鄉村振興動力梗阻因素及其破解

摘 要：黨的十九大明確提出實施鄉村振興戰略，這為我國“三農”發展提供了根本遵循。公共政策作為推動鄉村振興的重要工具，其供給質量直接關系到鄉村振興的效果。當前，厘清鄉村振興中的公共政策節點問題并有針對性地進行矯治，不僅關系到未來鄉村的發展質量，也關系到國家的政權安全和制度安全，更對推動和增進人民利益尤其是農民利益具有直接而現實的意義。

關鍵詞：鄉村振興;城鄉關系;公共政策

中圖分類號：F320? 文獻標志碼：A? 文章編號：1002-7408（2019）07-0103-06

2019年1月3日，《中共中央國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》明確把“全面推進鄉村振興”作為農村改革發展重點目標。鄉村振興正當時，塑造新型城鄉關系重點在“三農”，關鍵在鄉村。而公共政策作為鄉村振興的動力發揮著至關重要的作用，牽一發而動全身。

???? 一、公共政策與鄉村發展的學理概要

歷史地看，我國的城鄉政策供給大致經歷了城鄉分治——城市偏向——城鄉一體化——城鄉融合的發展脈絡，而在這其中，城鎮及其附著的市民享受著政府偏好性選擇所帶來的一切利益，鄉村及其附著的農民則處在相對弱勢地位，表征的主要角色是成本和代價的分擔者或承受者。新時代，鄉村振興戰略將城鄉融合作為重要的政策設計予以明確，與實踐領域政策破題相銜接，理論界對公共政策與鄉村發展的關系問題進行了深入研究，形成了較有代表性的觀點。

（一）鄉村發展滯后是公共政策供給失衡所引致的結果

新中國成立70年來，我國“三農”領域發生了翻天覆地的變化，也取得了舉世矚目的偉大成績，但城鄉發展失衡問題尤其是鄉村發展滯后問題也備受關注。在歷史鏡框中，我國城鄉關系的形成與政府的關注力尤其是公共政策的運行具有重要關系。改革開放以來，在城鄉發展過程中，的確有市場決定的資源配置方式所引致的城鄉差距問題，但更為引人關注的是政府的政策介入造成的城鄉變相剝奪問題，根源在于體制機制和政策機制的偏向性供給，公共政策供給失衡是癥結所在。吳業苗認為，鄉村發展滯后是城鄉二元結構的重要表征形式，也是城鄉分治或政策失衡性供給所導致的客觀結果，本質上是“國家在計劃經濟時期自上而下推行城鄉二元管理體制形成的，具有政府主導的強制性制度變遷特征”[1]。之所以會出現以農養工、以農扶城的傾向性政策供給，是歷史傳導和現實積累雙向推動的結果，是“社會根源”“政治根源”和“經濟根源”協力造成的[2]。直接后果就是，在城鄉發展問題的政策供給上，鄉村很難被照顧到，不要說城市的優質資源就是與城市等價的平行性資源也很難享受到。政策價值熱政策執行冷，政策熱資源投入冷的城鄉資源配置矛盾未得到有效解決，絕大多數資源仍然在向城市或城鎮流入。

（二）鄉村振興需要借助公共政策的調整與完善去推動

當前，我國實施的是新型城鎮化與鄉村振興相協同的雙輪驅動戰略，這為改善和發展“三農”提供了更多的借鑒和機會。如果說“三農”落后的主要原因是城鄉政策的二元供給，那么解決城鄉發展失衡問題，重構新型城鄉關系，也必須從調整和完善公共政策角度展開。黃萬林認為，制度具有方向性和根本性，推動鄉村振興必須堅持制度先行、政策先行，尤其是要“不斷建立健全相關體制機制和政策體系，在融合發展中打破城鄉壁壘，加快形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系”[3]，而“政策創新是政府推動鄉村振興的直接動力源”[4]。在具體舉措上，鄉村振興政策需要處理好“政府、資本與農民利益”“農業轉型與鄉村社會”的關系[5]，尤其是在要素配置、資源條件、公共服務、社會事業、人才隊伍等領域向農業農村傾斜，重點關注金融支農政策、農業保險政策、農民增收政策、資源保護補償政策、農村土地資源合理配置機制、農村人才激勵政策、農村基礎設施運營管護機制、鄉村國土空間資源開發保護制度、考核評價制度等方面[6]。

