壓力容器安全監察局等。

（3）從技術支撐體系層面看：國家、省、市三級市場監管部門常分別設立標準化、計量、質檢、特檢技術機構。標準化實體研究機構有國家、行業、地方三級；國家標準委負責統一管理全國專業標準化技術委員會（TC），行業主管部門和省級標準化行政主管部門受國標委委托管理本行業、本區域TC。國家級計量機構包括中國計量科學研究院、大區國家計量測試中心、國家專業計量站；省、市、縣三級計量技術機構通常包括同級計量院和各級專業計量站。質量檢驗檢測技術體系包括國家、省、市、縣四級，總局通過管理、授權支持各地建設國家質檢中心；各省設立省級質檢站，為省級監督抽查提供技術支持，并通過資質認定制度進行監督抽查管理。

我國計劃經濟體制下發展起來的質量基礎設施，與市場經濟體制改革呈現諸多不協調的方面：從政府管理看，部門分立造成行業壁壘較多，條塊分割、區域分割較為明顯，不同程度存在重復建設的現象，行業監管亟待加強。從技術支撐體系看，體制內機構普遍存在定位不清、事企不分的行政化傾向，發展活力不強，橫向協同不夠，高端檢測能力不足，維護國家市場技術權益作用發揮不夠等問題。例如，在標準化管理領域，公共標準管理總體呈現“自上而下”的特點，市場機制未充分發揮，全社會參與標準化活動熱情不高；標準化專業技術委員會公開、透明程度有待提高；標準供給過剩和亟需標準不足并存，標準泛化問題不同程度存在，越重要的標準越“難產”。在計量管理領域，基層計量服務機構軟硬件建設比較落后，計量科研、管理人員業務水平存在不足；相當一部分計量器具不符合要求，醫療計量等民生計量領域問題較多，計量監管執法力量不足。在檢驗檢測、認證認可領域，缺乏公平的行業發展環境，不同程度存在行政干預和行業地區壟斷，從業機構“小散亂弱”現象突出，“賺快錢”心理較為普遍，檢驗檢測認證認可的社會公信力普遍不足，服務品牌匱乏，國際競爭力較弱；國內機構整體國際競爭力不足，綜合實力與國外龍頭機構差距巨大，國內檢驗檢測認證市場中外資機構僅占機構總數的0.8%，但市場份額卻占8%。總體來看，迫切需要持續深化改革，進一步激發檢驗檢測認證市場活力。

3 新形勢下質量基礎設施的重要作用

3.1 質量基礎設施是發展社會監管力量、優化市場監管的重要抓手

綜合監管和綜合執法是市場監管部門的核心職能。監管是個多環節系統性過程，成功的監管離不開活躍的社會監管和專業監管，政府應是規則制定者和監管最后環節的“警察”。我國長期以來的行政主導型社會管理特點，使得政府和公共機構（企事業單位、學協會）更多時候扮演公共資源“守門員”角色。一方面，這些公共資源接受各行業部門條線管理，并未充分激發活力、形成合力、釋放效能；另一方面，社會專業力量很難進入相關領域，缺少歷練實踐積累經驗的機會。質量基礎設施管理領域也是如此，標準化、計量、檢驗檢測等技術支撐機構自成體系，橫向缺少協同，縱向缺少聯動，同時“體制內”力量也擠壓了社會專業力量的發展空間。政府往往成為了唯一的市場監管者，既是第一個也是最后一個監管者。合格評定制度正是通過構建符合性規則體系，在消費者、制造商和監管者之間建立互信互惠關系，發揮社會第二方、第三方專業監管作用，使不符合要求、不安全產品禁入市場，在政府介入監管鏈條前構筑起社會專業監管屏障的有效措施。此外，市場監管部門依法履職，必然要采取監督抽查、執法檢查、風險監測等手段，質量基礎設施服務是不可或缺的技術支撐。

3.2 質量基礎設施是促進科技創新、提升市場效率的重要基礎

質量基礎設施各要素與科學技術創新密切關聯。標準化活動通過把前人的經驗積淀到標準里，為后人創新搭建平臺，再把新的經驗充實到標準里，筑起更高的平臺，為創新突破提供量變基礎，實現有序創新。計量發展與科技進步相互促進、相互支撐。計量水平影響著科學發現的高度，科學研究需要依靠先進的計量測試手段，科研成果也要通過準確的實驗數據來表征。就工業生產而言，測量貫穿于生產、經營各個環節，精準測量是產品優化升級的重要保障。合格評定的核心是確保產品、服務符合性，通過傳遞直白的質量安全信號，解決信息不對稱問題，進而提高市場效率。合格評定為制造商（服務提供者）提供了“市場通行證”，減少了普通消費者不必要的重復檢驗，簡化了交易過程，降低了交易風險，優化了資源配置，有利于優勝劣汰的市場機制發揮作用。此外，質量基礎設施體系框架的市場認同度高、應用度廣，區域和國際標準甚至能跨越國界，促進技術、管理上的協調統一，甚至成為權威性共識和約束。

