PPP項(xiàng)目成本超支風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)

孟曉偉

摘要：伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的全面進(jìn)步和發(fā)展，社會(huì)資本獲得公共部門授權(quán)為公共項(xiàng)目發(fā)展提供服務(wù)的合作模式逐漸受到關(guān)注，能在有效提升公共產(chǎn)品服務(wù)效率的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮資金的價(jià)值。本文分析了PPP項(xiàng)目成本超支的風(fēng)險(xiǎn)，并且從加強(qiáng)合同管理、加強(qiáng)施工進(jìn)度管理以及加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理三個(gè)層面對(duì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方成本超支風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題和對(duì)應(yīng)控制機(jī)制展開了討論，僅供參考。

關(guān)鍵詞：PPP項(xiàng)目;社會(huì)資本方;成本超支;風(fēng)險(xiǎn);應(yīng)對(duì)機(jī)制

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，中央政府明確提出要積極推廣政府和社會(huì)資本合作PPP模式。PPP模式能夠有效拓寬融資渠道，緩解地方政府財(cái)政壓力，通過(guò)設(shè)置市場(chǎng)化的財(cái)政補(bǔ)貼機(jī)制，激勵(lì)私營(yíng)部門控制成本，分散建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間各類風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。PPP項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵是政府和私營(yíng)部門“風(fēng)險(xiǎn)公擔(dān)，利益共享”。要想有效運(yùn)行PPP項(xiàng)目，就必須加強(qiáng)成本管控，認(rèn)真分析可能導(dǎo)致項(xiàng)目成本增加的主要要素，對(duì)癥下藥，制定確實(shí)可行的措施，確保項(xiàng)目開支控制在概算范圍內(nèi)，合理規(guī)劃工期，同時(shí)有效劃分建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，確保風(fēng)險(xiǎn)整體可控，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)效應(yīng)的雙贏，促使企業(yè)健康發(fā)展。

一、PPP項(xiàng)目?jī)?nèi)涵

所謂PPP項(xiàng)目，就是指在受到政府部門授權(quán)后，社會(huì)資本要為公共項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)和管理展開一系列工作，其中包括項(xiàng)目融資、項(xiàng)目建設(shè)以及階段性項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)，借助政府部門和社會(huì)資本聯(lián)合的優(yōu)勢(shì)，很大程度上發(fā)揮資金的價(jià)值，加快公共設(shè)施建設(shè)。通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過(guò)“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報(bào);政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價(jià)格和質(zhì)量監(jiān)管，以保證公共利益最大化。

二、PPP項(xiàng)目成本超支風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）工程實(shí)際成本超概算風(fēng)險(xiǎn)

一般來(lái)說(shuō)，PPP合同都會(huì)規(guī)定項(xiàng)目總投資控制條款，即項(xiàng)目總投資不得超過(guò)經(jīng)雙方認(rèn)可的經(jīng)批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算。有些甚至約定因項(xiàng)目總投資超支的，社會(huì)資本方應(yīng)全部承擔(dān)。根據(jù)中發(fā)〔2016〕18號(hào)文規(guī)定：“加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目建設(shè)管理，嚴(yán)格投資概算、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、建設(shè)工期等要…嚴(yán)格概算執(zhí)行和控制，健全概算審批、調(diào)整等管理制度。”此外，國(guó)發(fā)〔1996〕35號(hào)文規(guī)定“…實(shí)際動(dòng)態(tài)概算超過(guò)原批準(zhǔn)動(dòng)態(tài)概算10%的，其概算調(diào)整須報(bào)原概算審批單位批準(zhǔn)。”然而，實(shí)踐中，工程超概的情形多種多樣，很多并非全因社會(huì)資本方原因所致。但很多PPP項(xiàng)目面臨超概部分費(fèi)用不被認(rèn)可、手續(xù)難以報(bào)批、審計(jì)無(wú)法通過(guò)等風(fēng)險(xiǎn)。直接關(guān)系著超出概算部分能否計(jì)入項(xiàng)目總投資，進(jìn)而影響社會(huì)資本方項(xiàng)目的投資收益。