???? 二、公共政策供給不足與鄉村振興動力匱乏

新中國成立以來，我國在推動城鄉發展上雖采取了一系列的有效措施，取得的成績蜚聲世界，但城鄉發展失衡問題備受詬病，已然成為影響經濟社會可持續發展的沉疴痼疾，尤其公共政策的城鄉二元供給問題更是首當其沖。從公共政策運行狀況看，制約鄉村發展尤其是影響鄉村振興的因素主要包括以下四方面。

（一）城市偏向性政策價值導向導致對鄉村關注不足

就現實而言，城市抑或是城鎮對資源的吸納力和整合力遠遠好于農村，這既有歷史積累的原因，也有現實發展的原因。在城鄉分割性的二元體制下，鄉村是農民的鄉村，城鎮是市民的城鎮，農民與市民各自秉承自身的生產生活方式，沒有太多的交集，也很少發生聯系。在鄉村社會內部，農民群體的差異感和層次感表現得不夠明顯，而熟人社會的親情、族群關系也在一定程度上掩蓋了彼此之間的差異。城鄉發生聯系后，尤其是伴隨城鎮化的加速推進，城鄉人口流動的頻繁，特別是大量的農業人口進城，農民進入了相對陌生的環境，所處的環境和所面臨的人群都發生了變化，城市抑或是城鎮話語強勢地位異常鮮明，而與之對應的是農村話語弱勢狀況越發明顯，與其伴隨的就是鄉村價值的弱化，其所滋生的農民自卑自弱心理尤為嚴重。在人們的視野中，我國城鄉二元結構是基于戶籍制度建構的城鄉復合型制度，而以“農村-農業”“城市-工業”為基準點的城鄉結構布局是導致城鄉發展不平衡的誘因?？陀^情況是，城市比鄉村要占據諸多的優勢。城市成為精英階層追逐夢想和成就夢想的光鮮之地，進城已然成為農民過上“好日子”的證明，進城已經關系到農民的“尊嚴”和“成就”。在進城問題上農民代際承繼，前仆后繼，返鄉抑或是向鄉村回流則是鮮有現象。受國家政策資源的傾向性供給的客觀因素和精英個人所進行的理性的個體選擇主觀因素的綜合作用，城市與農村、市民與農民被定型化，“最終形成了具有中國特色的工人與農民‘身份封閉、城市與鄉村互相割裂的二元經濟社會結構”[7]。加之，當前城鄉二元體制的俯沖效應仍在持續，而要將收入水平、福利狀況、基礎設施滿意度和生活體驗美譽度等內容加權進來，城鄉差別的實際幅度可能還要進一步拉大?？梢哉f，政策價值的完全轉換需要時間，而鄉村振興的認知更多地是以城市的強勢地位和鄉村的弱勢地位為基礎的，鄉村強勢趨向的認知轉向難以在短時間內形成已是不爭的事實。