3.3 質量基礎設施是優化行政管理、提升政府治理能力的技術工具

標準化、計量、認證認可和檢驗檢測都是行政管理的常用工具。標準既可推動市場交易，又可用作政府實施市場干預、維護公平競爭、保護消費者權益的調節工具。相比于行政規定，標準更具有科學依據，并能不斷合理優化。計量通過確保量值準確，服務于百姓衣食住行的方方面面，例如，買菜買糧的稱重、水電氣熱的測量結算、出租車費的計價等都與計量直接相關，間接關聯更是不勝枚舉。認證為政府部門和公共機構提供一條替代傳統審批的管理手段，通過證明產品、服務符合性達到相關要求，簡化行政性、行業性、地域性審批事項，減少市場準入限制，降低監管成本，為政府提供了執行國家法律法規及公共政策的有效判別工具。越來越多的政府部門一方面在內部建立質量管理體系提升管理水平，在行政審批、政府采購、政府工程等方面采用認證手段降低制度性交易成本；另一方面，在政府監管中采信第三方認證結果，以促進決策和監管的科學、公正，減少行政風險，提升政府公信力。

3.4 質量基礎設施是適應國際經貿規則、促進國際貿易的重要支撐

當下，國際市場不僅是商品的流動，而且是一系列資源、技術、貿易、人力資源等經濟要素的流動。全球要素流向不但受市場規模、匯率、關稅、市場需求、自然資源稟賦等影響，在一定程度上還受到國際和區域間標準、合格評定制度的約束。隨著經濟全球化進程加快，雙邊、多邊技術規則越發重要，標準作為基礎性制度作用也日益凸顯。國際標準既是商品全球化生產的基礎，又是商品流通的技術前提。在一些市場廣闊的“全球產品”領域，產品標準一旦被國際認可，便可能在生產和銷售過程中獲得壟斷利潤，國際標準競爭已不亞于市場上的商品競爭。當前，整體質量基礎設施的國際競爭力和參與度，特別是龍頭企業的技術引領能力和標準化水平，決定國際技術規則制定過程中的一國話語權。

4 新形勢下深化質量基礎設施改革發展的對策建議

4.1 深化檢驗檢測機構整合改革

檢驗檢測認證機構整合，是促進我國檢驗檢測高技術服務業做強做大的重要舉措，可為我國經濟發展提質增效升級提供有力支撐。2014 年，國務院辦公廳轉發中央編辦、質檢總局《關于整合檢驗檢測認證機構實施意見》，對檢驗檢測認證機構整合工作進行了部署和安排；2015 年，質檢總局印發《全國質檢系統檢驗檢測認證機構整合指導意見》，明確了檢驗檢測認證機構分類和功能定位，并提出了五種整合模式。面對改革大勢，在事業單位改革大背景下，各地因地制宜推動機構整合改革，但多種改革模式并存、實踐差異較大。從全國范圍來看，主要有兩大類改革模式：一類是通過“整合”優化條塊資源配置，如湖北省京山縣檢驗檢測平臺同一行政層級不同條線的橫向整合模式等；另一類是通過“改制”來激發內生動力，如重慶、廣州將事業單位經營類業務剝離組建檢測認證集團的部分轉企模式等。體制內技術機構的整合模式的多樣性，既體現了我國政府管理的層級特點，也顯示了整合發展方向不清，走公益、市場或是法定機構、社會組織的道路不甚明確。總體而言，檢驗檢測認證機構的整合動力不足，深層次改革推進步履維艱。

“公益性”和“市場化”是推進檢驗檢測機構改革的熱門話題。深圳市檢測院實施的以理事會為核心治理機構，以市市場監管委為舉辦主體，不以營利為目的的“法定機構”改革模式是一種全新探索。該院除了正常開展“政府兜底”業務外，重點強化市場化運作，可以通過設立企業等方式提供市場化技術服務。“法定機構”模式賦予深圳市檢測院更大的用人和薪酬分配自主權，以市場化薪酬待遇吸引和留住國內外高端人才，顯著提升核心競爭力。深化檢驗檢測機構整合改革，法定機構、非營利性社會組織是發展大方向。該模式既可充分保障檢驗檢測機構的社會管理、市場監管的公益技術支撐功能，又可使其通過市場化運作尋求自我發展。

深化檢驗檢測機構改革，還要進一步推動認證檢測市場化、社會化改革，加大體制內技術機構橫向、縱向整合力度，不斷降低檢驗檢測認證的準入門檻；進一步推動機構資質審批、資質指定制度改革，促進檢驗檢測市場充分競爭；進一步推動法律法規、行政管理、技術體系等融合，打破行業壁壘和區域分割，打造出一批國際化、綜合性質量服務機構。

4.2 加強檢驗檢測認證行業公正監管

健康的營商環境是實現經濟增長的基礎，沒有質量基礎設施改革創新的營商環境改革算不上一場徹底的變革。當前，我國檢驗檢測認證市場蓬勃發展，但數萬家從業機構給行業的公正監管形成巨大挑戰，認證檢測市場亂象屢禁不止。因此，一要著力解決檢驗檢測認證行業“松管營”等問題，不斷加強事中事后監管，嚴厲打擊惡性競爭，防止“劣幣驅逐良幣”；二要加大懲處力度，提高違法違規成本，對于出假證、假報告等違法行為“零容忍”，切實解決行業“賺快錢”問題；三要加快構建認證檢測行業誠信體系，一方面加強檢驗檢測認證結果與國家企業信用信息公示系統的對接，推動檢驗檢測認證過程結果全公開，以公開促公正，另一方面制定并完善永久退出和終身禁入等失信懲戒機制，形成行業治理長效機制。