（二）工期延誤風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在建設(shè)過(guò)程中，由于社會(huì)資本、政府方、第三方或不可抗力等原因，往往會(huì)發(fā)生項(xiàng)目未能按照合同約定的計(jì)劃如期完工、驗(yàn)收并辦理相關(guān)手續(xù)的情形。實(shí)踐中，工期延誤的原因有以下幾種：其一，政府方原因。政府方征拆進(jìn)度滯后、未能及時(shí)辦理竣工驗(yàn)收及出資未及時(shí)到位等原因致使工期延誤。其二，社會(huì)資本方原因。社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司未能妥善安排工程施工，合理配置生產(chǎn)資源及出資未及時(shí)到位等原因致使工期延誤;其三，其他原因。不可抗力、第三方責(zé)任等原因致使工期延誤。對(duì)于社會(huì)資本方或者項(xiàng)目公司而言，工期延誤會(huì)使得項(xiàng)目遲延進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，影響項(xiàng)目資金回流。同時(shí)，延誤會(huì)導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)及管理成本的增加，加大了項(xiàng)目的資金壓力。若因社會(huì)資本原因?qū)е鹿て谘诱`，還會(huì)引發(fā)己方對(duì)政府方的違約責(zé)任，甚至致使合同解除，此時(shí)，社會(huì)資本方需承擔(dān)較大的經(jīng)濟(jì)損失。此外，工程延誤還會(huì)加大爭(zhēng)議和糾紛發(fā)生的可能性（誤工費(fèi)用的承擔(dān)與計(jì)算，補(bǔ)貼年限、單次補(bǔ)貼額度、建設(shè)期補(bǔ)貼起付時(shí)間、工期順延的期限、補(bǔ)償金額等問(wèn)題都很容易引發(fā)爭(zhēng)議）

（三）運(yùn)營(yíng)成本超支風(fēng)險(xiǎn)

PPP項(xiàng)目在未來(lái)長(zhǎng)時(shí)間的合作期限中，有可能基于公共利益、法律法規(guī)、政策、外部環(huán)境的變化，從而可能產(chǎn)生需要提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)要求。根據(jù)發(fā)改投資〔2014〕2724號(hào)文的合同指南中，對(duì)因策或外部環(huán)境發(fā)生重大變化，需要變更運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容做了示范性規(guī)定。其中運(yùn)營(yíng)服務(wù)要求變更一般伴隨著社會(huì)資本方運(yùn)營(yíng)責(zé)任的加重從而引起運(yùn)營(yíng)成本的增加，社會(huì)資本方也可能因?yàn)檫_(dá)不到調(diào)整后的運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)而承擔(dān)一定的違約責(zé)任。此外，人工工資及福利、維修費(fèi)、動(dòng)力費(fèi)（電費(fèi)）、公司管理費(fèi)、稅費(fèi)和折舊攤銷等，因人工費(fèi)上漲、稅負(fù)增加、維修費(fèi)增多、建設(shè)期超概等非社會(huì)資本方因素也可能導(dǎo)致項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)成本超支。

三、PPP項(xiàng)目社會(huì)投資方成本風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制

PPP項(xiàng)目合同周期長(zhǎng)，影響項(xiàng)目的成本要素多，社會(huì)資本方需要從合同簽訂、建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期不同階段有針對(duì)性的采取措施，確保項(xiàng)目取得良好的效益。