（二）鄉村政策或涉農政策配套性、協調性不足

“三農”政策牽涉廣泛，涉及到諸多領域、諸多維度和諸多方面，受政府關注力、農民、政府財力等多方因素的影響和制約。從現有情況看，“三農”發展滯后問題是歷史多年累積的結果，難以在短時間內消解。就宏觀層面看，2018年《鄉村振興戰略規劃》從國家頂層設計的角度對鄉村振興進行了安排，鄉村振興戰略雖然明確了城鄉融合發展的政策趨向，對城鄉關系進行了再梳理和整合，充分表明了國家優先發展農業農村的決心和意志，但一些問題也不容忽視，尤其是農業轉移人口市民化政策、鄉村金融政策、土地政策推進的速度與鄉村振興需要還不適應，農民所迫切需要的子女教育、社會保障兜底、土地配套流轉措施等需要盡快出臺配套性、協調性政策。從微觀層面看，制約鄉村發展，既有物質層面的因素，也有精神層面的因素;既有“三農”內部的因素，也有“三農”之外的因素;既有政策的因素，也有非政策的因素。這些因素自身所包含的問題又是多種多樣、相互交織且錯綜復雜的，可以說，鄉村振興不可能一蹴而就。加之，政府主導的鄉村振興需要激發農民等多維主體的主動性和協同性，這既需要政策的引領，也需要農民的配合。以戶籍為例，涉及農民和農業轉移人口的城鄉統一登記制度雖有所建樹，“但涉及戶籍背后的深層次福利保障問題還沒有跟進，政府在戶籍制度改革上‘顯得剃頭挑子一頭熱，而與之對應的土地問題、宅基地問題、農產品的市場化改革問題并沒有深入觸及，政策預期與民眾期待兩層皮，在政策面前，農民顧慮重重，沒有有效地和政策聯動起來”[8]。

（三）鄉村政策執行過程中政策紅利的截留與消解

“三農”政策本質是對農業農村農民利益的審視與再調整，其核心要義在于促進農民福祉增益，其要旨在于促進農民更好生活。可以說，“三農”政策抑或是鄉村振興政策是影響和調整現有城鄉利益分配格局的重要手段和基礎性工具，必然有資源和利益的傾向性注入。在現實生活中，受地方政府政策執行能力、地方政府財力、地方政府執行者個人的素質等綜合因素的影響，“三農”政策紅利并未及時足額地傳遞給農民，被挪用、被截留，甚至被貪污的現象還時有發生。在“三農”政策執行過程中，地方政府、政策執行者、政策參與者、政策參議者和政策受眾等都會加入到相應利益的探討和爭奪中，“三農”原初政策指向的農民群體并不一定能夠得到“應得”利益。加之，受制于地方政府及其政策執行者的能力、個性偏好、個人利益等影響，政策受眾并不是必然地會得到相應利益。在政策實踐中，一些基層干部編造數據、冒領各種涉農補貼，沒有完全把心思放在鄉村振興政策、惠農政策的落實上，甚至從個人偏好和利益出發，作出弄虛作假、欺上瞞下的不恥行為，嚴重影響了惠農政策的惠農效果。

（四）城鄉融合重點工作推進速度和推進力度與實際需要還有距離

城鄉融合作為推動鄉村振興的重要內容和方式，在城鄉融合政策的重點領域、重點維度還需要強化供給速度和供給質量。不可否認，城鄉融合發展需要充分調動現有資源，有效整合城鄉資源，其中激發鄉村資源內生動力是關鍵。就目前情況看，我國城市要素資源配置失衡、城鄉要素資源配置失衡和鄉村要素資源配置失衡問題同時存在。在城鄉融合發展過程中，尤其是在農業轉移人口市民化問題上，農業轉移人口積極性不高，這既有城鎮吸納轉移人口市民化政策、子女教育政策、住房等保障政策供給不足的原因，也有農業轉移人口對土地和身份潛力看重的阻礙，農民進城門檻依然較高。另外，鄉村資本要素向城鎮外流的現象還比較嚴重，鄉村存量資本未被有效利用，鄉村潛質資本尚未得到充分激發和盤活，農村金融信貸機構有效供給不足，資金供給與使用績效失衡，鄉村發展資金保障不足等問題更是不勝枚舉。加之，鄉村土地要素市場化改革尚未激活，土地使用績效不高。這些均與鄉村振興的實際需要存在距離。

???? 三、公共政策調整與鄉村振興動力增益

公共政策是推動鄉村振興的直接動力，只有不斷完善和調適公共政策，才能實現鄉村振興，進而助力 “兩個一百年”奮斗目標和民族偉大復興“中國夢”建設。

（一）進一步推動以人為中心的鄉村政策價值導向的凝聚與生成

鄉村振興的終極目標在于推動人的自由而全面的發展，即堅持以人為中心。推動鄉村振興既可以保障民眾能夠真切地享受到優質的物質生活，也能夠真切地享受到優質的文化生活。從過往政策實踐看更多地是忽視“人”這個終極價值目標，將為人而采取的行動的階段性、工具性目標視作即期目標，導致的后果就是人們片面和過分追求GDP，尤其是關注經濟領域的數字，以數字論英雄。面向未來，要在鄉村振興政策價值上給以高度關注。

1.提升鄉村價值的自我認可度。受制于千百年農業文明發展狀況和近代以來工業文明的蓬勃向上趨向，改變農民自我卑弱認知提升自我認肯能力并不容易。而提升鄉村價值的自我認可必須堅持從農民自身做起：一是要促進農民經濟增益。個人的思維方式和行為方式總會受制于自身的經濟狀況。為此，必須不斷引領帶動農民激活鄉村存量資產和潛在生產要素資源，鼓勵支持農民發揮主體優勢積極投身創新創業工程項目，推進財政轉移支付功效，引導農民抵御防范化解農業發展風險，最大限度地促進農民經濟增益尤其是保障農民收入狀況的持續改善，切實提升廣大農民群眾的獲得感、存在感和成就感。二是要提升農民自信心。良好的教育文化水平對個體的成長和發展具有重要影響，對于廣大農民來說，教育對個體心理、行為和認知領域的影響和重大意義毋庸贅言。在農民教育水平不斷提升的情況下，在農業流動人口加速移動的過程中，“互識的社會、角色的混淆、低水平的勞動分工和高度的自身消費”的“傳統農業文明的根本特征”[9]，將會被陌生的城市社會、角色和職業的單一、勞動分工的精細化和低度的自身消費的現代的工業文明的根本特征所取代?！吧矸菪赞r民”的認知逐漸被作為“職業性農民”的認知所取代，農民不但教育水平得到了提升，更為重要的是伴隨著能力的加持，其變得越來越自信，他們已然不再是過去的卑弱自憐者，而是堅定執著的奮進者和行動者。

2.要強化伸張性的鄉村振興價值。政策價值往往被視為比較性的內容，即對過往政策效果或政策期待價值與實際價值考量后的再選擇，既有可能是延續的政策價值，也可能是否棄性的政策價值。就鄉村政策價值而言，就是要結合過往實踐經驗尤其是“三農”實際，不斷澄明鄉村振興的工具性目標和“以人為中心”的價值性目標，及時關注農業轉移人口訴求和期待，增強農民或農業轉移人口的獲得感和幸福感，持續推動城市概念文化向鄉村延伸，引導鄉村群眾樹立正確的價值觀和文化追求，提升鄉村文化與城市文化的匹配度，逐步實現城鄉文化融合。這不僅是對鄉村振興中人自身尤其是對農民利益的關切，也是對農民利益的再認識和再思考，其要義在于促進無論是在鄉農民，還是在城市民，都能真切地感受到鄉村振興所帶來的變化，要旨在于促進農民農村農業取得更好的成績，其目的是人、其本質是人、其指向是人，是圍繞人而建構起來的政策機制和體制機制。

3.促進城鄉融合價值的生成。城鄉融合價值是對城市概念文化和鄉村概念文化的有效統合，是對鄉村融合發展的確認。城市與鄉村不是相互割裂的存在，二者是相互影響、相互促進的共生共存共享關系，城市有城市的風情、鄉村有鄉村的品味，是互為補充和互為增益的關系。伴隨城鄉的深度融合，農民與市民的身份性附著問題將逐漸消解，而與身份所綁定的福利性內容也將逐步被稀釋，城鄉發展不平衡問題得到有效解決，人民發展機會均等。無論是身居城市，還是身居鄉村，人們的發展預期都具有等價性，城市抑或是鄉村更多是地理標識，而不是身份性象征，身處其中每個個體都能夠自得其樂、自得其趣，共享城鄉融合發展成果。