（一）加強(qiáng)合同管理

一是在合同談判過(guò)程中，明確可調(diào)整概算的事項(xiàng)。在合同中約定：若建設(shè)期間發(fā)生重大設(shè)計(jì)變更、地質(zhì)條件變化、概算漏項(xiàng)等現(xiàn)象，經(jīng)主管部門批準(zhǔn)后，可調(diào)整概算總額。二是在合同中約定政府方限期辦理調(diào)概手續(xù)的義務(wù)并規(guī)定違約責(zé)任，非因社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司原因致使項(xiàng)目概算調(diào)整的，尤其是，實(shí)際動(dòng)態(tài)概算超過(guò)原批準(zhǔn)動(dòng)態(tài)概算10%的，政府方負(fù)有相關(guān)手續(xù)的辦理義務(wù)，并約定手續(xù)辦理的時(shí)限。三是合同履約過(guò)程中，提升成本控制水平。細(xì)化施工管理流程，在材料、人工等各個(gè)方面做好成本控制，避免因社會(huì)資本方原因而致使成本超概。四是超概事項(xiàng)發(fā)生后，妥善處理相關(guān)事項(xiàng)，特別是針對(duì)政府方設(shè)計(jì)變更、增加建設(shè)內(nèi)容等原因致使項(xiàng)目超概的，應(yīng)明確該費(fèi)用由政府方承擔(dān)，向政府方及時(shí)索取變更文件并及時(shí)進(jìn)行索賠。

（二）加強(qiáng)施工進(jìn)度管理

一是加強(qiáng)管理，合理組織施工，確保不延期。二是分別設(shè)置獨(dú)立的建設(shè)期和運(yùn)營(yíng)期，并準(zhǔn)確界定建設(shè)期、運(yùn)營(yíng)期的起止日。應(yīng)充分考慮項(xiàng)目前期工作，將項(xiàng)目建設(shè)期界定為項(xiàng)目公司取得相關(guān)建設(shè)主管部門批準(zhǔn)的施工許可證后，監(jiān)理公司下發(fā)開工令日起至正式運(yùn)營(yíng)日前一日止的期間，將運(yùn)營(yíng)期界定為項(xiàng)目正式運(yùn)營(yíng)日至移交日的期間。三是明確工期可順延事項(xiàng)，出現(xiàn)不可抗力、政府方原因、工程變更及合同規(guī)定的其他情況致使工期延誤的，工期應(yīng)相應(yīng)順延，社會(huì)資本方或項(xiàng)目公司無(wú)需承擔(dān)違約責(zé)任。四是明確工期延誤處理?xiàng)l款。事先對(duì)誤工費(fèi)用的承擔(dān)與計(jì)算、補(bǔ)貼年限、單次補(bǔ)貼額度、建設(shè)期補(bǔ)貼起付時(shí)間、工期順延的期限、補(bǔ)償金額等容易引發(fā)爭(zhēng)議的事項(xiàng)作出合理且明確的規(guī)定以有效避免糾紛。五是施工過(guò)程中注意資料收集和保管，為后期工期索賠工作做好充分的準(zhǔn)備。

（三）加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理

一是項(xiàng)目承接前應(yīng)對(duì)項(xiàng)目未來(lái)可能的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)作全面的評(píng)估，未來(lái)的運(yùn)營(yíng)成本作全方位的測(cè)算，確保風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備工作切實(shí)到位。二是應(yīng)當(dāng)明確項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)，特別是在地下管廊等現(xiàn)階段缺乏行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目中，應(yīng)當(dāng)積極參與標(biāo)準(zhǔn)編訂工作，先確定運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。三是充分預(yù)估政策變化等不利因素，制定合理風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，設(shè)置特殊情況下提前退出機(jī)制。四是加強(qiáng)專業(yè)運(yùn)營(yíng)公司、團(tuán)隊(duì)和人才的培養(yǎng)。

結(jié)束語(yǔ)：

總而言之，在PPP項(xiàng)目中標(biāo)后，社會(huì)資本需要認(rèn)真研究招標(biāo)文件，綜合考慮各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)，將能考慮到的不利因素盡可能在合同中予以明確。在建設(shè)過(guò)程中，加強(qiáng)施工進(jìn)度管理，準(zhǔn)確劃分建設(shè)期，避免因管理原因?qū)е马?xiàng)目延期。同時(shí)加強(qiáng)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)管理，確保項(xiàng)目在有限的運(yùn)營(yíng)期盡可能多地創(chuàng)造收入。

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