（二）進一步推進鄉村振興政策的補齊與增益

城鄉發展失衡固然受鄉村資源整合能力的影響，但更為主要的是受制于長期的政策短板，是鄉村被投放在非重要選項所導致的客觀結果。實現鄉村振興必須在公共政策上有所調適。

1.堅持參照性政策的補齊與平衡。鄉村短板政策是掣肘農民不能與市民同等同量同質享用資源的關鍵，補齊鄉村短板政策要著力從參照性政策的補齊與平衡領域入手。所謂的參照性政策補齊與平衡就是要堅持以城鎮為標準，梳理好城鎮市民福利，與其對照，盡可能優先補齊農民尚未享受到的資源和福利，不一味地著眼于政策文本的完美完善，采取“先上車后補票”的方式，讓農民率先享受到實惠。因此，要堅持“兩步走”戰略，第一步是堅決補齊鄉村短板政策，支持和助力農民在子女教育、醫療衛生、社會保障、公共基礎設施等基本公共服務領域率先享用與市民同樣的資源，讓農民共享改革發展紅利。第二步是堅持城鄉政策一體設計，從城鄉融合角度系統規劃城鄉布局，堅持鄉村振興戰略和新型城鎮化建設協同推進，合理統籌城鄉資源，注重對城鄉土地功能、土地開發潛質、生態承載能力、土地使用實況進行科學評估評價，明晰省會、地市、縣區、鄉村等功能定位，有效配比城鄉用地和城鄉空間設計，優化大中小城市、小城鎮和鄉村布局及區域分布，促進城鄉空間融合。

2.要持續推進城鄉一二三產業融合發展。實現鄉村振興關鍵要在促進一二三產業融合發展上發力，尤其是促進要素資源有效流向農業農村。一是要不斷挖掘農產品潛質，延伸農業產業鏈。圍繞地域農產品特色做精做細做強產品產業，強化新理念，利用新模式，著眼新業態，堅持發展特色農業產業，強化農產品加工、倉儲物流、農業旅游等市場化服務水平。二是提升農業農村競爭力。壯大鄉村農業經營主體，撬動資本鏈，堅持“請人”與“求財”并舉，引導市民和工商資本下鄉，推動建設示范性農業產業園、科技園、創業園，推動產業聚合，形成產業生產加工、銷售、服務“三位一體”的產業聚合塊，打造優質高效的產業聚合鏈，促進農業產業升級發展和延伸發展。三是堅持發展特色旅游。積極引導地方政府深度開發區域旅游資源，精準對接國家政策，從金融政策、土地政策、人才政策等領域加大支撐和扶持力度，將區域文化元素融入產業鏈條，推動旅游核心品牌建設，賦予產業以新時代的內涵和氣息，不斷提升旅游品質。

（三）進一步強化對鄉村政策執行主體的引導

鄉村政策執行主體是影響政策執行效果和鄉村能否實現振興的關鍵。促進鄉村振興，必須關注政策執行過程，尤其是政策執行主體。

1.強化鄉村政策執行流程的陽光設計。陽光是最好的防腐劑，鄉村政策陽光化運行既有利于政策受眾了解、接受政策和享受到政策紅利，也有利于提升政府的認同度、支持度和美譽度。所謂政策執行流程的陽光化設計就是指在鄉村政策執行中要努力創造條件，借助于政府網站、微媒體平臺等進行信息公開、要點提示和內容展示，促使社會公眾、主流輿論、政策受眾充分了解政策設計的初衷和走向、重要關節點和核心要旨等內容，促使政策與社會尤其是政策受眾有效銜接，最大限度激發政策參與者的積極性和主動性，不僅讓政策受眾享受到政策紅利，也讓政策受眾和社會通過政策效果的傳導增進政治認同，提升政策在治國理政過程中的作用。

2.強化對鄉村政策執行主體的引導。鄉村政策尤其是一些具體的資源性、財富性內容的轉移更多地是以資源附著作為內容的，極易引發政策執行者的貪心貪念，進而向資源“伸手”。為此要對政策執行主體進行培訓引導。政策執行主體既是“行政人”，也是“經濟人”，極容易在政策運行過程中進行權力尋租，最大化個人利益。因此，必須在政策運行之初通過教育培訓促使政策執行者明晰政策的出發點、支撐點和落腳點，明晰政策運行過程中要堅持的原則、執行行為不當應承擔的法律后果、政策執行過程中主體的裁量權等。對于政策執行優良者，要給以贊譽和獎勵，為其撐腰打氣，為其吶喊助威;對于政策執行不力者乃至于僭越法律制度者，要進行問責，教育引導政策執行者依法依規、嚴肅嚴格執行政策，確保政策效果，堅決把權力關進制度的籠子，逐漸形成不敢腐、不能腐和不想腐的政策約束機制，為政策運行營造良好的外部環境。

（四）進一步加強對鄉村政策的追蹤問效

鄉村政策執行效果不僅關系到政府的形象，更關系到廣大人民群眾的切實福祉。鄉村政策作為實現和推動鄉村振興的基礎性工具，不是制定或執行了就可以一推了之，而是要對鄉村政策供給情況和執行情況跟蹤問效，及時對政策進行反饋和調適。對政策執行效果進行追問，是推動和實現鄉村振興的必要環節。

1.追蹤政策問題清單的完成情況。追蹤政策問題清單的完成情況就是要引導政策將關注力聚焦農業農村農民的核心訴求和涉及農業農村農民發展的重要事項，不斷增強政策的科學性、有效性，力爭實現好政策好效果。為此，鄉村振興要毫不動搖地堅持問題導向，精準查找制約鄉村振興的“病灶”，從每一個細小的、精微的細節性問題入手，直面問題癥結，深入精細剖解，精準分析問題的來龍去脈，系統梳理影響鄉村振興的議題和事項，開列問題清單，科學布置和有效查擺，要見人見事，向社會公開公示，向群眾尤其是農民問計問策，向專家學者問計問策，不斷征求廣大群眾意見和建議，提升鄉村政策的指向性，重點關切扶貧攻堅效果、糧食高產豐產狀況、人居環境改善、農民增收等重要事項和當務之急。

2.追蹤政策的群眾滿意情況。公共政策總是要指向一定的目標，鄉村振興政策自不待言。鄉村振興的總目標在“振興”，關鍵在于解決和處理好影響振興的癥結，科學評價鄉村振興政策效果，對鄉村振興政策中資源、福利、補貼、基礎設施等具體內容的推進情況進行追蹤，科學測量鄉村振興目標達成度，厘定非達成目標的政策誘因，為不斷調適和完善鄉村振興政策奠定基礎。金杯銀杯不如老百姓的口碑，對鄉村振興工作要進行深度追問，及時回應群眾的訴求和期待，不斷調試、改進和完善鄉村振興政策，堅持把群眾滿意不滿意、群眾高興不高興、群眾答應不答應作為衡量鄉村振興質量的核心標準，改善和增益人民福祉，尤其要在收入、公共服務享用、福利待遇、醫療衛生、社會保障等全口徑領域提升廣大農民的獲得感、幸福感和尊嚴感。

綜上，推動鄉村振興戰略，促進鄉村振興，建構新型的城鄉關系，必須精準把脈影響和制約鄉村發展的癥結問題，堅持統籌城鄉資源，以城統鄉、以城領鄉、以城帶鄉，不斷提升公共政策供給質量，科學執行鄉村振興政策，對鄉村振興短板問題精準發力，對鄉村政策執行效果持續追蹤，務求實效。只要堅持求精求細，積小善為大善，久久為功，鄉村振興就一定能夠早日實現。

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【責任編輯：張亞茹】